建內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)新型社會救助體系之我見

摘要:建立和完善內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會救助體系，是構(gòu)建內(nèi)蒙古社會保障體系的重要內(nèi)容。也是構(gòu)建內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)和諧社會的需要。構(gòu)建內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)新型社會救助體系必須從單純的生活救助向“應(yīng)保盡保，應(yīng)業(yè)助業(yè)，應(yīng)幫既幫”的綜合救助保障轉(zhuǎn)變，從單一的政府救濟(jì)向政社結(jié)合、城鄉(xiāng)整體推進(jìn)結(jié)合，從單項政策突破向制度化、系統(tǒng)化體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，從過程和結(jié)果上保證會民生存權(quán)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:新型社會;內(nèi)蒙古;農(nóng)牧區(qū);社會救助體系

中圖分類號:F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0122-02

改革開放以來，隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村牧區(qū)也發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)牧民收入逐年增長，生活水平逐年提高，但不容忽視的是，農(nóng)村牧區(qū)中仍有一部分農(nóng)牧民因殘、因病、因災(zāi)、因缺乏勞動力或其他原因而處于貧窮狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的貧富差距進(jìn)一步拉大。據(jù)國家統(tǒng)計部門監(jiān)測，“截至2005年底，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)仍然有102.4萬極端貧困人口，92.6萬低收入貧困人口，貧困發(fā)生率為7.6%和6.8%，比全國平均水平分別高出4.8和1.5個百分點。因此，如何盡快構(gòu)筑內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)新型社會救助體系，實現(xiàn)最低生活保障與醫(yī)療、住房、教育等專項救助相結(jié)合，政府救助和社會互助相結(jié)合，資金救助和實物幫困、互助服務(wù)相結(jié)合的目標(biāo)，已成為全面提升農(nóng)牧民生活質(zhì)量及構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實需要。

一、要以政府為主導(dǎo)構(gòu)建積極完善的社會救助制度體系

社會救助是指“勞動者再不能維持其最低限度的生活水平時，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)要求國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實物援助的一種社會保障制度。”制度體系建設(shè)要以困難群眾的需要為依據(jù)。一個文明社會，人類的需求層次和水平逐步提高，如最起碼的是生存需求，然后是就業(yè)需求、安全需求、教育需求、社會參與需求、社會養(yǎng)老需求等，因而隨著救助需求的多樣化，救助制度也必然應(yīng)該包括生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、養(yǎng)老救助等多項內(nèi)容。對于內(nèi)蒙古自治區(qū)來講當(dāng)前工作重點:

一是要建立和完善農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度，實現(xiàn)社會救助由臨時分散向定期集中的根本性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前需要不斷規(guī)范救助措施，特別要加快推進(jìn)低保邊緣群體社會救助政策的建立，逐步實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)特困人口的“應(yīng)保盡保”。二是要建立和完善農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助制度。緩解農(nóng)牧民貧困群體的就醫(yī)問題是完善社會救助制度的重點。加大資金投入，擴(kuò)大基金渠道，加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)行為，促進(jìn)醫(yī)療救助與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之間的銜接。三是完善各級各類教育救助制度。全面落實對困難家庭中小學(xué)“兩免一補(bǔ)”政策，切實保障他們接受義務(wù)教育的權(quán)利。通過建立健全獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款制度和減免學(xué)費、提供困難補(bǔ)助等措施，幫助家庭困難的非義務(wù)教育階段學(xué)生完成學(xué)業(yè)。各地要充分調(diào)動社會各方面的力量，對有在讀學(xué)生的困難家庭予以幫助。四是積極實施法律援助制度。強(qiáng)化政府和部門責(zé)任，保證資金支持，對符合法律援助條件的城鄉(xiāng)貧弱群體無償提供法律咨詢、代書、代理、辯護(hù)等法律服務(wù)。建立各級法律援助中心。制定相應(yīng)的救助措施，鼓勵社會力量參與法律援助工作，切實幫助貧困弱勢群眾解決“打官司”難的問題。

