新農(nóng)村建設(shè)視角下的公共產(chǎn)品供給研究

摘要:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在，是新農(nóng)村建設(shè)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。圍繞農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性以及重要性展開，分析并總結(jié)新農(nóng)村建設(shè)下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中存在的問題，提出優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、構(gòu)建多元化供給機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)的決策和管理機(jī)制，以完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;公共產(chǎn)品;供給

中圖分類號:F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0025-02

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性

(一)增加農(nóng)民收入

1.從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅關(guān)系到促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，而且也是帶動(dòng)農(nóng)村社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)的重要基礎(chǔ)和前提。中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后這是一個(gè)不容忽視的事實(shí)——由于實(shí)施了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的政策，這雖然促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，為中國城市工業(yè)化的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，但是正是由于財(cái)政對城市的傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的前提，也是農(nóng)民增收的重要保障。

2.從農(nóng)村公共服務(wù)體系看，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是廣大農(nóng)民群眾的迫切要求，是全面樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。由于對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)公共支出的不足，中國農(nóng)村的公共服務(wù)體系極不完善，農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件落后——這些都是新農(nóng)村建設(shè)所亟待解決的問題。而農(nóng)民是否可以根據(jù)市場和政策來發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村教育質(zhì)量是否可以得到有效的提高、農(nóng)村的基本醫(yī)療衛(wèi)生的供給是否有保障，都是關(guān)系到民生根本的問題。可見，在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，完善的農(nóng)村醫(yī)療保障制度能保證農(nóng)民的身體健康和勞動(dòng)體能，農(nóng)村文化教育以及信息服務(wù)的投入則有利于農(nóng)民素質(zhì)以及農(nóng)民增產(chǎn)增收能力的提高。

(二)改善農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境

1.有利于改善社會環(huán)境，社會環(huán)境是與自然環(huán)境相對的，是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化等要素構(gòu)成。高效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有利于提高農(nóng)民的政治參與程度，增進(jìn)農(nóng)民歸屬感，有利于信息的流通，以及促進(jìn)農(nóng)村資源的優(yōu)化配置，改善農(nóng)村社會環(huán)境。同時(shí)，農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療保障以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品的提供與農(nóng)民生活質(zhì)量的提高以及農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展極為密切。

2.有利于改善農(nóng)村市場環(huán)境，當(dāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給充足時(shí)，農(nóng)民會將更多的收入用于改善生活、增加農(nóng)業(yè)投入等私人產(chǎn)品的消費(fèi)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)，從而活躍農(nóng)村消費(fèi)市場，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠間接創(chuàng)造市場需求，降低生產(chǎn)成本，改善社會生產(chǎn)條件，達(dá)到穩(wěn)定市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。如交通、水電、醫(yī)院等公共設(shè)施的完備程度影響一個(gè)地區(qū)的旅游、工貿(mào)、房地產(chǎn)等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)。

(三)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)備的完備。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不可缺少的條件之一。提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，很重要的一項(xiàng)內(nèi)容即提供對農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起支撐作用的產(chǎn)品。如農(nóng)村水利設(shè)施、鄉(xiāng)村交通設(shè)施等。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，有利于勞動(dòng)力素質(zhì)的提高以及農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展。科技是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科技投入不足，或是由于農(nóng)民素質(zhì)低而無法駕馭現(xiàn)代技術(shù)，都會影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)村公共產(chǎn)品在教育、技術(shù)、政策等方面的支持，為勞動(dòng)力素質(zhì)的提高以及農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制可以降低包括生產(chǎn)成本、交通成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和決策成本等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，將農(nóng)村的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給全社會，提高農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，市場信息有效快速的傳播也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要條件。

二、中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給瓶頸透視

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足。由于農(nóng)村公共問題受關(guān)注的時(shí)間不長，雖然近年來中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有了大幅的提升，但是在總量上還是存在嚴(yán)重的不足。相對城市齊全的公共設(shè)施而言，農(nóng)村的狀況是截然不同的——由于農(nóng)村公共問題受到關(guān)注的時(shí)間不長，在非農(nóng)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、文化精神設(shè)施、社會衛(wèi)生設(shè)施、社會各項(xiàng)服務(wù)體系等方面供給還是普遍缺失。這些問題的存在，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會的進(jìn)步、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展以及農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。由于基層政府一味追求政績，偏執(zhí)地傾向于“硬”公共產(chǎn)品的提供，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了供給不足與供給過剩并存的尷尬局面。即農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，如公共服務(wù)、市場信息等的“軟”公共產(chǎn)品，而那些農(nóng)民不太需要的，為各自政績而提供的公共產(chǎn)品卻出現(xiàn)了畸形的過剩。農(nóng)業(yè)科技投入不足、教育文化投入缺失以及醫(yī)療衛(wèi)生缺乏保障等都給農(nóng)村社會的長足發(fā)展造成了損害，而無視農(nóng)民需求的“政績型”公共產(chǎn)品卻消耗了本就有限的公共資源。

