公共產(chǎn)品:基于政府失靈的市場化運(yùn)營研究

摘要:長期以來，“市場失靈”被視為政府提供公共產(chǎn)品的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。但各國發(fā)展的實(shí)踐表明，政府作為唯一的供給主體，在提供公共產(chǎn)品時(shí)存在成本高、效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重、財(cái)力不足等問題。通過引入市場競爭機(jī)制，允許和鼓勵供給主體多元化，實(shí)行公共產(chǎn)品的市場化運(yùn)營，可以有效地彌補(bǔ)“政府失靈”。推動公共產(chǎn)品的市場化運(yùn)營，對中國在轉(zhuǎn)型期間明確政府職能定位、充足有效供應(yīng)公共產(chǎn)品、建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會具有理論和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞:公共產(chǎn)品;市場化運(yùn)營;政府職能;社會組織

中圖分類號:D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0090-02

引言

長久以來，中國政府幾乎包攬了一切公共產(chǎn)品的提供，單一的供給主體使供給機(jī)制缺乏競爭性和監(jiān)督性，往往是高成本、高消耗，但低產(chǎn)出、低質(zhì)量。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力約束，供應(yīng)不足的狀況始終難以改善。其實(shí)，除了國防、外交等極少數(shù)公共產(chǎn)品屬于完全具備非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品外，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，或者稱混合公共產(chǎn)品。這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品雖然也具有非競爭性和非排他性但是并不完全，所以市場在提供這些產(chǎn)品上不一定失靈，也就是說，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)使得其供給有可能不通過政府直接生產(chǎn)而由市場來提供，這正是本文分析公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的一個最基本前提。

就中國目前的情況而言，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變和行政體制的改革，政府在公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的道路上已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)臈l件，分析中國公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的現(xiàn)狀和存在問題，有利于明確在轉(zhuǎn)型期間政府職能的定位，提高政府為公眾服務(wù)的能力，有利于滿足公眾對公共產(chǎn)品日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的特征

1.決策和執(zhí)行相分離。政府主要充當(dāng)公共產(chǎn)品的安排者和監(jiān)督者，負(fù)責(zé)將公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量按要求轉(zhuǎn)換為供給計(jì)劃表，具體的生產(chǎn)和提供職責(zé)則更多地由企業(yè)和社會組織承擔(dān)，從而改變傳統(tǒng)供給模式中，由于政府身兼兩職(安排和提供)，既要確定公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，又要進(jìn)行壟斷生產(chǎn)從而帶來的機(jī)構(gòu)臃腫、供給成本居高不下以及質(zhì)量和效率低下等問題。

2.允許和鼓勵供給主體多元化。多元化的公共產(chǎn)品提供主體有利于讓民間力量得到有效的發(fā)揮和利用，使政府的單中心治理模式變?yōu)檎⑹袌觥⑸鐣亩嘀行幕又卫斫Y(jié)構(gòu)。當(dāng)政府明了掌舵與劃槳、直接服務(wù)與間接服務(wù)相對分離的觀念，且能夠準(zhǔn)確鑒定公共部門和企業(yè)各自優(yōu)劣勢的情況下，便可以有效地調(diào)控多元化的公共管理主體，為社會公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

3.賦予公眾更多的選擇機(jī)會和影響決策的權(quán)力。在選擇機(jī)會充分的前提下，使公眾自主選擇公共產(chǎn)品的提供主體，有利于通過競爭來提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率。公眾手中掌握更多的權(quán)力，有利于實(shí)現(xiàn)公眾對政府行為的有效監(jiān)督，約束政府和市場主體在供給過程中的規(guī)范化。公眾知情權(quán)的擴(kuò)大，有利于減少改革阻力，贏得公眾支持。

