省管縣改革的若干思考

摘要:目前市管縣體制的負(fù)面效應(yīng)和歷史局限性日益凸現(xiàn)，最終成為各地推行省管縣體制改革的原動力。從各地改革實(shí)踐和國內(nèi)理論界對此的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)，可以理清中國省管縣體制改革的實(shí)質(zhì)、途徑和出路。

關(guān)鍵詞:省管縣;背景;意義;途徑

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0210-02

2009年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》中指出:推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中央近年來在不同文件中對省直管縣改革問題已數(shù)度涉及，但“1號文件”中的這段話無疑是最新的表述，再次彰顯出中央鼓勵地方大膽探索，推進(jìn)行政管理體制改革的決心。

“省管縣”有兩層含義:一是財(cái)政意義上的省管縣。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分;二是政府管理體制上的“省直管縣”，由最高層地方政府(包括我國現(xiàn)在的省級政府、自治區(qū)政府、直轄市政府)直接管轄一定數(shù)量的基層地方政府(縣)的一種行政管理體制，也就是省、市、縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市一縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⒖h”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省直管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。省管縣是近幾年來行政管理體制中最受關(guān)注的模式，并已在全國范圍內(nèi)開始試點(diǎn)，財(cái)政部資料顯示，從1992年起開始試行省管縣改革，截至到目前，全國共有河北，山西，海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南等18省份，和北京、上海、天津重慶4個直轄市正在實(shí)行財(cái)政省直管縣改革試驗(yàn)，約占全國省市2/3，省管縣是“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)之一，隨著2010年走近，省直接管理縣(市)的體制改革開始提速。

一、省管縣改革的背景回顧

新中國成立之初，絕大部分縣(市)由省級政府派出的專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局，充分發(fā)揮中心城市對農(nóng)村的拉動作用。1982年，中共中央第51號文件作出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定，首先在江蘇試點(diǎn)，隨后在全國推開。一些縣改成了地級市，一些城市撤銷了地委，地市進(jìn)行了合并。地級市具備了管轄縣的職能，成了一級政府。20世紀(jì)90年代，市管縣體制伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程成為我國地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實(shí)行對于增強(qiáng)大中城市實(shí)力、發(fā)揮其輻射帶動作用、推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程起到了積極的促進(jìn)作用。然而，到今天它的弊病越來越暴露出來了，有的地方變成了市卡縣、市壓縣，把更多縣上的資源、項(xiàng)目都接到市里，影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央本來希望它來帶動農(nóng)村發(fā)展，可實(shí)際上，財(cái)政主要資金卻用在了城市建設(shè)上，削弱了農(nóng)村建設(shè)，非但起不到帶動作用，反而制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“市管縣”體制還特別造成了以下問題:

一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制，原本虛設(shè)的地區(qū)一級變成了實(shí)設(shè)，不僅增加了政府層級，降低了行政效率，而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背。《中華人民共和國憲法》第30條規(guī)定，中國的地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣級市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級制。增加市這一行政管理層級，無疑也加大了行政管理成本，據(jù)有關(guān)專家測算，全國現(xiàn)有的280多個地級市每年的財(cái)政支出為1 400億元以上。二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中，加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財(cái)、事三方面的矛盾，加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮，有些縣級市的實(shí)力甚至已經(jīng)與地級市本市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)，各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭，為爭取到項(xiàng)目，市縣爭相到省城跑計(jì)劃、跑指標(biāo)，為爭取投資，競相進(jìn)行政策攀比的事情也時有發(fā)生;三是由于“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因，一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張，城市發(fā)展沒有邊界，沒有止境的土地征用和舊城改造;另一方面，市所轄縣的城市化水平極度落后，虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重，整體上影響了城市化的進(jìn)程，更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu);四是普遍推行“市管縣”體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)嚴(yán)重導(dǎo)致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足，對周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無法產(chǎn)生足夠的輻射能力;但由于實(shí)行“市管縣”體制，不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

二、省管縣改革的意義

一推進(jìn)省管縣體制改革，有利于降低行政成本，實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，提高行政效率。所謂“扁平式”結(jié)構(gòu)，就是擴(kuò)大政府管理幅度進(jìn)而減小政府縱向?qū)哟危@不僅能夠精簡政府行政人員，降低成本，還能夠使得信息傳遞速度加快，提高機(jī)構(gòu)執(zhí)行力。電子政務(wù)的發(fā)展和交通條件的改善為中國政府組織結(jié)構(gòu)從高聳的“金字塔式”向“扁平式”轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件，“省管縣”改革縮減府際縱向信息鏈的長度，減少省縣溝通的層次，將大大提高行政管理的效率。

建立省直管縣體制，恢復(fù)地級市的地域性特征，拉近政府與公民、企業(yè)和社會組織的距離，使政府成為更加貼近民眾的“零距離”政府。這對于加強(qiáng)省級政府的宏觀調(diào)控能力，提高強(qiáng)縣(市)的行政管理效能，具有非凡的意義。

二省管縣有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力，省管縣財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了省直接對市、縣市的管理，增強(qiáng)了省級財(cái)政的直接調(diào)控能力，有利于有效分配和利用各種公共資源，使縣市政府更有能力，有財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，更有實(shí)力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入，發(fā)展各種社會事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。

三省直管縣實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，在行政上弱化了市對縣的領(lǐng)導(dǎo)，避免了多層次行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲，大大提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下，地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域;市與縣之間，不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。

三、省管縣改革的途徑

省管縣體制改革，觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面，特別是其中利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙，因此可以從以下方面著手科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革。

1.根據(jù)各地的具體情況確定，不能一刀切。由于各省各地方發(fā)展的具體情況有較大的差異，在推進(jìn)省管縣體制改革時，要對各地市管縣體制及其存在問題，存在問題的性質(zhì)、原因進(jìn)行科學(xué)分析與評估，不能盲目推進(jìn)。省直管縣的改革，應(yīng)當(dāng)在具備條件的地方進(jìn)行改革的嘗試，中央黨校教授周天勇說，條件暫時不夠的可以等具備了條件后再試。不可一哄而起，也不能“一刀切”。他認(rèn)為，具備條件的地方主要包括經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，省域面積較小，且改革呼聲比較強(qiáng)烈，干群認(rèn)識比較一致的地區(qū)。同時，對層級不要刻意劃二，要考慮到地區(qū)的特殊性。

2.要尊重歷史。對于已經(jīng)成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級市)，不應(yīng)再重新改回縣(或縣級市);對于還沒成為市轄區(qū)的縣(或縣級市)，將其從原有“市管縣”體制中分離出來，直接實(shí)行省直管縣，市不再管轄縣(或縣級市)只管轄區(qū)。

3.有步驟地綜合推進(jìn)。要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，行政區(qū)域面積，省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素，將推進(jìn)“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，牽涉到數(shù)以萬計(jì)官員的利益，其影響之大是可想而知的。在推進(jìn)過程中，不可能一蹴而就，要逐步推進(jìn)，并根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行調(diào)整。