卡特文官制度改革對中國公選制度的借鑒意義

摘要:1978年，美國卡特文官制度改革是在諸多因素共同作用下完成的，是客觀現實發展的要求，改革目的在于革除弊端，提高政府效率，重新樹立政府威望，是美國政治史上一次較大的資產階級政治改革。經過改革者們的精心設計，改革內容充實、方法新穎、效果良好，對中國公選制度改革發展完善具有重要借鑒意義。

關鍵詞:卡特;美國文官制度;改革;公選制度

中圖分類號:C912文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0194-03

美國是個歷史跨度較短的國家，自1789年華盛頓就任總統到今天，只不過200多年，發展至今，國勢強盛，在國際上有著舉足輕重的地位。這與美國兩黨政治下極富彈性的文官制度有著密切聯系。1977年1月，吉米·卡特作為民主黨總統候選人，在水門丑聞、越南戰爭失敗與美國經濟不景氣的情勢下入主白宮，成為美國總統競選史上第一位把文官制度改革放在高層政治議事日程上的總統。正如卡特自己所說的那樣，“我們當時絕對有必要控制官僚的‘迷宮’，并徹底改進聯邦政府的人事管理”[1]。1978年卡特文官制度改革，不僅是20世紀美國歷史上的一個重大事件，而且是繼1883年《彭德爾頓法》頒布以來，美國聯邦政府文官制度發展史上的又一個重要里程碑。

一、卡特文官制度改革背景、內容及意義

(一)歷史背景

任何一次社會改革都不是偶然發生的，而是有其深層次的社會根源，除了受國際環境影響之外，更離不開它賴以形成的歷史傳統、社會經濟、政治和文化背景。法國史學家布洛赫曾經引用阿拉伯諺語“人之像其時代，勝于像其父親。”[2]說明理解任何歷史現象都不能脫離其所發生的特定時代。卡特入主白宮時，美國正面臨著滯脹危機、能源危機，出現了經濟滯脹困境和國際地位下降兩大問題，在美國引起普遍的關注和擔心。

對美國來說，19世紀末文官制度的建立，特別是20世紀以來文官制度的發展所帶來的影響，從一個角度完善了美國的民主政治體制，又從另一個角度對這一體制卻造成了威脅。美國政治的傳統權威是國會，國會被認為是民主政治的基石。然而，自20世紀以來，由于科學技術的進步與壟斷資本主義的發展，政府的職能日益廣泛多元。在這種情況下，政府必須承擔起“總資本家”的重任，領導必須有力，反應必須迅速。但是，由于國會是政黨斗爭的場所，其本身所具有的結構分散和多權力中心的特點，使國會在新形勢下履行政府責任時力不從心。國會這一致命缺陷使政府權力進一步擴大，文官勢力也隨著總統權力擴大而逐漸擴大。一般來說，文官是通過公開考試、擇優錄用的，不與總統共進退。然而，在現實政治中，情況并非如此。由于文官以任職時間長、閱歷深，以及技術知識豐富為基礎，他們在當代美國政治舞臺上并非僅僅局限于扮演一個單純的執行者的次要角色，而是要更多地扮演決策者的角色，通過自身公務行為不斷影響政府公共管理決策，逐漸提高社會認知度和公眾認可度。這一點顯然是“制憲先輩們未曾預見到”的。

(二)內容及意義

1978年，卡特文官制度改革是在對美國文官制度進行全面總結和對美國文官制度運行廣泛調研基礎上進行的，改革內容重點突出、特點鮮明、全面具體。

1.改革主要內容

(1)主要確立了九項功績制原則，重點制定了人員的增補辦法，即從社會各階層合格人員中選拔產生，以其能力、知識和技能為基礎，并經公開、公平競爭考試，以保證就業機會均等[3]。(2)重點強調“照顧行動”。由于20世紀六七十年代的反種族歧視和女權運動推動，美國公民在擔任公職的問題上產生了一種“照顧行動”，即對在謀求公職上受到歧視和不公正待遇的黑人、少數種族及婦女給予一定的照顧，使他們就業的實際可能同他們在總人口中的比例相適應。在擇優的原則下，今后聯邦政府各用人單位多吸收黑人、少數民族和婦女，使錄用文官的種族或性別比例與他們所在城市人口的比例大體上相適應，以排除機構中少數民族和婦女不足的情況[4]。

