當前我國環境審計的實施對策與思考

摘 要:近年來，世界上許多國家十分重視環境審計工作，環境審計已成為當前國際上共同關注并全力予以實施的一項重要工作。首先對當前我國開展環境審計工作的意義進行闡述，其次，對我國環境審計的現狀和制約因素進行了剖析，最后就如何提高環境審計水平，保證環境審計質量，走可持續發展之路提出了有針對性建議。

關鍵詞:環境審計;環境標準;環境績效審計

中圖分類號:F239文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)06-0073-03

1 問題的提出

我國當前正處于經濟轉型和工業化的快速推進期;城市化的發展、人口的膨脹使得我國的資源人均占有量嚴重不足，資源供需矛盾日趨尖銳;加之粗放型的經濟增長方式和低水平的技術，管理水平比較落后，生態破壞的范圍的擴大和程度的加劇，使我國的環境形勢日益嚴峻。2005年1月27日公布的世界各國(地區)環境質量(環境可持續發展指數)評估結果，在全球144個國家和地區中，中國位列第133位，居全球倒數第12位。2006年9月7日國家環?？偩趾蛧医y計局聯合發布的我國第一份經環境污染調整的GDP核算研究報告—《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》顯示:2004年因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占GDP的3.05%。其中，水污染造成的經濟損失為2862.8億元，占損失的55.9%;大氣污染造成的經濟損失為2198.0億元，占損失的42.9%;固體廢物和污染事故造成的經濟損失57.4億元，占損失的1.2%。因此，加強對資源、環境的保護工作也逐漸引起了黨和政府的高度重視。黨的十六大提出把建設資源節約型、環境友好型社會作為我國經濟社會發展的重要目標之一;黨的十七大也明確指出，實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須使可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。所以，加快推進我國的環境審計工作，將自然資源和環境保護納入審計范圍，對保護和改善我國環境狀況，不斷提高資源環境保障能力，實現經濟、社會的可持續發展，人與自然和諧相處具有重要作用。

2 當前加強我國環境審計工作的必要性分析

2.1 開展環境審計是我國實現可持續發展，貫徹落實科學發展觀的迫切需要

改革開放30年來，我國高速擴張的經濟發展模式造成的環境污染、資源浪費和生態破壞仍在相當范圍內存在，國家環境安全問題已經不容忽視。據有關部門預測，我國每年因環境污染造成的直接經濟損失高達400多億元，生態破壞的損失也達500億元左右。所以，貫徹、落實科學發展觀，走可持續發展道路，必須從根本上轉變我國的經濟發展模式，大力發展循環經濟和低碳經濟。而環境審計一方面可以明確政府、單位環境管理責任，發現問題，采取相應措施加以改進完善，從而促進可持續發展戰略的進一步實施;另一方面，可揭示社會生產活動影響、破壞環境的程度，對環境管理系統運行的充分性、有效性進行客觀評價，為宏觀管理部門制定相關政策、規定提供依據或借鑒，從而成為協調社會、經濟、人類和環境和諧發展的紐帶。

2.2 開展環境審計有利于推動傳統的GDP核算向綠色GDP核算轉換

綠色GDP即綠色國內生產總值，是在GDP的基礎上，扣除經濟發展所引起的環境成本后的余額。環境成本包括自然資源(主要包括土地、森林、礦產、水等資源)耗減成本和環境(包括生態環境、自然環境)質量退化成本。它在一定程度上反映了經濟與環境之間的相互作用，是可持續發展的重要指標之一。傳統的GDP核算體系只能估算經濟發展過程中有形的、耐用資產和人的有效工作能力的損耗，而自然資源的損耗則被“遺忘”和“忽略”，因而不能準確估量經濟的發展速度和正確反映人們生活水平的提高程度，虛增了人均收人和經濟福利。開展環境審計，有利于對經濟活動中造成的資源耗減成本、環境降級成本以及為管理其活動對環境造成的影響而支出的防治成本進行估量和核算，將資源環境以價值量方式納入國民經濟核算體系，把經濟發展的“環境成本”納人GDP核算體系中，最終實現由傳統的GDP核算向綠色GDP核算轉換的轉換。