二、中國公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營中存在的問題

1.市場機(jī)制不完善。實(shí)踐表明，西方發(fā)達(dá)國家在推行公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營時(shí)所取得的成效，與其成熟的市場機(jī)制是密不可分的。只有社會上存在著大量運(yùn)作成熟實(shí)力可靠的企業(yè)或組織，市場法律法規(guī)健全，產(chǎn)權(quán)制度明晰，才能保證市場經(jīng)濟(jì)對資源有效配置的優(yōu)越性的發(fā)揮。公共產(chǎn)品的市場化運(yùn)營，不但要以市場機(jī)制為依托，而且其最終效果要依賴于市場機(jī)制的完善程度。中國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間不長，一個完善的市場經(jīng)濟(jì)體系還遠(yuǎn)沒有建立起來。公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營之后，政府把提供部分公共產(chǎn)品的職能轉(zhuǎn)包了出去，由非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這些機(jī)構(gòu)在市場機(jī)制下，為了追求利益最大化，可能會投機(jī)取巧，忽視質(zhì)量，從而損害公眾的利益。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國政府習(xí)慣于壟斷公共產(chǎn)品提供的大權(quán)，開放靈活的競爭環(huán)境始終受到某種程度的束縛。在公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營中，政府應(yīng)負(fù)有主要責(zé)任，但其常有意或無意地卸責(zé)。有意卸責(zé)主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的過程和結(jié)果中。在過程中，政府官員明白需要對市場主體進(jìn)行監(jiān)督，卻礙于監(jiān)督成本，或者疏于監(jiān)督，或者監(jiān)督不力，玩忽職守，故意忽視責(zé)任;在結(jié)果中，當(dāng)公眾利益受損時(shí)，面對公眾的問責(zé)，有的政府官員以權(quán)力轉(zhuǎn)移為由將責(zé)任推給市場主體，對公眾無法交代就將矛頭指向市場主體。所謂無意卸責(zé)，就是政府不明白自己的責(zé)任，將責(zé)任和權(quán)力一起推給市場主體，從而導(dǎo)致責(zé)任的缺失。在現(xiàn)實(shí)中，無論是有意卸責(zé)還是無意卸責(zé)，都將影響整個社會的福利水平，而無意卸責(zé)比有意卸責(zé)的危害更大，它將導(dǎo)致公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營中政府責(zé)任的蕩然無存[1]。

3.社會組織發(fā)育不成熟。社會組織是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)一定的宗旨，按照一定的法律，自愿結(jié)成的不以營利為目的的社會團(tuán)體[2]。作為公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的多元供給主體之一，隨著市民社會的發(fā)展，社會組織正發(fā)揮著越來越重要的作用。中國社會組織數(shù)量偏少，且總體質(zhì)量偏低。它長期存在缺乏獨(dú)立性、管理制度不健全、人力資源不足、財(cái)務(wù)狀況惡劣以及資金短缺等問題，在當(dāng)前的情況下，很難擔(dān)當(dāng)十分重要的角色。但如果我們因?yàn)橹袊鐣M織的不健全而完全排斥社會組織在公共產(chǎn)品供給中的作用，無疑是因噎廢食。中國政府的一個重要職責(zé)就是充分重視培育社會組織，為社會組織的發(fā)展提供良好的法律框架和科學(xué)的制度安排，促進(jìn)社會組織的發(fā)展壯大，并適度發(fā)揮其在公共產(chǎn)品供給中的作用。

三、推動公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的具體措施

(一)明確政府職能定位

政府在公共服務(wù)事業(yè)中始終都是負(fù)責(zé)人的角色，它需要對整個公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營只是改變了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者，沒有改變政府的責(zé)任。在出現(xiàn)問題時(shí)，政府首先應(yīng)該負(fù)起責(zé)任，然后尋找根源，及時(shí)做出補(bǔ)救措施，并對違規(guī)主體進(jìn)行相應(yīng)的制裁。深入市場主體，積極了解工作進(jìn)程，盡可能地掌握更多的信息，監(jiān)督市場主體，保證市場化運(yùn)營中公共產(chǎn)品的質(zhì)量。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)由原來的為更多的社會成員直接提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的有效監(jiān)管市場主體提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，包括公正地選擇最好的市場主體。

