試論我國大眾傳媒對公共政策的影響

摘 要: 本文從大眾傳媒和公共政策的內涵入手，分析了大眾傳媒對公共政策四個過程的影響，并提出了改進大眾傳媒參與公共政策的具體對策。

關鍵詞: 大眾傳媒 公共政策 影響

國家政治生活中最重要的部分是政府制定公共政策，并通過公共政策管理社會、服務民眾。大眾傳媒與公共政策有著與生俱來的聯系。大眾傳媒作為信息的集約者、傳播者和溝通者，增加了公眾了解政府政策、參與政府決策、表達自身利益的機會，對政府的行政作為加以監督，保證政府公共政策制定的合法化、民主化及科學化;同時，大眾傳媒又是國家進行政治社會化、塑造自身形象和增進政府合法性的重要舞臺，國家利用這一公共空間加強與社會民眾的交流，可在很大程度上促進國家與社會之間的良性互動。

一、理論認識:大眾傳媒和公共政策的內涵界定

結合行政管理學的知識，運用大眾傳媒理論，從新聞傳播學的角度來了解和把握大眾傳媒對我國公共政策的影響，需要對大眾傳媒和公共政策的內涵作一個清晰的界定。

(一)大眾傳媒的概念界定與社會功能。

大眾傳媒是大眾傳播媒介的簡稱，是傳播學的核心概念之一。它指的是信息傳播上專門收集、復制及傳播信息的機構，一般專指報紙、雜志、廣播、電視及新興的網絡媒體。大眾傳媒是連接傳播者與受眾、實現溝通與交流的中介和紐帶。現在，大眾傳媒已滲透到了社會生活的各個角落，并促使社會問題轉化為公共政策問題。

大眾傳媒具有如下社會功能:

1.傳遞信息的功能。在社會中，把發生的能夠引起人們關注的事情告知社會大眾，協助人們認識復雜的環境事物，使人們能夠充分的獲得信息。

2.協調和管理的功能。推動政策的制定和執行，反映社會輿論，以促進社會機制的運行。

3.教育功能。大眾傳媒可以教育社會成員，傳播文化知識、社會道德規范和價值觀念。

4.娛樂功能。擺脫工作和生活煩擾的娛樂，附帶起教育和社會化的功能。

(二)公共政策的概念界定及其與大眾傳媒的關系。

公共政策是20世紀中葉之后由西方國家首先提出的概念，是指政府為處理社會公共事務而制定的行為規范，其本質體現了政府對全社會公共利益所作的權威性分配，目標是解決社會公共問題。在信息傳播高度發達的媒介化社會，人們被媒介信息所包圍，對信息媒介的依賴度越來越高。大眾傳媒作為信息傳播和公眾輿論的載體，能夠為公眾的社會化發展提供許多便利條件，同時也為公共政策制定的科學性和合理性提供有力保障。

(三)大眾傳媒與公共政策問題的形成。

大眾傳媒一般通過報道或不報道某個議題，突出報道某些議題和按照一定的優先順序來對議題進行不同程度的報道，都會影響公眾對這些議題作出的判斷。事實上，決策者在進行政策問題的認定時，也會受到大眾傳媒的這種影響。這些現象主要是因為在現代社會中，人們普遍會把媒介所凸顯的事實認為是現實社會的重點，而且代表了民意，大眾傳媒能夠使得某些公共問題很快被社會公眾所認同，由此形成的強大輿論使公共政策問題能夠很快進入政府議程。

二、直面現狀:大眾傳媒對公共政策過程的作用和影響

大眾傳媒對公共政策過程的作用和影響主要體現在輸入過程、轉換過程、形成過程和輸出過程這四個過程中。

(一)輸入過程:大眾傳媒促使“問題”進入政策議程。

在大眾傳媒的新聞報道中，大多數新聞工作者都要先對新聞價值進行選擇，再進行新聞報道。新聞媒體對現實世界有選擇的報道有助于公共政策問題的提出。在一些情況下，大眾傳媒在推動公共決策的改革和完善中，甚至能夠發揮關鍵性的作用，因為它所提供的真相可能是決策機構通過常規的政府機構渠道不可能了解到的，或者是由于某些政府機構和部門欺上瞞下等原因造成信息流失致使決策層同樣難以了解到的。

(二)轉換過程:大眾傳媒反映社會公眾利益。

大眾傳媒有助于公眾參與公共政策的制訂。大眾傳媒作為一種連接公眾與公共決策系統的橋梁，可以幫助很多無法直接與決策系統接觸的公眾來公開表達自己訴求，使基層老百姓關注的政策問題能夠直接上達。大眾傳媒傳遞信息的直接性和及時性有助于分散的公眾切實參與到公共政策的過程中來。因此，大眾傳媒的突出作用就在于增強了公共利益表達的效能，真實地反映了公眾的利益。

(三)形成過程:大眾傳媒提升政策制定水準。

1.破除政府與媒體、公眾之間的信息不對稱。公共政策制定者們獲取的信息常常是不完備的。大眾傳媒通常握有社會問題的第一手或現場資料，可以為政府機關制定公共政策提供信息支持，破除其與媒體、公眾之間的信息不對稱，從而制定出更加符合社情民意、更加科學合理的公共政策。

