地方分權的雙刃劍

地方政府在獲得資源推進改革的同時，也利用這些資源做了壞事，這是一把雙刃劍。

中國的制度是什么?我把它叫做向地方分權的權威主義制度，用這個詞來簡要概括中國制度的基本特點。中國制度的基本特點有兩層：一是政治制度、政治權利和人事制度上的高度集權化，但又不是通常人們以為的高度集權國家，因為中國的經濟是高度分權的。

講到高度的政治集權這一面，是指高度集權的人事制度，即中央決定省一級領導，省一級決定市一級領導，市一級決定縣一級領導。這個決定也包括向他們提供激勵機制，既有提升、降職為主的制度，也有將不稱職官員投入獄中的嚴厲懲罰。而在地方這一層面，從省到縣一級，其功能相當完整，完整的程度幾乎相當于中央政府。

中國的這種制度產生了人們今天看到的或好或壞的局面，其背后最重要的一個機制有兩點：一是以地區為基礎的試驗，二是地區之間的競爭。

以地區為基礎的試驗，實際上是中國推進市場改革的一個核心。中國改革最成功的例子都是從地區為試驗進行的。比如說最早的土地承包制，然后是經濟特區、鄉鎮企業的發展，中國國有企業的改制，中國社會保障制度的建立，以及現在仍在快速發展的許多地區等都是以地區試驗為基礎的，甚至絕大部分試驗都是地方人士率先提出來的，而不是由中央辦理。

在此過程中，地區間的競爭也是最基本的一個因素。而地區間競爭的核心問題，就是解決各級官員的激勵機制問題。能否解決各級官員的激勵機制問題，實際上是任何一個國家進行改革最基本的問題，中國用這種辦法解決了各級官員的激勵機制問題。

而中國分權工作做得較好的原因在于地方政府在國家和經濟增長中起到基本作用。第一，強大的中央政府來保證政府經濟的穩定，保證宏觀控制；第二，中央政府有一個清晰的目標，即經濟增長、經濟效應以及堅定的市場改革；第三，地方政府得到了資源，地方政府是否擁有資源是決定性問題，因為世界上其他國家，在中央向地方分權時，地方政府手里沒有資源，分權實際上沒有作用；第四，地方政府得到了權利。

但地方政府在獲得資源推進改革的同時，也利用這些資源做了壞事。這是一把雙刃劍，既有好的一面，也有壞的一面。今天面臨的一些問題怎么解決?

第一是重新設立目標。比如中國試圖設計綠色GDP指標。但實際上這種嘗試非常困難，可以說眼下基本失敗。最基本的原因是缺乏信息，由于基本的信息問題、激勵機制問題很難解決，這個指標實際上算不出來。

第二是剝離地方政府的一部分責任范圍，減少其責任目標的數字。所有和市場有關的活動，都應該由企業去做，把企業活動和地方政府分開。而一些非市場活動，如跨地區的具有強烈外部效應的活動，應交由中央政府去做。這樣才能解決地方政府多重目標的問題。

第三較為重要，就是司法獨立和新聞自由。中國現在的制度，是長期以來制度的延續，也是中國的地方法院和地方政府不分。如今雖然在制度上、表面上地方法院與地方政府分開，但實際上地方法院和地方政府以各種形式相互關聯。要解決司法獨立問題，有幾個措施，一是制度上可以設計，任何起訴的案子如果和地方政府有直接或間接關系，起訴一方可以換地區起訴，而不局限于本地區；二是建立上訴制度，中國實際上現在沒有一個正規的上訴制度。上訴制度應該保證在上訴時可換地區，這樣就避免地方政府和地方司法勾結。最后是新聞自由，這是監督和控制地方政府非法和不軌行為的重要手段。