城市化進程中城鄉結合部管理存在的問題及對策探究

摘 要:城市化進程的迅速推進，對具有特殊經濟地理位置的城鄉結合部產生了深刻的影響。為促進城市化進程中城鄉結合部的健康發展，文章對我國城鄉結合部管理存在的問題進行了分析，并提出了解決問題的相應對策，以求實現城鄉結合部管理效能的整體提升。

關鍵詞:城市化 城鄉結合部 管理問題 解決對策

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-021-02

一、加強城市化進程中城鄉結合部科學管理的意義

1.有助于落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會。各級黨委和政府對城市化進程中城鄉結合部實施科學有效的管理，用科學的思想觀念和科學的方法指導城鄉結合部的發展，有利于切實貫徹落實科學發展觀，有助于城鄉結合部在城市化進程中有序協調的發展，有利于構建和諧的社會。

2.有利于推動社會主義新農村建設，促進經濟的又好又快發展。“三農”問題是關系到改革開放和現代化建設全局的重大問題。沒有農村的穩定就沒有全國的穩定，沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農民的現代化就沒有整個國民經濟的現代化。城鄉結合部一方面承載了傳統鄉村的基本特征，又同時具備了城鎮生活的多種特點，加強城鄉結合部的科學有效管理，不僅能夠為社會主義新農村建設和國民經濟作出貢獻，同時能夠為新農村建設積累寶貴經驗。

3.有利于構建服務型政府，提高管理效率和水平。政府在城鄉結合部管理中發揮著重要的作用，通過實施科學有效的管理，推動政府由管制型向服務型轉變，加快黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的城鄉結合部管理新格局的構建，進一步提高城鄉結合部管理的整體效能。

二、我國城市化進程中城鄉結合部管理存在的問題

1.城市化進程中城鄉結合部的社會管理仍然滯后。(1)流動人口多，治安管理混亂。流動性導致人口的不穩定。城鄉結合部外來務工經商人員很難完全融入當地社會，不得不以流動人口、暫住人口的身份出現，增加了管理難度。外來人口中有些人素質不高，又無固定職業，由于缺乏管理，各種違法現象不斷滋生、蔓延，使城鄉結合部成為犯罪人員的聚集地，社會治安的死角，刑事案件發生率大大高于城區。同時，由于暫住人口較多，給計劃生育、子女普及教育帶來許多新的問題。(2)道路擁擠，交通管理滯后。在城鄉結合部內，很多道路沒有與城市道路相連，無法構成完整的道路系統。再加上人員流動性大，城鄉結合部經常出現道路堵塞、交通擁擠的現象。而城市交警無力去承擔城鄉結合部的交通管制，在城鄉結合部內又沒有設立相應的管理部門，長時間的道路堵塞、交通管理混亂很大程度上阻礙了城市對外經濟聯系和城市化的發展。

2.城市化進程中城鄉結合部的經濟管理相對薄弱。(1)征地程序混亂，農民利益受損。城市化進程中農民土地被城市政府大量占用，失地農民得到的補償費難以保障他們在失地后獲取與從前經營土地相當的收入。城市政府以低價征用農民土地后，以高價轉讓給開發商，謀取巨大利益。從某種意義上說，農民的利益遭到了損害。(2)經濟管理失調，產業結構失衡。大部分城鄉結合部在由第一產業向二、三產業轉變過程中，由于缺乏正確的引導和組織，出現了惡性競爭、產業結構失衡的現象。城鄉結合部的第三產業，大多以房屋出租、小型餐飲和零售商業為主，少數的實業公司也只是發展勞動密集型產業，技術含量低，缺乏市場競爭力。 (3)居民收入來源單一，就業困難。村民們形成的傳統思想觀念，在城市化過程中并未徹底改變，濃厚的鄉土小農意識，小富即安的思想，較低的文化水平和技術能力使得他們很難適應快節奏的城市生活，在再就業過程中很難找到滿意的工作。