2.3 開展環境審計有利于轉變政府職能，明確政府的環境保護責任

當前，“考核官員的環保責任”已形成國際趨勢。2002年的南非可持續發展世界首腦會議便強調建立各級政府的“環境保護問責制”。2009年的哥本哈根會議，更是使實現經濟發展與自然關系的和諧共生作為了世界各國政府的重要使命。在發展循環經濟、低碳經濟已成為世界各國發展主流的現實背景下，加強環境審計工作，將環境政績與政府官員任免密切掛鉤，尤其是使各地各部門的主要管理者要成為環?？己说膶ο蠛铜h保責任的承擔人;有利于轉變政府在經濟、社會發展中的管理職能，明確政府的環境保護責任。通過將公眾環境質量評價、空氣質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋增長率、環保投資增減率、群眾性環環境問題境訴求事件發生數量等指標納入到政府官員考核標準;并且將當地政府對中央政府各項環保法規政策的落實情況也作為指標納入政府官員考核標準;從而引導政府管理者跳出單純追求GDP的盲區，進而引導政府管理者按照“五個統籌”的要求規劃未來，立足長遠;要引導政府管理者尊重自然規律，促進人口、資源、環境與經濟社會的發展“共贏”，最終做到“經濟靠市場，環保靠政府”，實現我國經濟、社會與環境的協調發展。

2.4 開展環境審計是我國與國際接軌，融入經濟全球化的必然途徑

加入世界貿易組織后，我國得以在更大范圍、更廣領域和更高層次參與全球經濟合作與競爭。但就目前而言，許多發達國家或地區已從行政上、法律上建立了嚴格的環境保護措施，對危害環境的產品有嚴格的限制。而且WTO把可持續發展原則作為其宗旨之一，允許其成員方采取限制措施，防止自由貿易可能引起的環境破壞。因此，面對傳統GDP核算虛增、引發的自然資源匾乏、環境極度惡化，必然要面對國際綠色壁壘、綠色審計監督的新挑戰;也就必然會對我國的出口導向型經濟產生越來越大的沖擊，尤其在世界性金融危機后，國際貿易競爭的日益加劇，這種影響必然會日益加劇。為此，加強我國的環境審計工作，一方面可以促進我國不斷提高環境標準，在符合國情國力的前提下，使我國環境標準盡可能與國際標準靠近，以適應加人WTO后解決國際貿易和國際環境問題的需要，使我國不會因達不到貿易方的環境標準而受技術壁壘所阻;另一方面可以促進環境法規的完善加強環境管理，為貿易自由化及經濟增長提供更大的發展空間，促進可持續發展，實現經濟與環境“雙贏”。

3 當前我國環境審計中面臨的主要問題

3.1 對環境審計重視不夠，審計環境亟待改善

當前，我國正處在經濟、社會轉型的關鍵時期。但很多地方政府“重GDP增長、輕環境、資源保護”的觀念依然嚴重，科學發展的理念還未能真正樹立。盡管近年來國家一再強調環保和強化環保審計的力度，不少地方政府仍片面追求經濟發展指標，置環境污染和資源浪費于不顧，不把環境保護的目標、任務、措施納入本地區經濟和社會發展的整體規劃，使得本地區環境保護出現“責任不到位、措施不到位、投資不到位、監管不到位”的局面。有的地方政府和經濟部門無視環境經濟與社會協調持續發展的環境法基本原則，重開發、輕保護先污染、后治理，在進行重大經濟發展規劃和生產力布局時不進行環境影響評估;有的地方政府和部門甚至知法犯法，做出明顯違反環境法律規范的經濟發展決策;甚至有些地方的管理者環境法制觀念淡薄，以言代法、以權代法，搞地方保護主義，對企業違反環保法規、造成嚴重環境后果的行為聽之任之，甚至幫助企業逃避法律制裁。

3.2 環境審計的相關法律、法規不健全，環境審計缺乏足夠的依據

目前，我國雖然已頒布了6部環保方面的法律法規，13部與環境相關的資源保護法律以及395項環境標準，基本上形成了環境保護的法律體系。但從經濟發展和環境保護的現實需要來看，現有的環境保護法律法規缺乏環境審計的具體實施辦法和統一的操作規范，基本沒有明確審計機關在環境保護監督、檢查方面的職能作用和主要工作內容。另外，根據《環境保護法》的規定，國家各級環境保護部門對轄區的環境保護工作向本級政府負責，是環境保護的專門管理機關。審計部門和環保部門等其他環境監督職能部門在監督職責上如何劃分、在監督內容上如何側重、在監督資源上如何共享、在監督效果上如何互補也缺乏相應的法律規范。與發達國家現已制定的環境法律法規相比，我國的環境審計工作差距很大，比如在環境會計規章制度、環境會計報告準則、環境審計制度等方面至今都還尚處空白。

