省管縣改革的若干思考

摘要:目前市管縣體制的負面效應和歷史局限性日益凸現，最終成為各地推行省管縣體制改革的原動力。從各地改革實踐和國內理論界對此的研究成果進行歸納總結，可以理清中國省管縣體制改革的實質、途徑和出路。

關鍵詞:省管縣;背景;意義;途徑

中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0210-02

2009年中央1號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收若干意見》中指出:推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中央近年來在不同文件中對省直管縣改革問題已數度涉及，但“1號文件”中的這段話無疑是最新的表述，再次彰顯出中央鼓勵地方大膽探索，推進行政管理體制改革的決心。

“省管縣”有兩層含義:一是財政意義上的省管縣。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分;二是政府管理體制上的“省直管縣”，由最高層地方政府(包括我國現在的省級政府、自治區政府、直轄市政府)直接管轄一定數量的基層地方政府(縣)的一種行政管理體制，也就是省、市、縣行政管理關系由目前的“省—市一縣”三級體制轉變為“省—市、縣”二級體制，對縣的管理由現在的“省管市—市管縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。省管縣是近幾年來行政管理體制中最受關注的模式，并已在全國范圍內開始試點，財政部資料顯示，從1992年起開始試行省管縣改革，截至到目前，全國共有河北，山西，海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南等18省份，和北京、上海、天津重慶4個直轄市正在實行財政省直管縣改革試驗，約占全國省市2/3，省管縣是“十一五”規劃的目標之一，隨著2010年走近，省直接管理縣(市)的體制改革開始提速。

一、省管縣改革的背景回顧

新中國成立之初，絕大部分縣(市)由省級政府派出的專員公署或是地區行政公署代為管轄。為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工農分離的格局，充分發揮中心城市對農村的拉動作用。1982年，中共中央第51號文件作出了改革地區體制、實行市領導縣體制的決定，首先在江蘇試點，隨后在全國推開。一些縣改成了地級市，一些城市撤銷了地委，地市進行了合并。地級市具備了管轄縣的職能，成了一級政府。20世紀90年代，市管縣體制伴隨著工業化、城市化進程成為我國地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實行對于增強大中城市實力、發揮其輻射帶動作用、推動城鄉一體化進程起到了積極的促進作用。然而，到今天它的弊病越來越暴露出來了，有的地方變成了市卡縣、市壓縣，把更多縣上的資源、項目都接到市里，影響縣域經濟發展，中央本來希望它來帶動農村發展，可實際上，財政主要資金卻用在了城市建設上，削弱了農村建設，非但起不到帶動作用，反而制約了農村經濟的發展。“市管縣”體制還特別造成了以下問題:

一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制，原本虛設的地區一級變成了實設，不僅增加了政府層級，降低了行政效率，而且與憲法中有關地方行政架構的規定相違背。《中華人民共和國憲法》第30條規定，中國的地方行政區域劃分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣級市)、鄉(民族鄉、鎮)三級制。增加市這一行政管理層級，無疑也加大了行政管理成本，據有關專家測算，全國現有的280多個地級市每年的財政支出為1 400億元以上。二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發展過程中，加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾，加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在中國經濟發達的一些地區，由于鄉鎮工業的興起和繁榮，有些縣級市的實力甚至已經與地級市本市區的經濟實力相當，各縣為了自身的發展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭，為爭取到項目，市縣爭相到省城跑計劃、跑指標，為爭取投資，競相進行政策攀比的事情也時有發生;三是由于“市縣競爭”造成內耗及資源過度向中心城市集中等原因，一方面導致中心城市的極度擴張，城市發展沒有邊界，沒有止境的土地征用和舊城改造;另一方面，市所轄縣的城市化水平極度落后，虛假城市化現象嚴重，整體上影響了城市化的進程，更加劇了城鄉“二元化”結構;四是普遍推行“市管縣”體制，在經濟發展落后地區嚴重導致了“小馬拉大車”的現象。經濟發展落后地區的地級城市普遍能量不足，對周邊管轄的廣大農村地區無法產生足夠的輻射能力;但由于實行“市管縣”體制，不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

二、省管縣改革的意義

一推進省管縣體制改革，有利于降低行政成本，實現了政府組織結構的扁平化，提高行政效率。所謂“扁平式”結構，就是擴大政府管理幅度進而減小政府縱向層次，這不僅能夠精簡政府行政人員，降低成本，還能夠使得信息傳遞速度加快，提高機構執行力。電子政務的發展和交通條件的改善為中國政府組織結構從高聳的“金字塔式”向“扁平式”轉型創造了條件，“省管縣”改革縮減府際縱向信息鏈的長度，減少省縣溝通的層次，將大大提高行政管理的效率。

建立省直管縣體制，恢復地級市的地域性特征，拉近政府與公民、企業和社會組織的距離，使政府成為更加貼近民眾的“零距離”政府。這對于加強省級政府的宏觀調控能力，提高強縣(市)的行政管理效能，具有非凡的意義。

二省管縣有助于縣域經濟發展和城鄉一體化。增強了城鄉統籌發展的能力，省管縣財政體制實現了省直接對市、縣市的管理，增強了省級財政的直接調控能力，有利于有效分配和利用各種公共資源，使縣市政府更有能力，有財力發展縣域經濟，更有實力統籌城鄉發展，加大對農村地區的資源投入，發展各種社會事業、加強基礎設施建設、改善農村環境面貌、推動農村經濟發展和提高農民生活水平。

三省直管縣實現了擴權強縣，在行政上弱化了市對縣的領導，避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲，大大提高了縣域經濟發展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下，地級市的管理范圍只是市區和郊區，不再管理周邊的廣大農村區域;市與縣之間，不再具有領導與被領導的關系，而是一種平等、協商與合作的關系。

三、省管縣改革的途徑

省管縣體制改革，觸及到我國大多數地區經濟發展、財政體制、行政管理體制和行政區劃等諸多方面，特別是其中利益關系、權力關系的調整，必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙，因此可以從以下方面著手科學推進省直管縣體制改革。

1.根據各地的具體情況確定，不能一刀切。由于各省各地方發展的具體情況有較大的差異，在推進省管縣體制改革時，要對各地市管縣體制及其存在問題，存在問題的性質、原因進行科學分析與評估，不能盲目推進。省直管縣的改革，應當在具備條件的地方進行改革的嘗試，中央黨校教授周天勇說，條件暫時不夠的可以等具備了條件后再試。不可一哄而起，也不能“一刀切”。他認為，具備條件的地方主要包括經濟比較發達的地區，省域面積較小，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致的地區。同時，對層級不要刻意劃二，要考慮到地區的特殊性。

2.要尊重歷史。對于已經成為市轄區的原有縣(或縣級市)，不應再重新改回縣(或縣級市);對于還沒成為市轄區的縣(或縣級市)，將其從原有“市管縣”體制中分離出來，直接實行省直管縣，市不再管轄縣(或縣級市)只管轄區。

3.有步驟地綜合推進。要綜合考慮各地經濟發展水平，行政區域面積，省內市縣行政單位數量、人口規模等因素，將推進“省管縣”體制改革與發展縣域經濟、合理調整行政區劃、促進城鄉經濟融合、加快城市化進程和行政管理體制改革有機結合起來，實現省管縣體制改革與相關的推進措施、制度配套。在強縣擴權基礎上的省直管縣，牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之大是可想而知的。在推進過程中，不可能一蹴而就，要逐步推進，并根據實際情況不斷進行調整。