在新的考驗(yàn)面前，政府要增強(qiáng)管理能力，改變引導(dǎo)和調(diào)控市場主體的方式，處理好以下幾個方面的問題，包括:當(dāng)好“裁判員”，健全和嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度，維護(hù)公平秩序，保護(hù)各市場參與主體的平等競爭;協(xié)調(diào)部分群體和全體人民、短期和長期、地方和全局的多種利益沖突;在市場追求效率的同時(shí)，政府要考慮公平、正義、民主和公民權(quán)利等方面，將市場化作為手段，來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品惠及全民的最終目標(biāo)。

(二)積極培育社會組織

與政府相比， 社會組織在提供公共產(chǎn)品方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在三個方面:一是社會組織不是以企業(yè)利潤最大化為目的，而是以某種特定的“宗旨”為導(dǎo)向;二是社會組織具有極大的靈活性;三是它能夠把市場機(jī)制和社會自治組織力量有效地結(jié)合起來。因此，積極培育社會組織可以很好地為政府負(fù)擔(dān)部分公共服務(wù)的財(cái)政壓力，承擔(dān)部分責(zé)任，從而降低政府投入的總成本，減少政府的成本分?jǐn)偂?/p>

在政府與社會關(guān)系上，政府要承認(rèn)并培育多元化的社會活動主體，為社會組織的健康發(fā)展提供制度性保障，當(dāng)前，要切實(shí)保證基層群眾性組織的自治性質(zhì)和自治權(quán)力，充分發(fā)揮它們在社會事務(wù)中的作用，完善社會組織的治理機(jī)制，放松政府規(guī)制，鼓勵競爭，實(shí)行依法監(jiān)督。

(三)完善相關(guān)法律制度

1.建立質(zhì)量評價(jià)制度。公眾作為服務(wù)對象，事實(shí)上并不在意公共產(chǎn)品的提供者是誰，而在意公共產(chǎn)品的質(zhì)量。因此，對政府而言，尤其要在公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營的過程中建立合理的質(zhì)量評估機(jī)制和意見反饋機(jī)制，樹立質(zhì)量觀念，堅(jiān)持質(zhì)量第一，通過對公共產(chǎn)品質(zhì)量的測評，限制一些質(zhì)低價(jià)高的產(chǎn)品流入市場。

2.完善法律制度。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共產(chǎn)品一旦市場化運(yùn)營，也必須符合這一要求。法律制度的健全與完善， 實(shí)際上是解決公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營中的規(guī)范性問題， 能夠使其有法可依、有章可循， 從而創(chuàng)造公平、有效、競爭的外部環(huán)境，支持和保障改革的順利進(jìn)行。

結(jié)語

公共產(chǎn)品市場化運(yùn)營是一個復(fù)雜的過程，雖然市場機(jī)制有利于提高效率、減低成本，但并不是任何公共產(chǎn)品都可以實(shí)行市場化運(yùn)營。政府在此過程中始終是負(fù)責(zé)任的主體，一方面，要以公眾需求為導(dǎo)向，努力加強(qiáng)公眾的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，要對其他供給主體進(jìn)行嚴(yán)格有效的監(jiān)督。公共產(chǎn)品的市場化運(yùn)營，涉及政府、市場、社會三者的關(guān)系，它所帶來的是績效的提高和服務(wù)的改善，但也會出現(xiàn)尋租、政府缺位、社會公平難以保證等諸多問題，這就需要我們結(jié)合國情，在推行改革時(shí)保持清醒的頭腦，并不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)，在實(shí)踐中不斷探索發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]孫彩紅.政府責(zé)任缺失的理論闡釋[J].學(xué)術(shù)論壇，2005，(1).

[2]吳忠澤.社團(tuán)管理工作[M].北京:中國社會出版社，1996:1-2.