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3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。政府的公共投資水平很大程度上取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而農(nóng)民分布的分散性和低組織化程度，使得農(nóng)村公共投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率低于平均水平，帶來供給效率的低下。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度中，資金的籌措和使用監(jiān)督成本高，公共資源被大量擠占挪用、揮霍浪費(fèi)，同時(shí)，由于中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力匱乏、農(nóng)民自身存在的文化特質(zhì)等原因，導(dǎo)致了現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。

三、構(gòu)建科學(xué)完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

(一)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高資金利用效率

按照中央提出的“多予、少取、放活”的方針，各級政府加大農(nóng)村公共財(cái)政投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范闈，強(qiáng)化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制。中國城鄉(xiāng)之間的差距究其根本原因在于城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品供給能力上的差異，而其關(guān)鍵就在于各級政府財(cái)政配置上的不合理。因此，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與供給能力的主要途徑之一就是按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱”的原則，對政府間的支付轉(zhuǎn)移制度作相應(yīng)的變革，提高各級政府在新農(nóng)村建設(shè)中的公共產(chǎn)品供應(yīng)能力。

(二)科學(xué)定位供給主體，構(gòu)建多元供給體系

1.確立各級政府的主導(dǎo)地位，發(fā)揮主體作用。公共產(chǎn)品在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的條件下，其非競爭性、非排他性和不可分割性的特征仍將長期存在，同時(shí)中國新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”等突出現(xiàn)象，決定了各級政府必須成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，發(fā)揮主導(dǎo)作用。長期以來，以城市為中心的工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，在公共產(chǎn)品的供給方面形成了城鄉(xiāng)分離的二元化供給局面。政府有義務(wù)承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要責(zé)任，這是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的必然，也是新農(nóng)村建設(shè)的需要。

2.發(fā)揮非政府組織的導(dǎo)向作用。政府在目前有限的財(cái)力下，不可能在短期內(nèi)提供充足的公共產(chǎn)品來滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。因此，必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下。積極引進(jìn)民間投資，通過投資主體多元化，動(dòng)員社會資源來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

3.促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化。政府作為公共產(chǎn)品供給的主體，存在著“政府失靈”問題，市場化供給是解決政府失靈的最優(yōu)途徑。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化是指以政府為主導(dǎo)，以市場和社會參與的多元化供給體系——打破政府壟斷，引進(jìn)競爭機(jī)制。政府不能推卸農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，但是政府也并不是農(nóng)村公共產(chǎn)品唯一的供給主體，引入市場機(jī)制與私人投資，通過市場競爭打破政府的壟斷，形成各方有序競爭與合作的格局，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系模式。

(三)構(gòu)建科學(xué)的決策和管理機(jī)制，提高供給效率

1.構(gòu)建“由下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制度。供給的公共產(chǎn)品是為農(nóng)民服務(wù)的，只有農(nóng)民的需求被滿足，才能發(fā)揮其價(jià)值，因此，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，必須構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制和需求表達(dá)機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)需要推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，提升農(nóng)民公共決策的參與程度，充分實(shí)行村民自治，構(gòu)建自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的科學(xué)化，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給真正反映農(nóng)民的需求與愛好。

2.合理分配公共資源，實(shí)行重點(diǎn)公共需求供給優(yōu)先化。由于資源約束，我們無法同時(shí)或在短時(shí)間內(nèi)完成所有農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，只能有選擇性的提供，這就涉及到當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先性問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)該根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的各方面需要結(jié)合實(shí)際，對不同類型的公共產(chǎn)品做出甄別:根據(jù)公共產(chǎn)品的需求的不同，按優(yōu)先順序分階段供給，以彌補(bǔ)不足。此外，地區(qū)差異導(dǎo)致各地對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求也不盡相同，因此，優(yōu)先化還需考慮“因地制宜”。

3.優(yōu)化制衡環(huán)境，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督機(jī)制。任何政策的有效執(zhí)行都離不開監(jiān)督的作用，完善公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的制度保證。目前，政府單方面決定著公共財(cái)政的收支和公共產(chǎn)品的供給決策而對其缺乏有效的監(jiān)管約束，這是導(dǎo)致相關(guān)決策存在片面性和隨意性的重要原因之一。因此，構(gòu)建長期有效的監(jiān)督約束機(jī)制，完善社會公眾對政府公共產(chǎn)品供給決策的社會約束和監(jiān)督機(jī)制，形成制約環(huán)境，以增加公共產(chǎn)品供給和使用的透明度，規(guī)范政府行為，是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

新農(nóng)村建設(shè)需要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系和決策管理機(jī)制，即著眼于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，以和諧的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境為依托，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制和管理機(jī)制。

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