這些制度的建立和完善，是構(gòu)建制度體系的基礎(chǔ)。構(gòu)建制度體系，重要的是抓好制度間的銜接。要以民政部門為核心，并作為社會救助的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，形成救助工作平臺，整合各項救助行為，使各個單項社會救助制度之間互連、互補(bǔ)、互動，構(gòu)成一個完整的制度體系，編織成一張連接緊、覆蓋廣、效能高的社會救助網(wǎng)絡(luò)。

二、加快社會救助法制化進(jìn)程

社會救助工作的制度規(guī)定多源自于政府的文件、規(guī)定和行政命令。從總體上看。在社會救助的實施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面，缺乏法律的有效規(guī)范。建設(shè)制度體系要與制定社會救助法律法規(guī)緊密結(jié)合，是不斷提升各項社會救助制度的層次和增強(qiáng)約束力的有效途徑。這需要積極啟動社會救助立法工作，使社會各項救助在制度層面上從部門規(guī)定、專項決定向法律層面擴(kuò)展，逐步建立社會救助的法律法規(guī)系統(tǒng)，確保社會救助制度的權(quán)威性、約束性和長效性。惟有加快社會救助立法，才能更好加速拉動建設(shè)和諧社會的進(jìn)程。

三、建立社會救助資金。統(tǒng)籌統(tǒng)管統(tǒng)支的經(jīng)費保障機(jī)制

社會救助體系是一個完整的系統(tǒng)，資金、人力、技術(shù)等救助資源的整合十分必要、尤其是救助資金。各地要按照公共財政的要求，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高社會救助資金在財政支出中的比重，新增財政收入應(yīng)優(yōu)先保證社會救助的需要。就內(nèi)蒙古自治區(qū)實際情況而言，有兩個基本區(qū)情需要考慮，一是還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，政府財力有限，不可能也無法包攬救助的所有資金;二是有扶危濟(jì)困的公德傳統(tǒng)，行善積德于民族歷史悠久。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府和社會在救助中的作用，多渠道多形式籌集資金。自治區(qū)財政逐步加大對貧困地區(qū)社會救助的轉(zhuǎn)移支付力度。要探索建立社會救助資金自然增長機(jī)制，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價指數(shù)和當(dāng)?shù)厝罕娚钏降奶岣撸m時調(diào)整社會救助投入，提高救助水平。要進(jìn)一步做好社會捐贈，大力發(fā)展慈善事業(yè)，多渠道籌集社會救助資金。此外，政府應(yīng)考慮將原先各部門自行籌措、分散使用的救助資金納入社會救助資金總盤子，統(tǒng)籌安排。比如可以將低保資金預(yù)算作為參照，按照一定的比例增加安排醫(yī)療救助資金、教育救助資金、住房救助資金等，形成社會救助資金的總盤子，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一支出。在此基礎(chǔ)上，以低保標(biāo)準(zhǔn)為參照，統(tǒng)一制定各項救助標(biāo)準(zhǔn)。同時，每年根據(jù)自然增長機(jī)制和救助工作需要，適度增加預(yù)算和支出，以此來建立社會救助的經(jīng)費保障機(jī)制。這樣做一方面可以較好地解決部門各自為政、救助標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范不統(tǒng)一的問題，使有限的救助資金發(fā)揮最大的救助效能;另一方面可以有效地整合救助資源，形成統(tǒng)一的社會救助平臺，進(jìn)而促進(jìn)社會救助體系的建立和完善。

四、大力加強(qiáng)社會救助基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)社會救助組織創(chuàng)新

