內蒙古牧區人口布局調整對當地牧民生活及草原畜牧業發展的影響分析

摘要:內蒙古牧區生態移民，以及由中小學布局調整導致的牧民子女進城讀書和就此引起的“陪讀”遷移，已經或正在對牧區居民(牧民)家庭經濟、家庭結構、婚姻關系、文化傳承等日常生活和他們所從事的草原畜牧業發展產生嚴重影響。為此必須構建草原生態保護與建設的長效機制、提倡牧民自主遷移、優化牧區區域規劃和產業布局、建立牧民子女就學轉移的鼓勵機制、為牧民順利渡過調整過渡期提供保障、發揮畜牧業內部潛力，促進牧民就地轉移、建立牧區人口準入制度，減輕牧區人口壓力。

關鍵詞:人口布局調整;牧民生活;草原畜牧業;影響

中圖分類號:F323.212文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0052-04

內蒙古牧區人口布局調整，是指在內蒙古牧區已進行或正在進行的移民擴鎮、異地扶貧移民、生態移民工程過程中的人口遷移，即自覺地按照內蒙古及各盟市區域經濟、社會、生態發展和生產布局進行的人口布局調整(簡稱項目遷移，下同)以及牧區青壯年外出打工創業、牧民子女進城讀書以及就此引起的“陪讀”遷移、牧民子女通過求學在城鎮自主就業等自發進行的人口布局調整(簡稱自主遷移，下同)。而本文通過生態移民和中小學布局調整所導致的牧民子女進城讀書以及就此引起的“陪讀”遷移的分析，研究牧區人口布局調整對內蒙古牧區居民(牧民)家庭經濟、家庭結構、婚姻關系、文化傳承等日常生活及草原畜牧業發展所產生的影響。

一、內蒙古牧區人口布局調整情況——以典型牧區錫林郭勒盟為例

2006年底，錫林郭勒盟農村牧區人口有13萬戶、49.9萬，占全盟總人口的50%。其中牧區人口5.4萬戶、22.9萬，占全盟總人口的23%。涉及草場27 028萬畝(其中:個人承包草場23 895萬畝，集體草場1 305萬畝，國營農牧場草場1 828萬畝)，牲畜1 148萬頭(只)。

據有關資料[1]，到2006年底，錫林郭勒盟共調整農牧民12.9萬人(其中牧民8.0萬人)，其中:依托項目遷移5.9萬人(牧民4.2萬人)，自主遷移7.1萬人(牧民3.8萬人)。自主遷移中包括整戶遷移0.98萬戶、1.96萬人，分散遷移5.14萬人。依托項目遷移主要從事的是一產，自主遷移主要是進城創業就業。

從遷移途徑來看，項目遷移與自主遷移相結合，以項目遷移拉動自主遷移。項目遷移13 179戶、59 076人，包括扶貧擴鎮移民1 160戶、4 295人，易地扶貧搬遷移民2 792戶、12 209人，生態移民9 227戶、42 572人;自主遷移71 045人，主要以青壯年外出創業就業為主。

從產業選擇來看，自主遷移中的進城創業就業呈上升趨勢，進城從事二三產業正逐步成為農牧民遷移最直接最有效的途徑。從一產到一產共5.3萬人，占已遷移出人口的41.1%，一產主要以奶牛養殖業為主;從一產到二、三產共7.6萬人，占已遷移出人口的58.9%，主要以進城開辦飯店、商店、理發店，跑運輸、務工為主。

從去向來看，就地遷移是農牧民遷移的首要選擇，跨地區遷移農牧民在逐年增加。調查顯示，近幾年錫林郭勒盟遷移出來的農牧民主要是在本旗縣市(區)范圍內流動，跨旗縣遷移占的比例不大，并且以自主遷移為主，以農民居多。到2005年在本旗縣市范圍內遷移的農牧民約為7.7萬人，占“十五”期間全盟累計遷移農村牧區人口10.6萬的72.6%。

