財(cái)政分權(quán)視角下政府間財(cái)政關(guān)系分析

摘要:公共產(chǎn)品供給是政府的基本職能之一，政府間在公共產(chǎn)品供給上有著較明確的分工，而財(cái)政是政府履行職能的核心要素，財(cái)政分權(quán)成為各國(guó)處理政府間財(cái)政關(guān)系的準(zhǔn)則之一。通過(guò)對(duì)加拿大地方財(cái)政收支構(gòu)成、地方財(cái)政的特征及存在問(wèn)題的分析，以期對(duì)中國(guó)地方財(cái)政改革有所啟示。

關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán);加拿大;地方財(cái)政

中圖分類號(hào):F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)06-0019-02

公共財(cái)政理論認(rèn)為，根據(jù)受益范圍可將公共產(chǎn)品分為全國(guó)性的和地方性的，后者由地方政府負(fù)責(zé)提供符合公平與效率原則，財(cái)政聯(lián)邦制成為各國(guó)處理政府間財(cái)政關(guān)系的重要準(zhǔn)則之一。政府間事權(quán)財(cái)權(quán)明確劃分、地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給、擁有較為固定的財(cái)政收入來(lái)源、地方財(cái)政擁有相對(duì)獨(dú)立性是財(cái)政聯(lián)邦制(財(cái)政分權(quán))的基本要求。加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，政府架構(gòu)為三級(jí)，即聯(lián)邦政府、省級(jí)(地區(qū))政府和地方政府。地方政府是個(gè)較寬泛的概念，政府形式有市政府，即城市、鎮(zhèn)、村;農(nóng)村地區(qū)的縣或市區(qū);學(xué)區(qū)以及服務(wù)于特殊目的的地方機(jī)構(gòu)組成[1]。在法律地位上，地方政府作為省級(jí)政府為履行職責(zé)而附設(shè)的下屬機(jī)構(gòu)，權(quán)力來(lái)自省級(jí)政府的授予，其職責(zé)的履行受到省級(jí)政府嚴(yán)格的監(jiān)控。但自二戰(zhàn)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得地方政府獲得更多的自治權(quán)力。在治理結(jié)構(gòu)上，地方政府通常采取議會(huì)委員會(huì)制度，選舉產(chǎn)生的議會(huì)集立法和行政職責(zé)于一身，負(fù)責(zé)政策的制定、決定公共服務(wù)的水平及批準(zhǔn)預(yù)算等，并任命多種形式委員會(huì)，負(fù)責(zé)執(zhí)行議會(huì)的計(jì)劃和政策并為議會(huì)決策提供專家意見[2]。

一、財(cái)政聯(lián)邦制下地方財(cái)政收支分析

1.地方政府事權(quán)支出。加拿大政府間在事權(quán)劃分上，遵循職能下放原則，即凡能由級(jí)別較低一級(jí)政府行使的職責(zé)，就盡量下放事權(quán)，以提高工作效率;受益范圍原則，即凡受益范圍為全國(guó)性的事務(wù)由聯(lián)邦政府承擔(dān)，受益范圍為省或地方的事務(wù)，則由省或地方政府負(fù)責(zé)。因此，地方政府通常負(fù)責(zé)提供與居民生活密切相關(guān)的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，如中小學(xué)教育、警察、消防、社會(huì)服務(wù)、交通通訊、地方公路、環(huán)境公園、資源保護(hù)、娛樂(lè)休閑與文化等。在支出結(jié)構(gòu)上，教育是地方支出的最大項(xiàng)(占地方支出的40%以上)、一般支出、公共秩序和安全、交通通訊、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境、娛樂(lè)文化等項(xiàng)較大，分別約占到6%、9%、11%、6%、9%、7%，而住房、債務(wù)利息、其他支出約為2%～3%，健康支出為1.5%。

2.地方政府收入構(gòu)成。加拿大地方政府的財(cái)政收入主要來(lái)自稅收收入、轉(zhuǎn)移支付、以銷售和使用者付費(fèi)為主的其他地方收入。具體來(lái)說(shuō):稅收收入主要是對(duì)以土地及土地上的建筑為對(duì)象的不動(dòng)產(chǎn)征稅，其在加拿大有著悠久的歷史，可以追溯到1793年“上加拿大(Up Canada)”的財(cái)產(chǎn)評(píng)估法案。財(cái)產(chǎn)稅是地方政府一項(xiàng)重要的收入來(lái)源，年度內(nèi)依據(jù)對(duì)土地和建筑物的估價(jià)并確定稅率進(jìn)行征收，以財(cái)產(chǎn)稅為主的稅收收入約占地方政府收入的40%;地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)自聯(lián)邦政府和省政府，大多來(lái)自省級(jí)政府，來(lái)自聯(lián)邦政府的比重較小且相對(duì)穩(wěn)定，主要集中在教育支出上，轉(zhuǎn)移支付約占地方政府收入的40%。