3.3 環境審計主體單一，審計范圍狹窄

在我國目前的環境審計工作中，從審計的主體來看，環境審計的主體主要是國家審計機關，內部審計部門和社會審計組織的參與程度較低;從審計的內容來看，國的環境審計主要是合規性審計，即鑒證經濟活動是否遵循了現行法律法規的規定(如污染物的排放是否超過規定標準)，并未涉及對政府環境政策進行審查監督等深層次方面的內容，環境審計仍局限于消極防范。而西方發達國家的環境審計實踐表明，對于從事經濟活動的主體是否遵守環境法律法規，生產經營活動是否對環境產生了影響，影響有多深，危害有多大，這些都需要社會環境審計和內部審計來監督、評價和鑒證。社會審計結果體現的不僅是量化了的經濟概念，更能反映出由此產生的社會負效益和環境負效益。而內部環境審計不僅能及時消除企業環境法律風險，而且能促進企業進行清潔生產，增強企業市場競爭力。但我國當前環境審計主體單一，審計范圍狹窄的狀況使得環境審計既不能保證環境審計質量，也很難使環境審計發揮防范作用。因為審計機關人員有限，完成所有審計工作難度較大，只能把已經出現嚴重環境問題的項目列入審計計劃，使得事前監督薄弱，難以拓展環境審計項目的范圍，減弱了環境保護工作的力度。

3.4 缺乏環境審計的具體實施辦法和評估標準

長期以來，審計機關進行的各項財務收支審計都重在揭露問題，查處違紀違規行為，審計思路停留在財務收支審計上。最近幾年，審計機關開展了宏觀服務型績效審計，在審計理念和思路上較以前有了較大轉變，更關注體制、機制、政策和專項資金使用績效等問題。但現有的審計準則和行業審計規范中，仍沒有環境審計方面的有關行業審計規范和評估標準;審計機關對如何把握環境審計，目前尚缺乏科學、宏觀、精確的定位，;審計人員對如何把握環境審計的績效評價更顯得力不從心。而且，在環境審計的內容、切入點、績效評價指標體系等方面審計機關和審計人員也還沒有達成共識，從而我國現行的環境審計可操作性差、審計風險大。

3.5 當前審計人員的素質還不能滿足環境審計發展的需要

與財務審計相比，環境審計的取向是績效審計，這要求審計人員需要具備專門的審計技術與方法;因此，環境審計的難度和廣度對審計人員的素質是一個極大的挑戰。從事環境審計的工作人員必須懂得如環境經濟學、環境法學、環境管理學等環境方面的知識，還必須具備社會學、統計學、工程學以及計算機等方面的知識。由于我國的環境審計工作起步較晚，我國審計人員目前的知識結構與業務素質，還不能夠滿足全面開展環境審計的內在要求。而專業環境審計人員缺乏，使得環境審計中所需的絕大部分數據信息都難以獲得，不能對被審事項的環境成本和效益進行正確評定和估價，審計報告也無法具有充分的說服力，這就大大削弱了我國環境審計在促進可持續發展和解決資源環境問題方面的作用。

4 當前我國開展環境審計工作的對策思考

4.1 加強和完善環境審計的立法工作

盡快對環境審計進行補充立法是我國開展環境審計工作的根本保證。盡管近年來我國已有開始逐步完善有關環境審計的相關法律、法規，但這些法律法規的實施和操作還缺乏具體的規定和標準。所以，在加強環境審計立法過程中，一方面要擴大環境審計權限，完善環境審計依據，明確審計機關的監督權限和范圍、內容，對于開展環境審計需要借助的相關檢測手段應該規定相關部門必須予以協助，并將其作為法定義務，以保證審計工作的順利進行。另一方面要建立可操作的環境審計工作細則，避免環境審計的片面性和局限性，使環境審計工作更加規范。建議在修改“環境保護法”、“審計法”、“獨立審計準則”時增加環境審計的內容，明確環境審計的具體實施辦法和評價標準。在“證券法”、“公司法”中增加環境審計內容，規定對上市公司項目審批及年審，必須經過具有環境審計資格的注冊會計師審計，出具有環境信息披露內容的審計報告，等等。

