和諧社會(huì)視角下廉租房制度發(fā)展路徑探析

摘 要:民生問題是今年“兩會(huì)”關(guān)注的焦點(diǎn)，住房問題更是近幾年社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。從和諧社會(huì)的視角，對(duì)現(xiàn)行廉租房制度存在的問題進(jìn)行剖析，針對(duì)廉租房覆蓋面狹窄、資金來(lái)源短缺、房源短缺、生活成本高以及“貧民窟”傾向等問題，從維護(hù)低收入群體居住權(quán)利及尊嚴(yán)的角度出發(fā)，嘗試對(duì)廉租房制度的發(fā)展路徑從制度層面和操作層面給予探索性回答。

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì);廉租房;居住權(quán)利;尊嚴(yán)

中圖分類號(hào):C9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3198(2010)05-0071-02

在2010年的“兩會(huì)”上，溫總理在政府工作報(bào)告中把民生問題提到了新的高度?！爸Ω纳泼裆?，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)”是政府過去工作的著力點(diǎn);“著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步”的議題成為2010年政府工作的重點(diǎn);“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧”的承諾成為了此次兩會(huì)的新亮點(diǎn)。民生領(lǐng)域的問題關(guān)系著人民的利益與福祉，關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展與良性運(yùn)作，而解決好民生問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建覆蓋全體社會(huì)成員的包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等各領(lǐng)域在內(nèi)的社會(huì)保障制度。

1 和諧社會(huì)與廉租房建設(shè)

1.1 和諧社會(huì)釋義

“和諧”是一個(gè)具有普世價(jià)值的概念。古希臘的許多哲學(xué)家都把“和諧”看作是一種極致的美。柏拉圖將和諧的概念引入人文和社會(huì)的領(lǐng)域，提出“公正即和諧”。“和諧社會(huì)”在中國(guó)傳統(tǒng)的哲學(xué)思想和道德倫理中，也有著豐富的內(nèi)涵，比如“以和為貴”“和以處眾”“和衷共濟(jì)”等含義。從社會(huì)發(fā)展與實(shí)踐的進(jìn)程來(lái)看，“和諧社會(huì)”已成為統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)的主流價(jià)值取向。2007年黨的十七大報(bào)告中把建設(shè)“社會(huì)主義和諧社會(huì)”放在一個(gè)更加務(wù)實(shí)的層面進(jìn)行闡述，即具體表述為“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。

1.2 我國(guó)的廉租房制度

1998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]23號(hào))，第一次提出了廉租住房的概念，指出了解決最低收入家庭住房問題的方向。1999年4月22日，建設(shè)部下發(fā)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，明確了廉租住房的定義，規(guī)定了廉租住房來(lái)源、租金標(biāo)準(zhǔn)、面積標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)程序等內(nèi)容，對(duì)廉租房的建設(shè)起到了一定的指導(dǎo)作用。隨后，政府又陸續(xù)出臺(tái)了一系列辦法和通知。2007年 8月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào))將廉租住房的保障對(duì)象由“最低收入”擴(kuò)大到“低收入”住房困難家庭。至此，廉租住房為政府向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對(duì)低廉的保障性住房。它與經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房共同構(gòu)成我國(guó)住房保障的主體。

圖1 中國(guó)住房供應(yīng)體系與住房保障體系示意圖

資料來(lái)源:《中國(guó)公共政策評(píng)論(第2卷)》岳經(jīng)綸 郭巍青/編. 上海人民出版社. 2008.5.1.3 保障人的基本居住權(quán)利

從保護(hù)個(gè)人權(quán)利的角度出發(fā)，“社會(huì)權(quán)利”，亦即人們常說的“民生”問題，確實(shí)是最值得關(guān)注的。這種權(quán)利也就是馬歇爾所說的公民身份要素中的社會(huì)要素，它是“人權(quán)不可分割的一部分，乃人民自國(guó)家獲取社會(huì)保障之基本權(quán)利”。作為社會(huì)權(quán)利一個(gè)重要組成部分的住房權(quán)利，應(yīng)是無(wú)條件的，只要是國(guó)家的公民，就不論其貧富、性別、種族、有無(wú)工作等，都應(yīng)享有。保障每一個(gè)公民享有適當(dāng)?shù)淖》恳簿统蔀檎豢赏菩兜呢?zé)任。1948年聯(lián)合國(guó)通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》規(guī)定了公民的居住權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)，我國(guó)《憲法》也規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯”以及“國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”?？梢姡鳛樽》勘Ｕ项I(lǐng)域的廉租房制度，如果能在為低收入群體起到住房“安全網(wǎng)”功能的同時(shí)還能使他們有尊嚴(yán)地享受居住的權(quán)利(既不是“蝸居”也不當(dāng)“蟻?zhàn)濉?，那么這對(duì)提升社會(huì)的和諧大有裨益，這樣的社會(huì)保障制度才能真正成為和諧社會(huì)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)根基。