關注點之一:生態移民[1]。錫林郭勒盟從2002年開始在“圍封轉移”戰略指導下實施了生態移民工程。截至2006年底，全盟已累計實施生態移民9 227戶、42 572人，其中牧民7 927戶、37 172人;共建移民安置點93處，集中安置移民7 336戶32 886人，累計國家投資23 400萬元，其中:國家投資資金全部為國債資金，移民每人補貼0.5萬元，不足部分則由農牧民自籌解決。移民中從一產轉到一產的共有29 345人(包括奶牛養殖業20 631人，種植業2 252人，西門塔爾牛養殖5 160人、肉羊及絨山羊養殖827人，獺兔養殖175人，肉豬養殖300人)，從一產轉到二、三產的有13 227人，主要從事運輸業932人、餐飲業1 241人、加工業685人以及從事商貿、服裝、民族工藝、打工等。僅蘇尼特右旗，截至2007年10月，已完成生態移民422戶、2 135人。其中，集中轉移416戶、2 105人，分別安置在四個移民新村(都呼木移民區100戶、525人，新寶力嘎移民區116戶、580人，新民鎮移民區60戶、298人，賽漢鎮移民區140戶、702人，另外其哈日格圖移民區已歸二連浩特市)，移民主要從事奶牛養殖和二、三產業;分散安置(插花移民)6戶、30人，主要分布在呼市、二連等地，從事二、三產業。

關注點之二:牧民子女進城讀書以及就此引起的“陪讀”遷移[2]。2004年起，錫林郭勒盟開始實施中小學布局調整工作，對牧區蘇木學校進行大規模的撤并。截至2006年，牧區學校撤并工作已全部結束，全盟中學(包括農區)由58所調整為47所，減少11所;小學由212所調整為107所，減少105所，教學點由119個調整為20個，減少99個。通過學校布局調整，先后將牧區65所學校全部撤并到旗縣市所在地城鎮集中辦學，牧區中小學生100%在城鎮就讀。僅錫林郭勒盟西烏珠穆沁旗，自2004年共完成17所小學的撤并工作，共向城鎮學校集中牧區學生1 500人。為了讓孩子在城鎮安心讀書，很多牧區家庭，特別是一些受生態環境、生產資料限制，生活困難的家庭紛紛將草牧場承包給鄰近牧戶或圍封禁牧，自己進城陪讀。因此，牧民子女教育已經成為錫林郭勒盟調整牧區人口布局的最有力的“引擎”之一。

二、牧區人口布局調整對牧民生活及草原畜牧業發展的影響

牧區人口布局的上述調整，對整個牧區生態、經濟和社會環境既產生了諸多有利影響，如人口遷出區草場生態得以休養生息、草場植被有所恢復、牧區城鎮化水平逐年提高、教育資源得到整合，牧區辦學條件大大改善等;也產生了一些消極影響，如人口潛入區特別是集中安置點周圍草場嚴重退化、集中安置點水資源嚴重短缺、牧區城鎮社會問題日益突出、城鎮重點中小學教學資源嚴重短缺等。就對牧民生活及草原畜牧業發展而言，其影響主要有:

1.遷出區草場植被有所恢復，為草原畜牧業的發展積累了一定的物質資料基礎，但部分草場的退化現象仍未得到改善，甚至出現繼續惡化情況，遷出牧民利益受到損失。在人口遷移過程中，只要能做到徹底禁牧，在雨水充足條件下草牧場自我修復能力較強，再加上適當的封、飛、造等措施進行綜合治理，很大程度能夠扭轉遷出區草場沙化、退化的趨勢，草場植被迅速恢復，生態環境能夠得到有效改善。如通過近6年的圍封禁牧，錫林郭勒盟南部牧區大部分移民戶飼草需要基本能從原承包草場上得以滿足，有的甚至可以賣一部分，與搬遷前過冬貯草幾乎全部從外地購買有了鮮明的對比。但部分遷出區，特別是非整體遷出區，由于部分遷移戶禁牧不徹底，遷出區草場的管理不善，再加之有些沒有遷移出來的牧戶有意無意侵蝕周圍遷移戶草場，使得遷出牧民的草牧場出現繼續退化現象，沒有達到遷移最初的目的，反而其利益受到嚴重損失。