3.城市化進程中城鄉結合部的規劃管理不夠完善。(1)城鄉結合部布局混亂，與城市總體規劃不符。大多數城鄉結合部在道路方面沒有與城市道路進行整體規劃，無法滿足人流、物流、停車及消防的基本要求，排水、排污設施不成系統。受城鄉二元管理體制的影響，城市政府對城鄉結合部的規劃工作重視不夠。有些地區雖然有比較完善的詳細性規劃，卻沒有得到嚴格執行。(2)城鄉結合部內違章建筑居多。房屋租金的沖擊、再加上政府的拆遷補償，使得城鄉結合部的房屋越蓋越高，越來越密，但房屋質量越蓋越差。(3)公共基礎設施少而且差。城鄉結合部普遍缺乏城市基礎設施，供水、供電、供氣、供暖等管網線路設施不全，且布局混亂，質量差。幼兒園、小學、垃圾站、社區活動服務中心等嚴重缺乏。許多村落用地功能紊亂，缺少樹木和綠地，生活、建筑垃圾隨處可見，街道越占越窄，生態環境很差。

4.城市化進程中城鄉結合部管理體制還比較落后。(1)城鄉結合部基層政權管理問題。村委會、黨委會政權建設不力，在村委會和黨支部進行選舉時存在許多問題，如選人標準過于籠統，有些村民不能正確行使權利等，影響基層政權建設。城鄉結合部基層政權組成人員普遍文化素質低，領導素質低，帶領群眾致富的能力低。一些基層干部的群眾觀念相當淡薄，群眾基礎較差。(2)城鄉行政管理體制交錯。由于行政管理體制的制約，使城鄉結合部存在自然屬性與社會屬性不統一的問題。盡管在自然屬性上城鄉結合部產業非農化，居民職業構成也非農化，但在社會屬性上依然將其農村部分定位為農村社區。行政體制改革滯后和屬性的不統一，導致城鄉結合部行政管理權力交錯，管理混亂。一方面它必須接受以管理城市為主的“區”的領導，但又沒有實施城市社區管理體制;另一方面它雖然是農村社區的組成部分，但大部分的勞動力轉向了非農產業，許多農村政策失去了貫徹對象，城市的各種優惠政策也難以進入城鄉結合部地區。近年來城市政府已經介入城鄉結合部的管理，鄉鎮領導和街道管理的地域交錯、職責不清，在實際工作上常常相互推托責任，很多工作難以順利開展。

三、完善城市化進程中城鄉結合部管理的對策建議

1.在科學發展觀的指導下實現管理觀念的轉變。在新型的管理觀念中，管理就是服務，只有提供優質的服務才能更好的實現城市管理。就城鄉結合部管理而言，要引進“以人為本”的管理觀念，重視對人的“改造”。管理者要急群眾之所急，利群眾之所需，做好宣傳、說服和維穩等工作，提高城鄉結合部群眾對進一步發展的重要性、必要性的認識;政府發展方案要承諾保護農民的切身利益，加強精神文明建設，提高城鄉結合部群眾的文化技能水平，以適應城市化發展的需要。

2.完善管理方式，注重實際問題的解決。為了城鄉結合部城市化更好的發展，需要轉變傳統的政府管理方式，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協調配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓城鄉結合部人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。在推進城鄉一體化發展過程中，要充分發揮農民的主體作用，確保農民自主決策、自主建設、自主管理、自主發展;大膽改革創新，根據各村實際實行“一村一策”，創造性地解決遇到的問題;堅持依法依規辦事，嚴格保護耕地，嚴格拆除違法建設。還要大力推進政務公開，加強電子政務建設。增強政府工作透明度，提高政府公信力，使政府管理方式向民主、透明、便民、效能和法制等方面轉變。