2.改革意義

(1)完善了美國文官制度的法律法規。為了防范各種不法行為的再次發生，1978年，文官制度改革進行了更全面更系統的立法。例如:九項功績制原則重申了文官的核心價值:公開考試、擇優錄取、平等對待、政治中立等。避免了已往考核的隨意性，完善了文官制度的激勵機制。改革法既繼承和發揚了文官制度的傳統價值，又對不足之處加以充實和更新，從而使美國文官制度更加趨于完善; (2)擴大了美國的民主。美國的民主制度在資本主義制度中是比較完備和發達的，但不民主的現象也普遍存在。具體到文官制度中，最最突出的就是種族、性別歧視。為此，卡特總統和改革者們明令要求政府各部門制訂公平就業計劃，消滅在文官就業方面存在的少數種族和婦女代表不足的現象。改革法特別強調所有雇員和求職者，不論種族、膚色和性別，在人事管理的各個方面，均應注意他們的憲法權力，使他們的就業比例符合他們在全國人口中所占的比例。這樣少數種族和婦女的就業狀況就有所改進和完善，從法律上保障了他們的民主權利。 (3)是政治體制改革的必然產物。卡特文官制度改革是伴隨著美國政治制度的發展而發展的，是國家和政治體制的創造物，反過來，文官也以多種方式塑造著國家和政治體制，文官制度的成熟和完善無疑對美國資本主義國家的成熟和完善起著巨大的推動作用，它們的良性互動推動了美國社會的發展，鞏固了美國資本主義制度。

二、卡特文官制度改革對中國公選制度的借鑒意義

1978年，卡特文官制度改革既是對近百年來美國文官制度模式和實踐的檢討和反思，又是美國特定社會經濟、政治背景下的產物。美國在改革前面臨的困難和挑戰，如機構龐大、財政危機、效率低下、官僚主義嚴重等等，不同程度地同樣困擾著我們國家。

現如今，深化干部人事制度改革已成為培養造就高素質干部隊伍的關鍵，黨的十七屆四中全會對此作出了新部署，要“完善公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式，突出崗位特點，注重能力實績”，要堅持“干什么、考什么”原則，真正考出干部的基本素質和實際能力。要堅持德才兼備、以德為先用人標準，從政治品質和道德品行等方面完善干部德的評價標準，把政治上靠得住、工作上有本事、作風上得過硬、人民群眾信得過的干部選上來。只有選好干部、用好干部，政府效能才能充分體現，工作效率才會大大提高，社會效益才會隨之增加;反之，就會阻礙工作順利進行，損害人民利益，敗壞黨和政府在人民心目中的形象。通過研究卡特文官制度改革，結合中國選任干部工作實際，發現了一些可供學習和參考的地方。

第一，公選制度要充分體現“以人為本”理念。卡特文官制度中規定文官招募應向全社會開放，這種“機會均等”政策在一定程度上擴大了美國的民主，體現了人本主義思想。現今中國大力提倡“以人為本”思想，胡錦濤在中共十七大報告中指出:科學發展觀，核心是以人為本。深入貫徹落實科學發展觀，必須堅持以人為本。要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民的主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。要想在領導干部公開選拔和競爭上崗考試這個特殊領域充分體現“以人為本”思想，就必須時刻突出和體現人才的主體作用，全面調動他們通過參與公開選拔考試達到脫穎而出目的的積極性，創造注重自我發展、自我完善、自我進步的和諧氛圍。

第二，公選制度要充分體現靈活性和適用性。卡特文官制度重點強調“照顧行動”，即對在謀求公職上受到歧視和不公正待遇的黑人、少數種族及婦女給予一定的照顧，使他們就業的實際可能同他們在總人口中的比例相適應，以排除機構中少數民族和婦女不足的情況。在中國，針對少數民族地區的特殊民情，激發少數民族積極投身祖國建設，我們在各地區特別是少數民族地區的公選工作方案中大都明確提出少數民族的加分政策和選拔職位中須包括少數民族干部的政策，尤其是公選副廳級領導干部考試工作中，要根據不同單位領導班子配備特點，適當選拔一定數量的少數民族干部和婦女干部等等。這些都充分體現了少數民族地區工作特色和婦女地位的日益提高。

第三，公選制度要充分體現競爭性。卡特文官制度改革的主要內容功績制，是指根據人的能力、學歷、資歷以及工作績效的考核結果來決定文官的錄用、任命、升降和獎懲的一種人事管理制度，其基本原則就是公開競選、擇優錄用、考核客觀，它對提高文官素質和政府效率起到了積極作用。在這一點上，我們將公選考試的出發點和基本原則也定義為“公開、公平、競爭、擇優”，這種綜合能力的考驗正是要充分體現“功績制”的激勵作用和推動作用。