2.通過草場流轉(租賃)形式，實現了草牧場的整合，為草原畜牧業適當規模化經營提供了條件，但由于追求短期利益，使得流轉(租賃)草場退化現象較普遍，出租戶(或遷移戶)草牧場持續利用受到影響。在自主遷移過程中，遷移戶把草牧場通過有償流轉形式租賃給其他牧戶，收取一定的經濟報酬。這種流轉形式在現實中出現了以下兩種不同效果。一種為:對租賃戶而言，通過租賃他人草牧場使其可利用草場面積得到擴大，養畜規模相繼擴大，或養畜效益顯著提高，使其得到整合草場、規模經營的好處;對出租戶而言，通過出租閑置草牧場得到一部分經濟收入，補貼生活，同時在租賃戶合理利用的條件下，其草牧場也可以得到保護和建設。另一種為:對租賃戶而言，一般租賃期較短，而且在租賃期期初通過交納全部租金才能得到草牧場的短期使用權(一般為一年至三年)，因此在實際利用過程中，追求短期目標，力求在租賃期內回收成本的同時得到更大的經濟利益，高強度利用租賃草場，使得租賃草場更容易出現過度利用現象;同時由于各種原因大部分出租戶，也因為追求短期利益，不考慮租賃戶對草牧場的利用強度、利用方式甚至用途，更愿意出租給那些能拿出更多租金的人，而這種選擇又促成了租賃戶短期內回收成本、增加收益的行為，其結果使流轉(租賃)草場退化現象較普遍，出租戶(遷移戶)草牧場持續利用受到新一輪挑戰[3]。

3.遷出人口的傳統生產方式發生變化，同時其不穩定性因素加大。通過遷移，牧民已從傳統意義上的放牧畜牧業轉移到舍飼畜牧業、其他養殖業或二三產業等，一定程度上或完全改變了原有的生產方式，但由于市場風險、牧民自身素質等原因其不穩定性因素也在加大。如很多生態移民集中點，牧民經營者技術要求相對高、市場風險較高、高投入高產出的舍飼畜牧業(高產奶牛)，但由于當局對奶牛養殖項目的可行性研究不夠、奶牛業本身的市場波動以及牧民對高產奶牛養殖技術的不熟練等原因，導致很多從事奶牛養殖的移民戶紛紛以失敗而告終，有些牧民甚至傾家蕩產。再如，進城“陪讀”的家庭，一方面，由于爺爺奶奶或父母一方在城鎮陪讀，牧業勞動力短缺，影響畜牧業生產，進而使牧業收入相應減少;另一方面，由于進城后的牧民子女及“陪讀”人員的生活支出相對高，使得家庭日常生活支出相應增加[4];如果整戶遷移，在城鎮就業機會甚微，就算找到一份工作，一般為報酬較低的苦力活，只能把租賃草場所得的少量租金作為補給，其城鎮生活的不穩定性大于牧區生活。

4.部分牧民收入增加，生活質量有所改善，但就整體而言生產、生活成本的快速增加抵消了收入增長所應帶來的生活水平的提高。據了解，許多遷移戶從生態環境惡劣，交通閉塞的偏僻地區搬遷至城鎮及周邊或具備“五通”的移民集中安置點，享受到現代文明所帶來的快捷方便的生活，部分牧民戶又從新的產業中受益，其生活質量有所改善。但就整體而言，新產業、新環境、新的生活方式所帶來的成本增加卻抵消了收入增加所帶來的生活水平的提高。如，多數牧民在進駐移民安置點時，須對安置點房屋和棚圈等固定資產及高產奶牛投入大量的配套資金，為此已負債累累;進入安置點后，特別是前幾年奶牛養殖業基本處在虧本經營，再加之安置點日常支出也比原居住地要相對高。而進城讀書的牧民子女及“陪讀”人員從牧區走進城鎮，租房買房、交通通訊及其他日常支出等都遠遠超出原居住地的消費水平。

5.生產方式和生活環境的改變正在對牧民原有的生產、生活習慣和文化形態產生影響，甚至影響民族文化的傳承。人口布局調整多數采用了集中安置方式，把分散居住的牧民集中安置到統一建設的安置點或城鎮周圍或融入到城鎮內部，經營舍飼畜牧業或從事其他產業。生產方式和居住地及居住方式的改變，某種程度上實現了政策設計者的初衷，但另一方面也正在對牧民原有的生產、生活習慣和文化形態產生影響。如，牧民傳統的放牧勞動變成了喂養勞動，從而改變了牧民對草、大自然和草原生態的認知觀念;牧民從分散居住變成了集中居住，從而改變了牧民對草原生態保護、空間距離和人際關系的觀念;牧民子女從牧區就學變成了進城讀書，從而改變了他們參與牧業生產活動的可能性，切斷了民族文化在實踐中積累學習和口頭傳授的途徑;牧民從普通牧民變成了擁有草場使用權但又不從事畜牧業生產的個體，經濟利益的獲得成為其使用草牧場的主要關注點，短期利益的追求情況更加嚴重等。