3.創新管理手段，更好的實施公共服務。(1)加強城市總體規劃，充分發揮政府宏觀調控作用。重視城市整體規劃的修編工作，充實城市整體規劃的內涵。做好鄉鎮企業特色工業園區規劃，確保鄉鎮企業合理布局。做好農村點規劃工作，改變城鄉結合部環境“散、亂、差”的局面。(2)建立城鄉結合部居民勞動再就業體系。大力實施更加積極的促進就業政策，千方百計增加就業機會，拓寬就業渠道，打造就業平臺，完善就業服務，加快推動促進就業的政府責任體系、政策扶持體系、管理服務體系及技能培訓網絡等向城鄉結合部延伸，推進城鄉結合部勞動力向二、三產業和現代農業轉移，積極促進被征地農民和下崗職工就業。進一步制定和完善更具導向性、操作性的鼓勵扶持創業的政策措施，加強創業培訓，降低創業門檻，優化創業環境，激發創業活力，引導和促進更多的人通過開展形式多樣的自主創業增加經營性收入，帶動和增加社會就業。(3)注重產業結構的提升。使城鄉要素在城鄉結合部區域內合理流動和有效配置，真正發揮工業反哺農業，城市支持農村的作用;把高效優質農業生產投入品引入城鄉結合部，引導和幫助農民科學種田、精細養殖;把科技人才、科研機構和科技成果積極引入城鄉結合部，開展產品研發、技術攻關和推廣應用，協助培養新型農民，增強農民的科技和創新意識，提高新農村建設主體的綜合能力，促進城鄉結合部第一、二、三產業全面協調可持續發展。

4.深化管理體制改革，以求城鄉結合部協調可持續發展。(1)深化戶籍制度改革，加強流動人口管理。取消農業戶口和非農業戶口的劃分，而以居住地為主要標準，并按常住人口、暫住戶口、寄住人口進行戶口登記管理，建立城鄉居民自由遷徙和政策調控相結合的戶口遷徙制度，逐步放開城鎮戶口限制，積極推進農村人口的城市化。按照公平對待、服務至上、合理引導、完善管理的原則，把流動人口服務管理納入當地經濟社會發展規劃，特別要結合積極穩妥推進城鎮化建設，加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女就學等問題，探索“以證管人、以房管人、以業管人”的流動人口服務管理新模式，提升流動人口服務管理水平。(2)構建全民社會保障制度。加快構建城鄉一體的社會保障體系，進一步擴大城鄉住房、就業、醫療、養老等各類保障的覆蓋范圍，穩步提高保障能力和保障水平，不斷增加居民保障性收入，讓農民更多分享土地增值收益，進一步增加農民資產性、保障性收入，促進城鄉居民收入差距不斷縮小。要更加重視解決重病、殘疾、孤寡、喪失勞動力等特殊困難群眾的生活困難，不斷加大對他們的救助幫扶力度，讓他們更多地享受到社會主義大家庭的熱情和溫暖。(3)實施具有特色的城市社區管理體制。在城鄉結合部進行管理體制改革，其核心和基本內容就是在城鄉結合部打破城鄉分割架構，從根本上解決城鄉結合部二元結構體制，取消農村社區管理體制，農民改為居民，村委會改為居委會，集體經濟改為股份公司，土地村集體所有改為土地國家所有，實施單一的城市社區管理體制，使其成為真正意義上的城市城區。(4)完善城鄉結合部土地開發管理機制。政府首先應對地方政府的征地權進行必要和適當的控制，使政府征地權的行使建立在為公共目的的基礎之上，而對非公共目的使用集體土地則應通過市場機制來實現;其次，無論公共目的用地還是非公共目的用地，均以農地非農化市場價格定價;第三，要建立公開競爭的土地有形市場，完善市場價格形成機制，通過市場機制決定土地價格，以糾正價格扭曲和降低市場運行的效率損失。

[項目資助:全國教育科學“十一五“規劃課題(FIB060370);河南省高等教育省級教學改革研究項目(227);河南師范大學創新性實驗計劃項目(2008062)]

參考文獻:

1.馮小英.城鄉結合部問題的根源及其解決途徑[J].城鄉建設，2006(2)

2.付加鋒，宋玉祥.城鄉結合部的問題與對策[J].國土與自然資源研究，2002(2)

3.李世峰.大城市邊緣區的演變機理與發展策略研究[D].北京:中國農業大學博士學位論文，2005.

(作者單位:河南師范大學政治與管理科學學院 河南新鄉 453007)

(責編:廉靖)