2.彌補政府人員的有限理性。政府官員在制定公共政策問題時，面對的是紛繁復雜、層出不窮的社會問題，他們在同一時間里思考許多事情的能力是有限理性的。因此，在公共政策的制定過程中，決策者必須借助媒體，因為在實際生活中，大眾媒體常常通過專家采訪、群眾來信、新聞評論等方式給各級政府獻言獻策，提供建議與參考，以破除其理性之有限。

(四)輸出過程:大眾傳媒開展政策宣傳和輿論監督。

任何公共政策都要對社會現實產生作用，公共政策的執行是整個政策體系中最關鍵的一環，是檢驗和落實政策的關鍵，是將政策轉化為現實的唯一途徑。理論必須用于指導實踐，如果沒有政策的執行，再好的政策方案也不可能得到實現。一項公共政策從字面上的決議變成公眾的自覺或不自覺的實踐行為需要經歷廣泛的深入宣傳和發動過程，這些都離不開大眾傳媒的支持。

三、探索思考:大眾傳媒參與公共政策過程的局限與對策

我國的大眾傳媒盡管對公共政策過程有著重要的影響和作用，但在現實操作過程中，大眾傳媒特別是地方傳媒在公共政策過程中能發揮的功能實際上有很大的局限。

(一)大眾傳媒參與公共政策過程的局限。

1.大眾傳媒受到市場沖擊而失客觀。從實踐上看，市場因素已經對我國傳媒的發展產生了消極影響。在傳媒實現產業運作后，資源消耗主要依靠廣告收入得到補償，傳播內容和方式便受到廣告活動的影響和制約。但是，對廣告的依賴強化了大眾傳媒對收視率的追求，同時也使廣告投入及節目更趨都市化、功利化，致使公眾無法判斷報道的真實性和全面性。

2.內在機制的缺乏使傳媒受到限制。在現階段，中國社會正處于轉型時期，健全的市場機制尚未建立，完善的新聞立法也尚未出臺，因此由各個新聞單位構成的新聞網絡存在不穩定性和一定程度的無序性，出于對利益的追求，導致了一些有償新聞的出現。

3.傳媒可能影響公共決策的獨立性和權威性。實際上，決策獨立權與媒體參與權存在著一定的矛盾性。決策公正是行政合法性的生命，決策者的獨立程度決定著決策者與法律的接近程度，決策的反饋和評估都需要一個穩定的環境。而媒體采訪報道需要相對公開的條件，發表的見解會形成公開的輿論導向，影響受眾對事實的判斷。媒體的任何不適當的介入，任何有傾向性的報道評論，都有可能給決策者給受眾造成先入為主的偏見，從而影響正常的公共政策過程的進行。客觀報道是行政獨立和媒體報道兩者之間的基本的平衡點。

(二)大眾傳媒參與公共政策的改進對策。

通過對大眾傳媒參與公共政策過程中存在局限性的理論分析，根據現狀，對癥下藥，提出改進措施。

1.完善法律制度。我國政府在管理媒體方面已經制定了大量的法律，從某種意義上可以說建立了中國的媒體法律體系，但中國媒體的法制建設還很難說是一個有機而統一的整體。許多法律、法規都存在相互沖突或不一致的地方，大眾傳媒的許多行為的合法性不斷受到質疑。因此，中國媒體要想在國家社會生活的各個方面發揮更主動、更重要的作用，就必須將媒體和媒體從業人員的活動納入法治的軌道。由于媒介不僅傳播信息，而且傳播文化，引導輿論，因此有必要及早采取預防措施，通過法律的手段，防止一切有可能危害國家安全、民族利益和人民生活的現象的發生。

2.加強大眾傳媒的社會責任。傳媒工作者應該認識到自己擁有的采訪權和報道權是一種“權利”而非“權力”，是確立自己職業意識的第一步，傳媒工作者應該具備良好的社會責任感，以“法治”、“公平”、“正義”為標準，忠于職業操守。因此，既要強化媒體在公共政策制定中的積極作用，更要強化媒體從業者的理論和法規學習，提高其思想修養和審美意識，抑制負面報道、低俗之作等與和諧社會極不協調的東西的出現。

3.著力建設和諧的傳播環境。公共政策的制定與大眾傳媒的發展是一種互動關系。公共政策的制定為大眾傳媒的發展提供了發展機遇和環境，大眾傳媒也在公共政策的制定中推進其進程。公共政策離不開和諧輿論引導，隨著社會經濟的發展，輿論在某種程度上已經成為影響群眾情緒和社會穩定的重要因素，正確引導社會輿論對于公共政策的整個過程至關重要。與此同時，社會對大眾傳媒要給予寬容和理解，在公共政策制定的過程中，應該從多方面強化大眾傳媒的發展力。

四、結語

作為“第四權力”的大眾傳媒，是溝通政府與公眾的有效橋梁，三者之間良性互動關系的營建是確保這一橋梁暢通無阻的有效保障。隨著我國政治民主化進程的逐步加快，政府的公共決策能力將得到明顯的提高，而大眾傳媒一定可以在這個過程中發揮建設性作用。大眾傳媒與政策議程的這種良性關系的構建，必將大大提高我國公共行政的透明度和政府決策的民主化、科學化、規范化水平，極大地推進建設有中國特色的社會主義事業的向前發展。

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