6.人口布局調整引起牧區社區結構及牧民家庭內部結構的變遷。如，生態移民等人口遷移工程在草原深處人為建造眾多小型村落，而村落的形成和舍飼養畜使牧區社區農村化，不論是它的社區結構，還是它的成員個體都從傳統牧區模式正走向農村模式;牧區接受能力強、有文化、富有創新精神的青壯年勞動力大量涌入城鎮或第二、三產業，畜牧業出現結構性勞動力短缺現象，進而使草原畜牧業的現代化缺少人才支撐;進城務工、牧民子女進城讀書及“陪讀”遷移等出現了父母與子女的情感交流減少、夫妻間的感情疏遠、老人的照顧和關心被忽視等現象。

7.牧區系統內部人口的遷出與系統外部人口的遷入成為鮮明對比，牧區內部人口結構正發生變化。目前，向牧區遷入的外部人口有:以探測資源、開發資源為名遷入的企業及企業工人;以開發飼料基地為名遷入的周圍農區的農民;以雇工名義(羊倌、泥瓦工等)遷入的周圍農牧區的農牧民;以發展旅游業為名遷入的旅游開發者;其他個體經營戶等。這部分人，特別是規模較大的前三者，已經或正在融入牧區社區，改變牧區內部人口結構，其對草地資源及牧區經濟社會發展的影響力不小于甚至超過牧區內部人口。

三、有效促進牧區人口布局調整的對策

從牧區生態環境、畜牧業發展及牧民生活條件的改善角度考慮，牧區人口布局調整有其必要性。但就目前而言，牧區人口布局調整工作仍處在探索階段，需要不斷調整和完善。

1.積極構建草原生態保護與建設的長效機制。草場是牧民生產生活的基礎和保障，也是牧區人口布局調整的最初動因。因此，應積極構建牧區草原生態保護與建設的長效機制，既要保護、建設、恢復草原生態，也要保障牧民的權利，尊重牧民自主經營權。在優先保護、積極治理、合理開發、集約利用的原則基礎上，加大草原生態保護與建設力度，逐步提高生態自我修復能力。其中，要重點建立和健全具有草原牧區特色的草原生態補償制度，加大國家及區域間對草原生態的保護性與建設性投入，提高生態保護與建設資金的使用效率，進一步調動廣大牧民建設草原、保護草原的積極性和創造性。

2.完善已有的人口布局調整方案，更多提倡牧民自主遷移。目前，很多牧區已出臺人口布局調整的方案，制定轉移人口的若干個硬性指標。但就實際工作來看，有些政策推行較難，特別是年內實際調整和目標調整之間存在較大差距。其中最主要的原因在于，有些牧區人口布局調整方案不符合當地實際，牧民還沒有做好轉移的準備。更多時候人口布局調整是根據當地經濟社會發展的需要所進行的人口分布狀況的自然調整，而不是強行遷移。因此，各地應調整和完善現有的人口布局調整方案，以政策引導為主，對人口布局的合理調整提供更多的市場信息和政策支持，如居住、就業、培訓、稅收、保險、教育、草場補償(補貼)等，提倡牧民的自主遷移。

3.優化牧區區域規劃和產業布局，促成人口布局的合理化。人口布局調整是經濟社會發展的產物，是當地區域規劃和產業布局得到優化后的人口布局的變化過程。因此，人口布局調整工作應以合理優越的區域規劃和產業布局為先決條件。目前，很多牧區中小城市總體吸納能力不強、二三產業發展滯后，而牧區生態條件普遍惡化，承載能力基本飽和，牧區人口在本區域城鄉間進行大規模調整的條件尚未成熟。因此，對多數牧區而言一方面應優先發展中小城市及二三產業，為牧區人口布局的合理調整提供社會和經濟基礎，促成人口的合理布局，避免牧區人口大量涌入條件尚未成熟的中小城市及二三產業，造成新一輪的社會經濟問題;另一方面鼓勵牧區人口的跨區域轉移和本地區本產業內轉移。