任何制度的落實都需要一定的組織依托，農(nóng)牧區(qū)社會救助制度得以落實主要是以村委會和各級民政部門為依托。但是“隨著農(nóng)牧區(qū)低保制度的發(fā)展和低保工作的增加，原有的組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)顯得很不適應(yīng)，各級民政部門的救濟(jì)機(jī)構(gòu)長期處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。要建議完善的社會救助體系必須要推進(jìn)組織創(chuàng)新。”方面在農(nóng)牧區(qū)要建立專門的社會救助行政機(jī)構(gòu)。對救助信息、救助資源與救助活動進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和管理，確保各類救助資源能夠得到充分合理的利用。另一方面要健全社會救助基層組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

五、加強(qiáng)社會救助工作的管理與監(jiān)督

要按照依法行政的要求，建立健全各項規(guī)章制度，實行規(guī)范管理，開展有效監(jiān)督，確保社會救助工作公開、公平、公正。“公平是現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)與核心”，在救助資金管理上，實行專戶管理、專款專用，對各類社會救助資金的撥付、使用要及時匯總、統(tǒng)計與監(jiān)督，逐步實行社會救助資金社會化發(fā)放，保證社會救助資金安全運行。在救助對象管理上，嚴(yán)格規(guī)定社會救助的申請、核查、審核、審批、監(jiān)督、資金發(fā)放、檔案管理等程序，不同的救助對象實行不同的救助政策和管理辦法，完善監(jiān)督機(jī)制，實行信息化動態(tài)管理。加強(qiáng)對社會救助工作監(jiān)督檢查，建立行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督約束機(jī)制，建立信函隨機(jī)抽查、定期督查制度，加強(qiáng)對救助工作的監(jiān)督檢查，確保全面落實救助政策，杜絕擠占、挪用、截留救助資金現(xiàn)象的發(fā)生。

六、重視并發(fā)揮社會化機(jī)構(gòu)的獨特作用

在社會救助事業(yè)上，政府不可能都包起來和管起來，必須有效地規(guī)范和整合社會資源，支持社會化力量在社會救助方面權(quán)責(zé)的落實。通過社會救助立法，對社會化機(jī)構(gòu)應(yīng)予重視和規(guī)范，確立民間組織的法律地位，鼓勵民間組織開展社會公益活動。大力扶持民營救助機(jī)構(gòu)的發(fā)展。這在一定程度上可以減輕政府在社會救助方面的壓力。培植在社會救助事業(yè)中的民間力量，回應(yīng)社會救助的合理內(nèi)核。考慮社會力量的特點，政府應(yīng)支持、鼓勵、獎勵民間組織開展救助活動。二者優(yōu)勢互補(bǔ)，相得益彰。政府還可用購買服務(wù)的方式，發(fā)揮第三部門在社會救助中的特殊優(yōu)勢。充分發(fā)揮各級慈善組織的作用，廣泛動員和組織社會力量參與開展社會互助和社會服務(wù)。落實社會捐贈稅收減免優(yōu)惠政策，健全覆蓋全區(qū)縣(市)、街道和社區(qū)的社會捐助接受站點，形成多層次的社會捐助網(wǎng)絡(luò)，建立有效的社會捐贈機(jī)制，廣泛開展經(jīng)常性社會捐助活動，幫助特殊困難群眾解決生活難題。

總之，新形勢下構(gòu)筑完善的農(nóng)牧區(qū)新型社會救助體系，已成為內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會踟調(diào)發(fā)展，率先實現(xiàn)小康社會建設(shè)中的一項重要任務(wù)。社會救助制度是開放型的而不是封閉型的，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，低收入群體需求的變化，適時調(diào)整現(xiàn)有的社會救助項目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、對象、條件，做到與時俱進(jìn)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步。只有既著眼未來、設(shè)計長遠(yuǎn)目標(biāo)，又要立足當(dāng)前、注重實際操作，通過政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能使貧困農(nóng)牧民盡快實現(xiàn)全面脫貧，使構(gòu)建社會主義和諧農(nóng)村的宏偉目標(biāo)早日實現(xiàn)。

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