2 廉租房制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

2009年是我國(guó)保障性住房投資最多、建設(shè)規(guī)模最大的一年。中央財(cái)政安排保障性安居工程補(bǔ)助資金551億元，比上年增長(zhǎng)2倍。新建、改擴(kuò)建各類保障性住房200萬(wàn)套，棚戶區(qū)改造解決住房130萬(wàn)套。來(lái)自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年11月底，全國(guó)新開工和通過購(gòu)買、改建等方式籌集的廉租住房已經(jīng)達(dá)到185萬(wàn)套，292萬(wàn)戶居民享受到租賃補(bǔ)貼。在過去的幾年里，廉租住房的制度建設(shè)、資金投入、保障范圍、建設(shè)規(guī)模等方面都有了進(jìn)一步的加強(qiáng)，給低收入群體帶來(lái)了未來(lái)的希望。然而，不容置疑的是，廉租房制度還存在一些問題，離“使入住者有尊嚴(yán)地享有住房權(quán)利”的目標(biāo)還有一段距離。其問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 廉租房覆蓋面狹窄

雖然24號(hào)文件將廉租住房保障對(duì)象范圍擴(kuò)大至低收入住房困難群體，但大部分城市的住房保障對(duì)象仍局限在城市低保家庭。據(jù)悉，湖北省共有43.9萬(wàn)戶城市低收入住房困難家庭，至今只有19萬(wàn)戶獲得了保障。據(jù)武漢市國(guó)土房產(chǎn)局的資料，武漢市對(duì)人均月可支配收入400元以下、人均住房建筑面積10平方米以下的低收入住房困難家庭(含低保家庭)，將繼續(xù)實(shí)行租金補(bǔ)貼(含租金核減)。而根據(jù)2008年武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒的有關(guān)資料，武漢市最低收入戶的月平均可支配收入為401.22元，可見達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)的居民少之又少。如此，城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”和大量流動(dòng)人口都被忽略了。

2.2 資金來(lái)源短缺

根據(jù)《2008年國(guó)土資源公報(bào)》:2007年全國(guó)土地出讓金總額超過12000億，2008年也有10000多億，按土地出讓金中不少于10%的比例用于廉租住房保障，那么每年約有1000多億。住房公積金用于增值的收益部分，2008年全國(guó)是170.1億，按規(guī)定累計(jì)向同級(jí)財(cái)政上繳96.98億元。如果2009—2011年全國(guó)土地出讓金總額保持每年11000億的水平，那么用于廉租住房保障資金達(dá)3300億元，住房公積金用于增值的收益部分三年約有350億—400億。與5000多億的數(shù)字相比，缺口高達(dá)1000多億。由于公積金增值收益缺乏連續(xù)性、土地出讓凈收益不平衡不穩(wěn)定、財(cái)政預(yù)算安排不到位、廉租房租金收入少、社會(huì)捐助及其他形式籌集的資金有限、銀行貸款作用發(fā)揮不足、其他融資渠道發(fā)展滯后等因素，使得擴(kuò)大廉租房資金來(lái)源顯得刻不容緩。

2.3 房源緊缺

住房體制改革后，住房逐漸走向市場(chǎng)化、商品化，開發(fā)商追逐利潤(rùn)的本性以及地方政府“土地財(cái)政”的觀念使得低收入保障性住房的建設(shè)一度滯后。從全國(guó)情況來(lái)看，根據(jù)綜合數(shù)據(jù)，在1998-2006年的8年間，全國(guó)廉租住房保障戶數(shù)僅為32萬(wàn)戶，2007年新增68萬(wàn)戶，2008年新增153萬(wàn)戶，全國(guó)十年累計(jì)253萬(wàn)戶家庭享受廉租住房保障。另外，礙于舊城拆遷及租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，享受“貨幣補(bǔ)貼”的家庭很難在市場(chǎng)上找到合適的住房。

2.4 建設(shè)選址及由此帶來(lái)的社會(huì)問題

由于許多城市市區(qū)住房建設(shè)已接近飽和，城郊地價(jià)遠(yuǎn)低于市區(qū)地價(jià)，政府往往傾向于把廉租住房集中建設(shè)在遠(yuǎn)郊地區(qū)。如此一來(lái)，會(huì)導(dǎo)致許多社會(huì)問題。一方面，遠(yuǎn)離居民工作地點(diǎn)的市郊配套設(shè)施落后、交通不便，無(wú)形中增加了居民的生活成本;另一方面，大量低收入人群的聚居極易造成“貧民窟”，形成比較嚴(yán)重的社會(huì)治安問題，進(jìn)而導(dǎo)致貧富階層的分裂，影響社會(huì)和諧。

3 解決路徑探析

從社會(huì)和諧的視角來(lái)看廉租房制度中暴露出的問題，筆者認(rèn)為，政府理應(yīng)本著“以人為本”的理念，在廉租房制度供應(yīng)中扮演重要角色，使得低收入群體真正享有居住的尊嚴(yán)和福祉。鑒于此，筆者提出以下對(duì)策建議。