第四，公選制度要充分體現公平性。平等競爭原則是卡特文官制度的核心。在美國，除了政治任命官員、秘密和技術性的職位外，絕大多數職位都是向全社會開放的，通過公開考試擇優選拔，同時進行嚴格考核，論功行賞，給所有人提供平等競爭的機會，從法律上充分體現了公平原則。美國這種重視文官能力、知識和技能的做法很值得我們借鑒。由于各種歷史原因，中國干部人事制度主要是采取“委任制”，重資歷、輕能力，重投入、輕產出的現象較嚴重，尤其是在行政部門。自中國實行公選制度以來，搭建了一個公開、公平、競爭、擇優的廣大舞臺，許多普通干部通過公開選拔打破了以往黨政機關論資排輩的現象，從眾多年輕干部中脫穎而出，產生了良好的社會政治效應和社會效果。所以，今后中國的公開選拔制度建設不論是在錄用上還是在管理上，都要把公開、公平、競爭、擇優的原則落到實處。

第五，公選制度要充分重視信息反饋工作。卡特文官制度通過科學規范管理文官隊伍，以考試錄用吸收優秀人才把好文官入口關，以較高的政治榮譽和物質待遇激勵文官獻身公務，以經常性的知識和技術培訓不斷提高文官水平，以嚴格的紀律約束和懲處措施防止文官損害公共利益和政府形象，以嚴謹的工作制度和秩序保證工作的運行暢通。在中國，通過公開選拔和競爭上崗考試方式選任官員、提拔官員，已成為優秀黨政領導人才脫穎而出的主要渠道，這是“把好進口關”的重要途徑。在干部到任后，還要進行經常性的教育、培訓等工作，提高其綜合素質和業務能力，以便更好地為人民服務，樹立良好的國家公務員隊伍形象和黨的形象。作為公選機構，應對已選任人員進行定期跟蹤回訪，詳細了解選任人員就任后的人崗匹配情況、工作能力展示情況、工作環境適應情況等等，形成信息反饋報告，為進一步完善公選制度提供經驗借鑒。

一個政黨，一個國家，能否培養出優秀的領導人才，在很大程度上決定著這個政黨、這個國家的興衰存亡。在中國，社會主義事業能不能鞏固和發展下去，能不能在未來激烈的國際競爭中始終強盛不衰，關鍵就要看我們黨能不能持續培養造就一大批高素質的領導人才[5]。在整體推進干部人事制度改革的新形勢下，把握和推進公選工作面臨著很好的發展機遇，需要不斷提高領導人才測評工作的制度化、規范化、科學化水平。這就要求我們要認真總結近幾年來的工作實踐，并充分借鑒西方文官制度的科學經驗，積極建立、健全和完善公開選拔與競爭上崗工作的各項制度，制定切實可行的政策制度和配套措施，對公開選拔與競爭上崗的目的意義、對象范圍、資格條件、具體職位、程序步驟、組織領導、紀律要求等做出明確具體的規定。

胡錦濤同志在全國人才工作會議上指出:“要堅持德才兼備原則，把品德、知識、能力和業績作為衡量人才的重要標準，建立健全科學的社會化的人才評價機制。”[6]這是新時期黨對干部選拔任用工作提出的新要求，也是組織部門考試測評工作面臨的新任務，要努力抓好中國公選“入口”工作，即通過公開選拔、競爭上崗等工作，嚴格把關，使任用人員真正體現“德才兼備”的原則，充分體現客觀公正性、獎罰結合性，達到調動積極性、提高創新性和工作效率的目的。如何做到既吸取1978年卡特文官制度改革的成功經驗，又全面考慮中國獨特的國情和帶有中國特色的各項制度，真正建立起一支德才兼備、廉潔高效的政治活動家和行政管理家隊伍，是擺在我們面前的一項艱巨任務。

參考文獻:

[1]Jimmy Carter，Organizing Political Life:What Administrative Re-organization Tells Us about Governing[J].American Political Sci

ence Review，1983，(77).

[2]羅厚立.語語四千年:傅斯年眼中的中國通史[N].南方周末，2004-08-13(D30).

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[4]Frederick C .Mosher，Demcracy and the Public service，Newyork:Oxford University Perss，1982:108.

[5]中央人才工作協調小組辦公室編寫.人才工作理論研究報告[M].北京:黨建讀物出版社，2003:58.

[6]趙洪俊.中國領導人才能力測評技術[M].北京:新華出版社，2006:1.