3.地方政府預(yù)算。在預(yù)算上，實(shí)行三級(jí)預(yù)算管理體制，即聯(lián)邦預(yù)算、省級(jí)預(yù)算和地方預(yù)算，各級(jí)預(yù)算獨(dú)立編制，上下級(jí)預(yù)算的主要聯(lián)系是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的撥款。省級(jí)政府不允許地方政府制定赤字預(yù)算，所有赤字必須納入下年預(yù)算中，以求財(cái)政平衡。預(yù)算編制通常經(jīng)歷以下程序:首先，由經(jīng)營(yíng)部門制訂工作和服務(wù)計(jì)劃，提出初始預(yù)算請(qǐng)求;其次，財(cái)務(wù)部門將部門和機(jī)構(gòu)的預(yù)算請(qǐng)求編撰為一份連貫的預(yù)算文件，地方官員結(jié)合以往項(xiàng)目的績(jī)效、聽取地方議會(huì)和市民對(duì)項(xiàng)目的需求并根據(jù)征稅能力判斷支出的必要性，完善預(yù)算文件;第三，在納稅人和地方議會(huì)之間就預(yù)算進(jìn)行溝通，聽取納稅人的意見，有的城市利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布預(yù)算信息;最后，由地方議會(huì)通過(guò)預(yù)算，形成法律性文件，指導(dǎo)地方政府的財(cái)政收支活動(dòng)[3]。

二、加拿大地方財(cái)政特征、存在問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)

(一)地方財(cái)政特征

1.政府間事權(quán)財(cái)權(quán)明晰。聯(lián)邦、省(地區(qū))和地方政府間都有各自明確的事權(quán)，財(cái)權(quán)劃分以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)。全國(guó)性或區(qū)域性的公共產(chǎn)品和服務(wù)由聯(lián)邦和省級(jí)(地區(qū))政府負(fù)責(zé)提供，重要的稅收收入，如所得稅、銷售稅由聯(lián)邦和省級(jí)政府分享;地方政府負(fù)責(zé)與居民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，主要征收財(cái)產(chǎn)稅。由轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)政府間財(cái)政缺口，三級(jí)財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政由各級(jí)議會(huì)決定。

2.形成以財(cái)產(chǎn)稅、轉(zhuǎn)移支付、銷售和收費(fèi)為主的地方收入體系。從收入構(gòu)成來(lái)看，地方政府形成以財(cái)產(chǎn)稅、轉(zhuǎn)移支付、銷售和收費(fèi)為主的收入體系。近年來(lái)，在市政府中，財(cái)產(chǎn)稅作為其唯一的稅收來(lái)源，占其收入的40%以上，以銷售和使用者付費(fèi)為主的非稅收入占其收入的40%以上，而轉(zhuǎn)移支付僅占其收入的17%左右。學(xué)區(qū)的收入更多的來(lái)自省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，占70%以上，以財(cái)產(chǎn)稅為主的自有收入比重在下降。總體來(lái)說(shuō)，地方政府的三大收入構(gòu)成比重自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一直處于變動(dòng)之中，主要?dú)w因于省級(jí)政府的職能下放和轉(zhuǎn)移支付的波動(dòng)。

3.預(yù)算依據(jù)法律、注重民眾參與、約束力強(qiáng)。作為由選舉產(chǎn)生的議會(huì)，在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。預(yù)算的編制和執(zhí)行嚴(yán)格依據(jù)法律，注重民眾的參與和要求，體現(xiàn)了民主理財(cái)?shù)恼砟睢ｎA(yù)算硬性約束力強(qiáng)，經(jīng)議會(huì)通過(guò)后，任何地區(qū)、部門和單位在預(yù)算執(zhí)行中均不得突破，也不能隨意追加，并嚴(yán)格債務(wù)管理，地方審計(jì)事務(wù)公司負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算收支進(jìn)行審計(jì)，以規(guī)范政府財(cái)政行為。

(二)地方財(cái)政存在的問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)

1.地方財(cái)政收支矛盾緊張。近年來(lái)地方(市)政府的支出規(guī)模不斷加大，收入增長(zhǎng)緩慢，在1995—2001年間，地方政府收入僅增長(zhǎng)了14%，而聯(lián)邦和省級(jí)政府的收入分別增長(zhǎng)了38%和30%[2]，支出增長(zhǎng)快于收入增長(zhǎng)，收支缺口加大，地方財(cái)政赤字不斷上升。地方支出增加主要在工資、福利等領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資相對(duì)較少，然而，在基礎(chǔ)設(shè)施投資上，地方約占政府總投資的一半以上。2003年，地方(市)政府用于基礎(chǔ)設(shè)施投資為126億加元、聯(lián)邦為46億加元、省為51億加元，分別占56%、21%、23%。在收入方面，來(lái)自聯(lián)邦和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額雖在緩慢增長(zhǎng)，但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，其在地方收入構(gòu)成中的比重卻在下降，20世紀(jì)90年代初，轉(zhuǎn)移支付約占市政府收入的23%，1995年達(dá)到26%，其后一直下降，到2005年約占17%。

