基本公共服務均等化國內(nèi)文獻研究簡單綜述

摘要:實現(xiàn)基本公共服務均等化是貫徹落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的內(nèi)在要求，是目前國家的核心工作之一，也是當前學術界研究的熱點問題之一。通過文獻檢索，梳理文獻研究，總結(jié)研究成果，發(fā)現(xiàn)研究存在的不足。基本公共服務均等化的理論基礎、范圍界定、量化標準、體系構建、供給方式等方面的研究將成為今后基本公共服務均等化研究的重點。

關鍵詞:基本公共服務;均等化;研究綜述

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0232-03

引言

在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，黨和國家針對基本公共服務均等化提出了明確要求，先后在黨的十六屆五中全會、十六屆六中全會，特別是十七大報告提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系。”同時，國內(nèi)一大批優(yōu)秀學者通過理論，調(diào)研、實證等方式對基本公共服務均等化問題進行研究并提出了自己獨到而深刻的看法、建議等。可見。推進基本公共服務均等化已成為當前中國核心工作之一，亦成為當前學術界研究的一個熱點。學者們的看法和建議見仁見智，理論上各有千秋，但實踐中的可操作性和適用性值得斟酌深思。鑒于此，將學者的研究進行梳理，總結(jié)其研究成果，考察其研究的適用性，發(fā)現(xiàn)存在的不足與局限性，進而為下一步的研究和應用指明方向，意義十分重大。

一、基本公共服務均等化相關概念的研究

雖然基本公共服務均等化已經(jīng)成為當前大家關注的熱點問題，但其中的一些關鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。

1.公共服務與公共產(chǎn)品。目前國內(nèi)學者關于公共服務與公共產(chǎn)品主要有三種看法:(1)二者是同一概念。持此觀點的學者大多是從經(jīng)濟學公共產(chǎn)品理論角度考慮的。張馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)、李靜毅(2009)等認為，公共服務和公共產(chǎn)品是同一概念。(2)公共產(chǎn)品是公共服務的一種方式。持此觀點的學者認為公共產(chǎn)品是一個比公共服務更寬泛的概念。如陳昌盛(2007)、山東省財政科學研究所課題組(2008)等。(3)公共服務屬于公共產(chǎn)品范疇。持此觀點的學者主要是從二者的形態(tài)(有形、無形)角度考慮的。以安體富(2007)為代表。

2.基本公共服務。目前國內(nèi)學者針對基本公共服務的概念、范圍、標準、原則等有較多的研究。如:《基本公共服務均等化與政府財政責任》協(xié)作課題組(2007)認為，基本公共服務是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務。涉及義務教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會保障、基礎設施、環(huán)境保護等方面，其特點是基本權益性、公共負擔性、政府負責性、公平性、公益性和普惠性。項繼權(2008)認為，基本公共服務是一個社會人們生存和發(fā)展必需的基本條件，是一個社會非由政府提供不能有效滿足和充分保障的基本福利水準。國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組(2008)認為，確定中國現(xiàn)階段基本公共服務必須基于五個原則:現(xiàn)實性原則、國際性原則、法制化原則、戰(zhàn)略性原則和發(fā)展性原則。柏良澤(2009)認為，基本公共服務是政府提供的、全部公共財政付費或適度補貼的、旨在提供基本生存和發(fā)展必要條件的、公共性層次較高的、覆蓋全社會的、標準和規(guī)格劃一的、人人有機會享用的公共服務。另外，陳昌盛、蔡躍洲(2006)、常修澤(2007)等也都對基本公共服務的概念提出了自己的見解。

3.均等化。基本公共服務均等化是政府提供基本公共服務的最終目標，也是政府履行職能和完成責任的重要衡量標準。目前國內(nèi)學者普遍認為，均等化是一個相對的、動態(tài)的、逐步推進的過程。具體而言，研究者認為均等化是與公平密切相關的一個概念，它涵蓋了機會均等、過程均等和結(jié)果均等三個方面，具有層次性、相對性和地域性等特點，大致有最低標準、平均標準和相等標準。如:安體富(2007)、陳海威(2008)、于樹一(2007)、柏良澤(2009)等。

