小城鎮集約用地的策略思考

摘 要:隨著我國城鎮化步伐的加快，數億農民要進城變為市民，承擔這些農民進城的主力應該是全國的小城鎮。而目前小城鎮粗放用地問題如果不能得到改變，將延緩我國城市化的進程。文章有針對性提出集約用地的政策建議。

關鍵詞:小城鎮 集約用地 策略思考

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-290-01

“三農”問題是我國經濟發展的首要問題，加速城鎮化、變農民為市民，農村勞動力轉移到非農產業，無疑是解決“三農”問題的根本出路。在農民走出農村遷入城市的這個城市化進程中，小城鎮建設是必不可少的問題，只有大力加強小城鎮建設，才能真正加速我國城市化進程。

目前，在小城鎮建設過程中，存在土地利用粗放，大量土地浪費閑置現狀。長此下去，不但我國城市化進程不能順利推進，各類土地矛盾將更加尖銳，小城鎮土地集約利用問題是迫在眉睫非解決不可的問題。

一、當前我國小城鎮土地集約利用存在的問題

1.小城鎮建設盲目擴張，占用耕地規模過大。多年來的小城鎮建設使一些地區盲目追求過高用地規模，大量圈占土地，脫離了土地利用規劃和城鎮規劃，加劇了城鎮用地的擴張速度，大量耕地被占用。從長遠看，必然會對當地農業生產的穩定性及可持續性造成影響。

2.小城鎮人均用地面積大，土地利用集約程度低。據統計，東部地區鄉鎮平均規模不到3萬人，中部地區不到2.5萬人，西部地區只有1.5萬人。全國絕大部分小城鎮用地粗放，用地集約化程度很低。而我國目前推薦的城市建設用地指標人均為100平方米。小城鎮人均用地平均為149平方米，比大中城市多45%～80%;鄉鎮企業地均產出低下，東部發達地區每平方公里鄉鎮工業用地產出僅為6億元，而一般中小城市每平方公里的工業用地產出在10億元以上，上海、深圳等大中城市每平方公里工業用地產出則可達30至50億元。可見我國絕大部分小城鎮土地利用效率是相當低下的。

3.小城鎮貪大求全，造成土地浪費。長期以來，小城鎮建設由于缺乏長遠規劃，脫離本地經濟實力和發展條件，普遍貪大求全，浪費大量的土地資源。有的小城鎮只顧眼前利益，局限當時當地條件，規劃缺乏超前性，土地配置失當，工業和住宅占地比例大，工業區、住宅區和商業區混雜，缺乏整體規劃，不但造成土地利用效率低下，還給將來的城鎮合理布局帶來極大的調整成本。

4.小城鎮臟亂差，治理成本大。我國絕大多數小城鎮的發展是以鄉鎮企業為支柱產業，而許多鄉鎮企業設施陳舊、技術落后、布局分散，在小城鎮的建設過程中，由于缺乏環境規劃，往往只注重經濟效益，而忽略了社會效益和生態環境效益，致使小城鎮綠地面積少，環境污染嚴重。由于工業布局分散，工業區盲目開發，導致污染分散，污染物控制難度大，生態環境遭到破壞。在小城鎮周圍堆放大量生產、生活垃圾，污染了地下水及周圍環境，嚴重影響了居民的生產和生活。

二、小城鎮集約用地的策略思考

1.努力提高規劃管理水平，建立科學的城鎮規劃體系。小城鎮的規劃體系應由小城鎮土地利用總體規劃、小城鎮建設總體規劃、基本農田保護規劃、土地整理規劃等一系列規劃組成，它是小城鎮建設與發展的依據。各項規劃在編制過程中應充分反映小城鎮發展的客觀規律，同時，各項規劃之間應相互協調，構成一個科學的規劃體系。目前，不少地方都已編制或正在修訂小城鎮建設規劃，但是缺少整體的小城鎮體系發展戰略，各小城鎮政府出于自身利益，都力圖使本城鎮成為區域內的經濟、政治、文化中心，盲目擴張規模，盲目發展，遍地開花，重復建設，導致區域內城鎮之間在功能定位、空間布局、經濟發展規模、人口規模和產業結構等方面缺乏協調性和內在有機聯系。

2.立足內部挖潛，促進小城鎮土地集約利用。充分利用閑置、低效率的土地，盤活土地資產。積極消化空心村的閑置土地，提高土地利用率，不僅可以使過去沉淀的大量資金重新得到有效利用，也給地方經濟的發展注入活力，還會大大減輕耕地的壓力，合理利用小城鎮土地空間。我國現有小城鎮大多數地面可利用空間十分充裕，地下空間尚未開發利用。政府可以制定一些優惠政策，如地價和稅收優惠，鼓勵開發商投資改造舊城區的環境，提高人居環境質量;在土地利用總體規劃的指導下，積極地以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設，在科學的城鎮規劃體系指導下，合理布局各功能分區。

3.嚴格審批制度，限額供地。人均用地水平是反映城鎮土地利用集約化程度的指標，當前小城鎮大多遠遠超出規劃部門的人均用地標準。實行內部挖潛工作，改變土地粗放利用。政府壟斷土地一級市場，在政府的調控下，使得計劃機制和市場機制共同發揮作用，土地作為資產可以流動。充分利用市場機制，盤活土地資產，有效地使用存量土地資源，使現有城鎮建設用地達到資源的最優組合和集約利用。

4.改革土地使用制度，構建小城鎮土地配置的新機制。要針對小城鎮國有土地和集體土地的交融、集體土地構成比重大的特點，構建包括國有土地和集體土地在內的多元化小城鎮土地市場。集體土地參與小城鎮建設對加速小城鎮發展能發揮很大的促進作用，不僅可以使集體土地的產權體系趨于完整，而且可以改變單一的征用土地配置形式，避免農村在土地征用過程中“低價征地，高價用地”的不合理現象，從而減少農村城鎮化的成本支付，促進人口城鎮化與土地城鎮化的同步發展。

加強多元化小城鎮土地市場的保障制度建設。首先，要完善土地征用制度，營造集體土地與國有土地公平流轉的環境。嚴格土地征用程序，而且要逐漸實現由“征”為“購”過渡，促使土地征用行為與土地市場接軌，逐漸形成融集體土地和國有土地于一體的小城鎮土地市場。其次，要明確集體土地所有權主體。集體土地所有權主體模糊是制約集體土地進入土地市場的最大瓶頸之一，也是導致近年來在集體土地流轉理論研究難以深入的主要原因。

5.強化土地管理制度，實現耕地總量動態平衡。首先，加大土地整理力度。小城鎮建設不可能不占用耕地，而占用的耕地要得到補充，就離不開土地管理整理復墾。必須充分認識到發展土地整理的重大意義，強化土地整理復墾的管理力度。在土地整理內容上，既要包括農村舊宅基地，廢棄工礦用地的整理復墾，增加耕地面積;也應包括鎮區土地的整理，通過盤活鎮區閑置或低效利用土地，減輕小城鎮建設對耕地侵占的壓力。為提高土地整理復墾的積極性，必須把建設占用和土地整理掛鉤，在制定用地計劃時，應同時制定相應的土地整理計劃，把土地整理復墾作為土地使用者應盡的義務。

(作者單位:溫州順達房地產開發有限公司 浙江溫州 325000)

(責編:李雪)