4.2 拓寬環境審計范圍，促進環境審計主體多元化

為了有效開展我國的環境審計工作，今后環境審計過程中逐步拓寬環境審計的內容和范圍，由目前單一的財政財務收支型環境審計向績效型和管理型環境審計轉變，增加對環保資金和環保項目的效益性審計、企業環境管理體系審計、資源利用情況審計和環境預防及治理審計等內容，使審計工作能覆蓋環境活動的各個方面，以充分發揮環境審計的作用。由于環境審計領域寬、任務重、要求高，而我國現有的環境審計體系中，主體是政府審計機構，由于人員和素質的限制，已經難以適應今后我國環境審計工作有效開展的要求。因此，應以國家審計機構為主體，促進環境審計主體的多元化;通過吸納企業內部審計、社會審計組織的廣泛參與，提高我國環境審計工作的質量。有條件的地區或項目，甚至還可以考慮在我國的環境審計工作中引入審計“第三方”，嘗試開展獨立環境審計工作，使其在環境審計中最能獨立、客觀、公正地從事服務活動。

4.3 建立和完善我國環境審計質量控制體系

建立和完善我國的環境審計質量體系有利于加強環境審計的規范化建設，解決好環境審計項目實施全過程的質量控制。一套完備的環境審計質量體系，可以有效整合現有的審計組織和審計人員，使審計機關、審計人員面對復雜、多方位的環境審計內容，轉變思想觀念，實現審計關口前移，將事后審計監督逐步轉向事前、事中的審計監督，實現對環保資金使用全過程的審計監督。而且環境審計質量體系的建立，有利于實現環境審計的信息化，有利于實現環境審計管理部門之間、環境審計管理部門與政府各部門、被審計單位之間信息的快速查詢、歸集和匯總，保證實現快速、準確和高效的服務。而且通過環境審計的信息化，可以實現將事后審計變為事前審計、事中審計和事后審計相結合;由原來的靜態審計實現靜態審計與動態審計相結合;由原來的現場審計變為現場審計與遠程審計相結合;甚至還可以盡快建立跨省市、跨區域、跨部門的環境污染防治機制和環境審計運行體系;從而確保環境審計工作的質量和效率。

4.4 長遠規劃，建立一支高素質的環境審計隊伍

環境審計工作在我國開展較晚，審計人員對于環境審計這一審計新興領域普遍比較陌生。因此，要順利開展環境審計，高質量地完成環境審計任務，今后要加強高等院校的專業建設，開設相應的專業，強化實踐教學環節，以培養后續人才。基于國際環境審計的發展趨勢和我國未來開展環境審計工作的需要，可以考慮以國家審計署為主體，培養獨立的中介—注冊環境審計師，在條件成熟后，今后國家審計人員和內部審計人員中負責環境審計工作的必須是注冊環境審計師?？紤]到我國當前我國環境審計工作的現實需要和審計人員的當前情況，可以根據資源環境審計項目的具體情況，適時汲取外部力量，聘請環境工程技術專家和環境法律專家，以及資質優秀實力雄厚的大型環境影響評價機構參與其中，會使審計結果更趨客觀合理、更為權威有效;同時，加強對現有審計人員進行環境審計相關知識的培訓，以提高他們的業務素質和工作能力，并不斷吸納環境專業人才，建立一只高素質的審計隊伍，從而保證我國的環境審計工作的健康發展。

4.5 加強環境保護及環境審計的宣傳、教育工作

我國的環境審計工作開展較晚，社會公眾的環境知識薄弱、環境保護意識不強。因此，必須通過新聞媒體的傳播作用，加強環境保護及環境審計的宣傳、教育工作，使全社會都認識到開展環境審計的重要性和迫切性。首先要端正價值導向，樹立環境友好的理念。其次，要對各級管理者，生產企業和社會公眾進行保護生態環境的知識、營造良好的生態環境的知識，以及經濟倫理、生態倫理的知識，等方面的教育，增強社會公眾的節約意識、環保意識和可持續發展意識。再次，可以著手把環境教育納入正規教育之中，納入各級學校教育計劃之中，作為素質教育的重要內容之一。最后，要積極發揮社會公眾、環保組織的作用，通過社會公眾、環保組織的積極參與、支持和推動，促進環境審計的順利開展。

5 結論

環境審計是20世紀70年代始于西方發達國家環境管理系統的一個新領域，經過了30多年的發展，環境審計在協調經濟發展與資源、環境保護之間的平衡方面發揮的作用得到越來越多的國家的認同。我國的環境審計經過了十多年的理論研究和實踐，也取得了一定的成果，盡管當前我國的環境審計工作仍然存在諸多困難和問題，但隨著科學發展觀的貫徹、落實，國民素質的不斷提高，環保宣傳工作的不斷加強，立法、執法力度不斷加大，我國的環境審計工作一定能取得新的進展，最終實現經濟、社會發展與環境保護的協調平衡，走可持續發展之路。

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