另外，許多研究者還賦予了均等化更加豐富的內(nèi)容，如均等化的標準、均等化所包含的消費均等與結(jié)果均等、條件均等與起點均等、權利均等與制度均等等。如呂煒、王偉同(2008)從公共需求的角度，將“標準人需求”作為均等化的標準。柏良澤(2009)認為，基本生存和發(fā)展必要條件的標準是基本公共服務的標準，進而也是基本公共服務均等化的標準，而只有針對公民個體確定的均等化標準，才能形成真正具有普適性的標準。

4.基本公共服務均等化。基本公共服務均等化一般指全體人民在基本的公共服務領域應該享有同樣的權利。如常修澤(2007)認為，基本公共服務均等化的內(nèi)涵，一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等;二是全體公民享有基本公共服務的結(jié)果應該大體相等，提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組(2008)認為，中國現(xiàn)階段的全國性基本公共服務均等化為:中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準，在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構不存在偏見歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程。

關于基本公共服務均等化的種類，賈康(2007)認為，基本公共服務均等化包括了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的基本公共服務均等化。中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組(2009)認為，基本公共服務均等化包括城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間的基本公共服務均等化。

二、基本公共服務均等化相關理論的研究

理論對實踐具有指導性。基本公共服務均等化相關理論的研究不僅有助于弄清問題，指明研究的方向，還能為實踐一政府制定政策提供有益參考。目前國內(nèi)學者對基本公共服務均等化相關理論的研究主要集中在理論基礎、必要性、現(xiàn)狀、成因和實現(xiàn)路徑對策等幾個方面。

1.理論基礎研究。目前關于基本公共服務均等化理論基礎主要有公共產(chǎn)品理論、公共財政理論、福利經(jīng)濟學理論。持公共產(chǎn)品理論的學者主要是從公共產(chǎn)品的三個特性:效用的非分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性，認為公共產(chǎn)品只能由政府來提供。持公共財政理論的學者主要是從公共財政的公共性，認為提供公共服務是政府的責任所在。持福利經(jīng)濟學理論的學者主要是從福利經(jīng)濟學的基本命題出發(fā)，認為只有基本公共服務均等化的實現(xiàn)才能真正實現(xiàn)社會福利最大化。如:夏長杰、張曉欣(2007)、于樹一(2007)、安體富(2007)等。

2.必要性研究。目前關于基本公共服務均等化必要性的研究主要是從其意義的角度來論證的。如常修澤(2007)認為，實行基本公共服務均等化是從橫向上體現(xiàn)“以人為本”和彌補市場公共品“供給失靈”的重要的制度安排、是緩和當今社會矛盾的現(xiàn)實需要、是當代世界文明國家社會政策的一個趨勢。中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組(2009)認為，基本公共服務有助于推動經(jīng)濟可持續(xù)增長;是緩解社會矛盾、促進社會公平正義的重要手段;有助于促進人的全面發(fā)展。劉尚希(2007)、李靜毅(2009)等都有相關研究。

3.現(xiàn)狀研究。目前關于基本公共服務均等化現(xiàn)狀的研究主要是從總體和結(jié)構兩個方面來研究的。一般認為，中國基本公共服務總體提供不足，且非均衡;結(jié)構上義務教育、基礎設施、公共衛(wèi)生、社會保障等存在著城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體的差異，且差距較大。如:項繼權(2008)認為，當前中國基本公共服務存在明顯的非均等化，最突出地表現(xiàn)在公共服務的資源占有不均、消費水平不均及二元化體制及權益不均。張東豫、莫光財(2007)認為，中國存在著明顯的基本公共服務的地區(qū)差異:公共服務能力方面的差異和基本公共服務水平的差異。