2.地方財(cái)力較弱，政府間財(cái)政關(guān)系趨向緊張。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，低層級(jí)政府更了解居民的偏好且地方性公共產(chǎn)品受益范圍明確，由地方負(fù)責(zé)供給符合公共財(cái)政的效率和公平原則。通常，地方政府承擔(dān)的職能領(lǐng)域相當(dāng)廣泛，而在稅收收入上，財(cái)產(chǎn)稅較適合由地方政府征收，地方稅種單一，支出和收入間有較大的缺口，需要上級(jí)政府的財(cái)政撥款。支出分配、收入分配和轉(zhuǎn)移支付決定著政府間關(guān)系的變化。財(cái)產(chǎn)稅作為加拿大地方政府稅收收入的唯一來(lái)源，在其收入中，40%依靠財(cái)政撥款，對(duì)上級(jí)政府的依賴性較強(qiáng)。

3.加拿大地方財(cái)政發(fā)展的趨勢(shì)。地方政府在面對(duì)公共服務(wù)需求不斷上升的壓力下，謀求與上級(jí)政府間稅收分享成為其化解財(cái)政危機(jī)的選擇之一，而加大財(cái)產(chǎn)稅的征收及依靠銷售和收費(fèi)成為地方政府緩解財(cái)政困境易于選擇的行為，政府間職能的重構(gòu)成為化解財(cái)政危機(jī)的必然選擇。

三、加拿大地方財(cái)政對(duì)中國(guó)的啟示

通過(guò)以上分析，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，加拿大地方財(cái)政對(duì)中國(guó)有以下幾點(diǎn)啟示:

1.政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的明確界定。政府間事權(quán)的明確界定，是決定國(guó)家財(cái)力分配的依據(jù)。加拿大首先界定各層級(jí)政府的事權(quán)，這是合理劃分財(cái)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分符合公共財(cái)政理論要求，聯(lián)邦、省級(jí)政府負(fù)責(zé)全國(guó)性和區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，征收流動(dòng)性較廣的稅收收入，集中了較大比重的財(cái)政收入，負(fù)責(zé)提供均等化的財(cái)政撥款，達(dá)到政府間的財(cái)政平衡，提供最低水平的公共服務(wù)，監(jiān)督地方政府的行為;地方政府提供與居民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)，各級(jí)政府依據(jù)法律，明確履行各自的職責(zé)，雖有些事務(wù)由多級(jí)政府共同提供，但各級(jí)政府保持相對(duì)獨(dú)立性。而中國(guó)當(dāng)前的狀況是政府內(nèi)部層級(jí)間職能分工不明確，政府應(yīng)提供哪些公共服務(wù)或一項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)由哪級(jí)政府提供并不明確;在財(cái)權(quán)上低端政府擁有哪些可預(yù)測(cè)的、穩(wěn)定的財(cái)政收入不明確，事權(quán)、財(cái)權(quán)界定模糊是中國(guó)政府間關(guān)系的特征之一。合理界定政府間事權(quán)財(cái)權(quán)是中國(guó)政府改革必須要解決的問(wèn)題。

2.完善省以下的分稅制，規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)政行為，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。加拿大各級(jí)政府收入中都形成了以一種或幾種稅收為主的稅收體系，地方政府形成以財(cái)產(chǎn)稅為主的地方稅體系，其成為地方可靠的收入來(lái)源;同時(shí)財(cái)政撥款在一定時(shí)期內(nèi)較穩(wěn)定，成為地方可預(yù)測(cè)的收入來(lái)源，使得地方政府可合理安排支出。中國(guó)1994年分稅制改革時(shí)，只規(guī)定了中央和省級(jí)政府間的稅種劃分，對(duì)省以下財(cái)政分稅沒做規(guī)定，所以，現(xiàn)行省以下財(cái)政基本不存在分稅制，也沒有其他規(guī)范的做法[4]。縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，沒有形成地方稅體系，來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付缺少可預(yù)測(cè)性，而職能卻在增多，財(cái)政收支缺口加大，造成縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難。因此，完善省以下分稅制財(cái)政體制，在下放職能的同時(shí)給予縣鄉(xiāng)政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，規(guī)范省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，成為化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的必然選擇。加拿大地方預(yù)算由議會(huì)審議通過(guò)，注重民眾的參與監(jiān)督，透明度高，預(yù)算約束力強(qiáng)，成為指導(dǎo)政府行為的法律性文件，不得擅自變更，注重對(duì)財(cái)政行為的監(jiān)督，體現(xiàn)了地方自治的理念，這些都是中國(guó)地方政府改革值得借鑒之處。

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