“小特區經濟”今與昔

后危機時期是開發區轉變增長方式的關鍵時刻。

1981年，在沿海開放城市建立經濟技術開發區的決議得到國務院批準，至今已然近30年時間。此30年，和中國改革開放的30年歷程差不多兩相重疊，與中國一貫推行的“先試驗再推廣”的發展思路也互為印證。

所謂開發區，是指由國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類經濟區域。

正是由于有特殊的優惠政策，人們對比深圳特區的稱呼，又將開發區視為“小特區”。

政策為特定地區的經濟建設護航，是中國一大特色。30年來，“小特區”依托各項資源，激流勇進。如同音樂一曲，起承轉合，至今仍唱鳴不息。

時間卷軸：1981～2010年

國家成立深圳、海南等經濟特區相類似，中國各地各級開發區最早也是作為地方經濟“小特區”出現的。

在得到國務院的批準3年后，1984年，大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海港口城市，正式對外開放。

與此同時，這些城市獲準在此后的數年時間內，陸陸續續建立屬于自己的經濟技術開發區。這一年，大連等城市率先起步，建立了中國最早的一批經濟技術開發區。

同時，這也是中國最早的一批開發區。而所謂的高新經技術開發區，還要等到1998年才能出現。

這里有必要說明，開發區涵蓋種類有多種。其中經濟技術開發區，是指中國在沿海開放城市設立的以發展知識密集型和技術密集型工業為主的特定區域。

經濟技術開發區通過舉辦中外合資經營、合作經營和外商獨資經營的生產性企業，以及中外合作的科學研究機構，開發新技術、新產品、發展新興產業，為中國的經濟建設探路。

而高新技術開發區，則是指中國在一些知識密集、技術密集的大中城市和沿海地區建立的發展高新技術的產業開發區。它更加指向今時今日的熱門詞匯——創新。

1986年8月和1988年8月，國務院又先后批準將上海市的閔行、虹橋和漕河涇開發區列為經濟技術開發區。

至1993年初，中國已有13個開放城市建立了經濟技術開發區，即沈陽、大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、福州、廣州、湛江、上海。

隨后，又相繼決定將珠江三角洲，閩南廈(門)、漳(州)、泉(州)三角地帶，長江三角洲以及山東半島，遼東半島辟為經濟開放區，并著手在這些地區組建一系列經濟技術開發區。

隨著“貿工技”模式的不斷發展，中國開始向“技工貿”轉型。此時，成立一批注重高新技術的特定經濟區，則成為政府的案頭決議。

1998年8月，中國國家高新技術產業化發展計劃——“火炬計劃”開始實施，創辦高新技術產業開發區和高新技術創業服務中心被明確列入火炬計劃的重要內容。

在火炬計劃的推動下，各地紛紛結合當地特點和條件，積極創辦高新技術產業開發區。自1991年以后，國務院先后共批準建立了五十多個國家高新技術產業開發區。

這些高新技術產業開發區涵蓋面非常廣泛。范圍包括：微電子科學和電子信息技術，材料科學和新材料技術，光電子科學和光機電一體化技術，生命科學和生物工程技術，能源科學和新能源、高效節能技術，生態科學和環境保護技術，醫藥科學和生物醫學工程等等。

高新技術產業開發區的興建有利于促進高新技術成果商品化、產業化。它對于中國調整產業結構，推進傳統產業的改造，提高勞動生產率，增強國際競爭能力，具有重要意義。

此外，在經濟技術開發區、高新技術產業開發區之外，一批擁有特殊優惠政策的保稅區也逐步建立。比如，2D06年設立的濱海新區保稅區等。

30年來，改革開放取得良好勢頭的中國經濟，一路高歌猛進，“小特區”們也猶如經濟建設先鋒，成就突出。

建區以來，中國高新技術產業開發區得到了超常規的發展，取得了舉世矚目的成就，探索出一條具有中國特色的發展高新技術產業的道路。

發展脈絡：一路榮辱沉浮

回顧30年來開發區的發展歷程，地方政府、開發區管委會、企業的各類業界人士，無不感嘆良多。

上世紀八十年代，是開發區的摸索發展階段。“主要靠稅收優惠，優勢在成本低廉”，是這一階段的關鍵詞，也是此時開發區建設的重要寫照。

九十年代，“主要靠硬件環境完備，優勢在生產環境利好”。不過，進入這一階段，開發區已呈遍地開花之勢，彼此的競爭也激烈起來。

“影響發展的主要因素是硬件環境，首先解決的是‘七通一平’、‘九通一平’等。”北京某開發區負責人回憶說。可是，當這些已成為普遍存在時，開發區的光芒便開始腿色了。

進入21世紀的前幾年，這一關鍵詞變成了“主要靠產業配套環境，優勢在生產效率提高。”

此時，全球化浪潮促使跨國公司必須縮短供應鏈，提高循環速度。哪里產業配套環境好，哪里就對企業有吸引力。坐落在北京經濟技術開發區的星網工業園就是一個典型的例子。

星網工業園以諾基亞移動通信產品為龍頭，聯合同行業最優秀的上下游配套企業近20家，形成一個完整的產業鏈條，真正做到了按訂單生產，極大地提高了生產效率和綜合競爭力。

但是開發區也并非一路凱歌，其間也免不了問題重重。伴隨著時間的推移，開發區的數量有增無減。許多地方倉促上馬，盲目推進，不僅沒有帶來良好的投資效應，反而在占用耕地等方面造成了不小的負面影響。