3.1 制度層面

(1)規(guī)范立法。

《住房保障法》于2008年11月被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司負(fù)責(zé)該法的起草工作，并于2008年底委托清華大學(xué)法學(xué)院和深圳市房地產(chǎn)研究中心分別起草該法的理論版和實(shí)踐版建議稿。如今新一輪的保障立法也在今年兩會(huì)中得到討論。專門的住房保障法律是保障公民的居住權(quán)利與住房尊嚴(yán)的根本所在。

(2)將廉租房建設(shè)納入政府績(jī)效考核。

單一的GDP考核方式使得地方政府往往過度重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽略社會(huì)領(lǐng)域的民生問題，過度重視商品房開發(fā)而忽略微利甚至無(wú)利的保障性住房建設(shè)。將廉租房建設(shè)的規(guī)模、租金補(bǔ)貼的規(guī)模納入各地政府的績(jī)效考核范圍，將有利于安居工程項(xiàng)目的順利實(shí)行，為低收入階層擺脫“望房興嘆”的無(wú)奈境地提供了重要保證。因此，有學(xué)者認(rèn)為廉租房應(yīng)成為政績(jī)考核的“硬杠桿”。

(3)加強(qiáng)人才、機(jī)構(gòu)建設(shè)。

目前我國(guó)在保障性住房管理機(jī)構(gòu)的安排上，已經(jīng)不能滿足社會(huì)對(duì)廉租房日益增長(zhǎng)的需求。我們迫切需要一只專業(yè)化的隊(duì)伍來(lái)專門負(fù)責(zé)處理廉租房建設(shè)和管理中出現(xiàn)的各種問題，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)改進(jìn)和完善公共住房社會(huì)保障政策。香港為解決居民住房問題而設(shè)立的專職機(jī)構(gòu)——香港房屋委員會(huì)，就是一個(gè)值得內(nèi)地借鑒的例子。一方面，政府部門可以將住房事務(wù)集中處理，提高辦事效率;另一方面，政府部門的專職機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)政府各部門與公眾之間的利益分配，管理廉租房的建設(shè)、房源、資金等問題，以明晰的責(zé)權(quán)保證制度的高效運(yùn)行。另外，作為民間非盈利組織的香港房屋協(xié)會(huì)也加入到了廉租房供給領(lǐng)域，以彌補(bǔ)政府部門的不足。

3.2 操作層面

(1)科學(xué)選址，綜合規(guī)劃。

為避免城市新的“貧民窟”的形成，以及給居民造成高昂的生活成本，政府部門應(yīng)將廉租房社區(qū)納入城市規(guī)劃系統(tǒng)中——新建廉租房應(yīng)鼓勵(lì)不同收入混居模式以防止低收入社區(qū)衰敗，集中供房模式下應(yīng)注重交通、教育、就業(yè)等配套補(bǔ)貼。在公共空間的營(yíng)建中，應(yīng)布置完善的公共服務(wù)設(shè)施，營(yíng)建優(yōu)美的環(huán)境，來(lái)彌補(bǔ)住宅室內(nèi)的擁擠、單調(diào)和因缺少私密性而形成的壓抑感。唯有“以人為本”的出發(fā)點(diǎn)，為所有公民創(chuàng)造宜居的生活條件，才是保障其更有尊嚴(yán)地享受居住權(quán)利的體現(xiàn)。

(2)創(chuàng)新資金來(lái)源渠道。

我國(guó)目前的廉租房資金籌集模式比較單一，主要包括財(cái)政預(yù)算安排的住房保障資金、住房公積金收益提取的一定比例及土地出讓金凈收益的一部分，社會(huì)捐助及其他形式微乎其微。充足的財(cái)源是這項(xiàng)民生政策的基礎(chǔ)，因此筆者建議，吸取香港公屋制度的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將廉租房附屬設(shè)施商業(yè)租賃，在獲取穩(wěn)定的資金來(lái)源的同時(shí)便利廉租房社區(qū)居民的生活;從福利彩票的收益中劃撥一定比例到廉租房項(xiàng)目中，作為相對(duì)可靠的資金來(lái)源;鼓勵(lì)一部分非政府組織通過商業(yè)化的方式將盈利全部用于廉租房建設(shè)中去。

(3)完善準(zhǔn)入與退出機(jī)制，確保公平正義。

為保證真正需要的人士入住廉租房，必須要建立科學(xué)合理的準(zhǔn)入、退出機(jī)制。這不僅要對(duì)保障對(duì)象的資格、條件以及相關(guān)程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)建立一套涵蓋個(gè)人收入資料、誠(chéng)信檔案等在內(nèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)及監(jiān)控的長(zhǎng)效機(jī)制。既使所有低收入群體都享有基本的住房權(quán)利，又使境況改善的家庭在有效的激勵(lì)機(jī)制下及時(shí)退出廉租住房，使其他社會(huì)成員也能平等地享有廉租住房的居住權(quán)利。程序上的平等、公平以及正義是對(duì)低收入群體居住尊嚴(yán)的最好捍衛(wèi)。

參考文獻(xiàn)

[1]易忠.我國(guó)城市廉租房存在的問題及對(duì)策[J].生產(chǎn)力研究，2007，(13).