此外有些學者從不同的角度或?qū)δ骋粋€具體的基本公共服務均等化作了研究。如王偉同(2007、2009)從地方政府公共服務能力角度分別分析了地區(qū)間和城鄉(xiāng)間基本公共服務績效和城市化進程對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的影響。湯學兵(2009)通過構建區(qū)際基本公共服務均等化的評價體系，發(fā)現(xiàn)1996-2006年間中國省際基本公共服務均等化整體水平偏低，且呈不斷下降的趨勢，各子類基本公共服務均等化水平差異很大，其中基礎教育和基礎科研均等化水平亟待改善。王曉潔(2009)基于地區(qū)差別的視角，研究發(fā)現(xiàn)東、中、西三大類地區(qū)間公共衛(wèi)生的均等化水平有所提高，而地區(qū)內(nèi)，東部地區(qū)公共服務分配的非均等化程度進一步加深，中部和西部地區(qū)公共服務分配更趨公平，均等化水平進一步提高。

4.成因研究。目前關于基本公共服務均等化現(xiàn)狀成因的研究主要集中于財政、制度兩方面。如王家永(2008)從財政角度認為影響基本公共服務均等化的財政原因有:財政體制不完善，造成地區(qū)間基本公共服務提供失衡;事權與財權、財力配置不合理，弱化了地方政府提供基本公共服務的能力;轉(zhuǎn)移支付制度對縮小地區(qū)間基本公共服務差異效應較小;政府政績考核不規(guī)范。樊麗明、石紹斌(2009)認為，實現(xiàn)基本公共服務均等化的體制性矛盾仍十分突出，主要有三對體制性矛盾:集中決策與基層多元需求的矛盾、上級決策與基層資金配套的矛盾、決策意圖與執(zhí)行效果的矛盾。湯學兵(2009)認為，目前中國存在著缺乏公共服務供給的法律保障、缺乏統(tǒng)一區(qū)際協(xié)調(diào)的組織保障、缺乏公平而規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和缺乏公開透明的動態(tài)評估機制等制度缺陷。王偉同(2009)認為，基于政府能力和偏好而非公共需求的公共服務提供機制，是引致當前基本公共服務領域非均等問題出現(xiàn)的本質(zhì)原因。

5.實現(xiàn)路徑和思路策略研究。目前關于基本公共服務均等化實現(xiàn)的路徑和策略也主要是從財政和制度方面考慮的。如王家永(2008)從財政角度，認為實現(xiàn)基本公共服務均等化的財政對策有:厘清各級政府間的事權;變事權與財權匹配為事權與財力匹配;構建均等化轉(zhuǎn)移支付;調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構，提高落后地區(qū)財政保障能力;將實現(xiàn)基本公共服務均等化納入政績考核機制。常修澤(2007)認為，實現(xiàn)基本公共服務均等化需要有相應的體制保障，包括:公共財政制度、‘收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度、公共服務型政府制度。項繼權(2008)認為，加強基本公共服務的財政投入，構建基本公共服務財政投入保障機制，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的基本途徑。呂煒、王偉同(2008)認為，通過體制改革建立以公共需求為導向的公共服務提供模式，是推進中國基本公共服務均等化的現(xiàn)實路徑。樊麗明、石紹斌(2009)認為，建立健全農(nóng)村公共服務供給的長效機制是逐步提升農(nóng)村公共服務供給水平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的根本之策。另外，王瑩(2009)從制度設計的角度，比較闡釋了應稅資源與支出需求這兩大制度要素，并依托國際視野，提出了中國均等化制度設計的要素選擇和基本模型。

結(jié)語

通過以上研究綜述，不難發(fā)現(xiàn)，目前基本功公共服務均等化正是學術界研究的熱點問題。對基本公共服務均等化進行深入的理論探討，不僅為學界開展基本公共服務均等化研究指明了方向，而且也為政府制定政策提供了有益的參考。但是我們也不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究存在一定的局限性，理論的實踐操作性不強，也沒有形成達成一定范圍內(nèi)共識的范式。基本公共服務均等化的研究存在理論基礎不扎實、范圍界定不清晰、量化標準不統(tǒng)一、體系構建不完備、供給方式不多樣等不足。因此，這些問題的解決和完善將成為今后基本公共服務均等化研究的重點。

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