4.鼓勵教育轉移模式，建立牧民子女就學轉移的鼓勵機制。教育是牧區人口布局調整的一項有效措施。通過受教育而轉移出去的人口穩定性較高，并對轉移人口的帶動性較強。一般情況下，牧民子女受教育程度越高，其返鄉的可能性越小，在城鎮創業就業的概率也越高，并能夠帶動親屬及周圍牧民的有效轉移。所以，應把教育作為人口布局調整的一項基礎性工程，建立牧民子女就學轉移的鼓勵機制。如把牧區學生分成小學、中學、大學等幾個層次，根據不同層次給予不同補貼;建立學生監控檔案，對考入大學的牧民子女加大資金補貼力度，對沒有考入高中、大專的，直接送入職業學校(職高)進行技能培訓;對貧困農牧民子女完成高中階段教育實行“兩免一補”政策;對牧民子女的就業提供各種優惠政策等[5]。通過這種鼓勵機制提高牧民子女整體素質、勞動就業技能及自我發展能力，為牧區人口的有效轉移提供保障。

5.強化政策執行力度，為牧民順利渡過調整過渡期提供保障。各項政策的出臺是為了規避人口布局調整中的各種風險，保證工作的順利進行。因此，應強化政策的執行力度，把政策落到實處，不能陷入“有人出政策卻沒人執行政策”的惡性循環。如對進城牧民的住房優惠政策、就業優惠政策、創業資金扶持政策;對奶牛集中養殖戶的技術服務、資金支持等，應一一落到實處。牧民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產將面臨巨大的風險和困難。要保證人口布局調整目標的順利實現，有力執行政策尤為關鍵，從而能為遷出牧民順利渡過調整過渡期提供制度層面上的根本保障。

6.發揮畜牧業內部潛力，促進牧民就地轉移。現代畜牧業是傳統畜牧業的發展方向，也將為畜牧業內部分工提供機會。隨著畜牧業的發展，根據畜牧業勞動力結構性短缺、畜產品流通不順暢、畜牧業單戶經營風險較大等特點，可發展直接為現代畜牧業服務的各類專業團隊和經濟組織，如組建畜牧業服務公司，包括專業打草、剪羊毛、技術服務等;組建畜產品收購公司等;再如嘗試建立聯戶經營模式，組織建立各類專業協會，包括馬業協會、牛業協會、羊業協會等，使更多的牧區人口能夠在就地本行業內合理調整。

7.建立牧區人口準入制度，減輕牧區人口壓力。針對牧區系統內部人口外遷與外部人口遷入情況，應建立牧區人口準入制度，明確外部人口進入牧區從事各種活動的時間限制、經營范圍、地域范圍、權限范圍等，不能使無限期、無條件、無約束地任意發展，不能把牧區當做內地轉移淘汰產業、轉移污染企業的目的地，更不能把牧區當做無為開發的“熱土”，力求達到減輕牧區人口壓力，恢復草原生態的初衷。

參考文獻:

[1]錫盟農村牧區人口轉移調查分析報告[EB/OL].http://wzb.xlgl.gov.cn/44/456/200707/t20070716_49954.htm，2007-07-16.

[2]錫林郭勒盟中小學布局結構調整情況[EB/OL].http://zx.xlgl.gov.cn/xxtd/200709/t20070905_80720.html，2007-09-05.

[3]文明.內蒙古草原退化的經濟根源及對策研究[D].呼和浩特:內蒙古大學，2007.

[4]文明.牧區蘇木鎮布局調整及資源整合問題的思考[J].北方經濟，2008，(15):39-40.

[5]圖門烏力吉.對錫林浩特市轉移進城牧民適應性調查分析[J].北方經濟，2008，(18):58-59.

A Study on the Impact of Adjustment of Pastoral Population Layout in Inner Mongolia

on Pastoral Lives and Development of Grassland Husbandry

WEN Ming

(Inner Mongolia Academy of Social Sciences pastoral development in Inner Mongolia， Hohhot 010010，China)

Abstract: Ecological migrations in the pastoral areas， more and more pastoralist children going to school in town and more and more “read along with” migrations caused by the adjustment of middle school and elementary school layout in Inner Mongolia have been or are being impacting on the daily lives of pastoralist families such as family economy， family structure， marriage， cultural heritage and on the development of grassland husbandry. So we have to build long-term mechanism of protection and construction of the grassland ecology， promote pastoralist independent migrations， optimize regional planning and industrial distribution in pastoral areas， build encouragement mechanism for school transfers of pastoralist children， provide protection for pastoralist to transit smoothly through the adjustment period， bring the husbandry internal potential into play， promote local transfers， establish pastoral population access system， and reduce population pressure in the pastoral areas.

Key words:adjustment of population layout;pastoralist lives;grassland husbandry;impact