以2002年為例：全國49個國家級經濟技術開發區的GDP為3109.5億元，占國內生產總值的3％，同比增長29.23％，比全國增幅高22.23百分點。但與此同時，全國各地各類開發區達3837家，而但經國務院批準的只有232家，省級批準的也不過1019家，有將近7成的開發區不在國家規劃范圍之內。

而到了2004年初，全國開發區的總數竟然高達6015個，半數所謂開發區根本沒有經過合法審批。并且，這些違規設立的開發區普遍存在濫占耕地、田地撂荒、私改用途甚至強制拆遷等，不但影響了經濟發展，還引發了大量社會矛盾。

某開發區的一位負責人的話更直接明了：雖然來了很多國內外的著名企業，但感覺彼此沒有什么關系，各干各的，幾十萬平米的園區有點冷清。這樣下去怎么能行?

2004年，國家開始大規模清理整治開發區。該年4月，國土資源部部長孫文盛披露：當年全國原有各類開發區總數為6015個，撤銷了3763個。開發區原有規劃面積3.54萬平方公里，后核減規劃用地面積1.7萬平方公里：開發區共退回土地1600多平方公里，復耕土地1100多平方公里。

這場聲勢浩大、暴風疾雨式的開發區清理整頓行動歷時長久，在全國各地尤其是各級各類開發區產生了巨大影響，也取得了不小的整治效果。

如果說上述問題還只是數量和表現，那么開發區的制度建設，開發區競爭力問題，以及開發區企業的創新問題則是質量和根本問題了。“最根本的問題始終沒有得到解決，創新能力依然是影響發展的主要因素。”官方評價說。

2008年的金融風暴，正是對官方這一評價的有力印證。這兩年間，許多處于經濟發展水平一線的開發區，首當其中，損失嚴重。

開發區內的制造業企業，尤其是外資主導的出口加工企業，主要集中在價值鏈低端的簡單制造加工環節，往往依賴成本比較低的勞動力、能源、土地、環境等要素，在商務成本持續上升的情況下，結構調整和產業提升的任務較重，急需向價值鏈高端延伸。

除此之外，開發區存在的問題還包括：開發區政策優勢弱化；開發區自給壓力大，收支平衡困難：資源瓶頸制約凸顯等。

這場金融風暴雖然沒有讓那些國家級開發區產生直接沖擊，但對開發區管委會的主任們來說，卻不得不思考一個沉甸甸的話題：開發區下一步應該怎么走?中國的開發區怎么走?

調整轉型：上升的關鍵期

中國社科院區域經濟專家魏后凱向記者表示，在中國市場經濟日益深入的當前，那些過去的特殊政策將越來越少，政策影響越來越有限，開發區越來越面臨如何調整結構、進行轉型的問題。

世界經濟一體化不斷加深，內外資企業所得稅統一，優惠政策的空間越來越有限，開發區發展的外部環境已經發生重大變化，發展模式轉型已經勢在必行。

魏后凱認為，今后一個時期，是開發區發展的重要轉型時期，也是開發區轉變增長方式的關鍵時期。

以往開發區發展主要得益于優惠政策和要素驅動，隨著體制的完善和要素成本的增加，不可能再走要素驅動的路子，必須依靠知識創新、技術創新、體制創新和機制創新。

以往開發區發展主要依靠吸納生產要素，通過要素集聚實現產業發展。進入發展新階段，必然需要實施產業集群化戰略，著力培育產業集群，提高要素的配置效率。

以往開發區建設重點是投資硬環境，特別重視水電路訊等基礎設施和園區配套設施建設。進入發展新階段，必然要更加注重創新創業的軟環境建設，進一步提高管理機構的辦事效率和服務水平。

專家建議，各地的開發區應當從各自的實際情況出發，根據區位優勢和市場、資源、環境等要素，找準自己的發展定位。

以北京經濟技術開發區為核心的亦莊新城是北京重點發展的三個新城之一，是以高新技術產業和先進制造業聚集發展為依托的綜合產業新城，也是輻射并帶動京津城鎮走廊產業發展的區域產業中心。

亦莊新城在自身的功能定位上花了不少功夫。

“我們主要建成三項功能，即高新技術產業中心、高端產業服務基地和國際宜業宜居新城。”該區管委會負責人說：“作出這一功能定位，是在深入結合北京這一可以背靠的大區位而定的。”

這位負責人強調，作為政府部門，對開發區的發展具有至關重要的規劃導航作用。

他同時表示，過去無論政府把硬件環境建設得多么完備，如果不能提供企業需要的發展軟環境和專業化服務，如果不能提供適應時代要求和滿足利益各方要求的制度和規則，企業依舊很難得到充分的增長。

近兩年來，改革政府的管理方式，提高政府的服務意識，越來越成為大家的共識。因此，如果要問未來最根本的靠什么?專家們的普遍回答是，主要靠政府的高效服務和軟環境建設，靠鼓勵創新的制度安排和環境。