論稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的改革與重構(gòu)

摘 要:為了保障稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正高效、程序合法，針對(duì)涉稅案件審理實(shí)踐中所遇到的“送達(dá)難”，“送達(dá)不規(guī)范”等問(wèn)題，將從探究稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題入手，探討稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度在實(shí)踐中所遇到的種種阻礙及其成因，從而為稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的改革和完善提出一些想法和建議。

關(guān)鍵詞:稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度;改革;重構(gòu)

中圖分類號(hào):F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3198(2010)06-0061-02

1 稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的基本情況

為規(guī)范送達(dá)程序，保障當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》等法律都從送達(dá)主體、送達(dá)方式、送達(dá)時(shí)限等方面對(duì)稅務(wù)文書(shū)的送達(dá)程序作了明確規(guī)定。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第101條至107條規(guī)定了送達(dá)的五種方式，即直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、和公告送達(dá)。在以上幾種送達(dá)方式中，直接送達(dá)是將訴訟文書(shū)直接送達(dá)給受送達(dá)人，是稅務(wù)文書(shū)送達(dá)中最主要的送達(dá)方式，而留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)方式只有在直接送達(dá)確有困難時(shí)才使用，是對(duì)直接送達(dá)方式的補(bǔ)充。

1.1 直接送達(dá)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第101條的規(guī)定，采取直接送達(dá)方式送達(dá)稅務(wù)文書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的，本人不在時(shí)交由其同住的成年家屬簽收。受送達(dá)人是法人或其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、組織的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)收件的人簽收。受送達(dá)人有代理人的，可以送交其代理人簽收。

1.2 留置送達(dá)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第103條規(guī)定，留置送達(dá)，是指受送達(dá)人或者本細(xì)則規(guī)定的其他簽收人拒絕簽收稅務(wù)文書(shū)的，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)在送達(dá)回證上記明拒收理由和日期，并由送達(dá)人和見(jiàn)證人簽名或者蓋章，將稅務(wù)文書(shū)留在受送達(dá)人處，即視為送達(dá)。

1.3 委托送達(dá)和郵寄送達(dá)

《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第104條規(guī)定直接送達(dá)稅務(wù)文書(shū)有困難的，可以委托其他有關(guān)機(jī)關(guān)或者其他單位代為送達(dá)或者郵寄送達(dá)。郵寄送達(dá)的，以掛號(hào)函件回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。委托送達(dá)是直接送達(dá)方式的補(bǔ)充，從嚴(yán)格意義上來(lái)講，它己經(jīng)不是一種獨(dú)立的送達(dá)方式，而是國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互協(xié)作、相互配合的行為。郵寄送達(dá)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)送達(dá)人員將需要送達(dá)的稅務(wù)文書(shū)通過(guò)郵局用信件的方式交付給受送達(dá)人的送達(dá)方式。

1.4 公告送達(dá)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第106條的規(guī)定，公告送達(dá)，是指同一送達(dá)事項(xiàng)的受送達(dá)人眾多或用本章規(guī)定的其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)采取公告的形式向受送達(dá)人送達(dá)稅務(wù)文書(shū)的送達(dá)方式。自公告之日起滿30日，即視為送達(dá)。

2 稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的運(yùn)作現(xiàn)狀及問(wèn)題

為了考察稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度在實(shí)踐中的運(yùn)作情況，確保數(shù)據(jù)和信息來(lái)源的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，筆者在一個(gè)月的時(shí)間里，分別對(duì)我局征收、管理、稽查三個(gè)系列進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，通過(guò)調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)目前在稅務(wù)文書(shū)送達(dá)回證執(zhí)行過(guò)程中仍存在著一些問(wèn)題，現(xiàn)歸納如下:

2.1 資源配置比較有限

以筆者所調(diào)研的征收系列的稅務(wù)所為例，該所全程受理崗人員僅有四名，他們既要負(fù)責(zé)全區(qū)納稅戶的涉稅事項(xiàng)受理工作，又要負(fù)責(zé)送達(dá)回證簽收工作，以2007年的簡(jiǎn)易程序稅務(wù)行政處罰案件925件、全程受理稅務(wù)案件2617件稅務(wù)文書(shū)送達(dá)任務(wù)來(lái)計(jì)算，除去法定節(jié)假日和休息日，平均每人每月應(yīng)送達(dá)文書(shū)約74件，由此可見(jiàn)，在如此巨大的工作量下，送達(dá)回證工作的有效完成很難得到保證。

2.2 人員理念相對(duì)滯后

根據(jù)筆者在調(diào)研工作中的切身體驗(yàn)，由于長(zhǎng)期“重實(shí)體、輕程序，重過(guò)程、輕收尾”觀念的影響，在大部分稅務(wù)干部的意識(shí)中，仍把送達(dá)認(rèn)為是簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)而予以忽視，這就導(dǎo)致其成為嚴(yán)重阻礙稅務(wù)案件處理的瓶頸。法規(guī)部門在對(duì)該管理系列2007年發(fā)票審批情況進(jìn)行執(zhí)法檢查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，送達(dá)回證缺失、送達(dá)文書(shū)名稱填寫(xiě)有誤、送達(dá)文書(shū)字軌號(hào)填寫(xiě)不規(guī)范，送達(dá)日期超過(guò)法定時(shí)限等問(wèn)題出現(xiàn)的幾率在80%以上。

2.3 送達(dá)程序不夠規(guī)范

根據(jù)法規(guī)部門對(duì)2007年我局所有涉稅事項(xiàng)進(jìn)行的執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，目前符合法律規(guī)定的送達(dá)僅占60%，還有將近一半的涉稅文書(shū)送達(dá)存在著各種各樣的程序隱患，但如果完全按照規(guī)定進(jìn)行送達(dá)，工作量則會(huì)將呈幾何級(jí)數(shù)放大，影響到送達(dá)工作的效率。

(1)直接送達(dá)中，征收系列的稅務(wù)所普遍將“電話通知”受送達(dá)人前來(lái)稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取稅務(wù)文書(shū)作為送達(dá)的首選方式，由于法律沒(méi)有明確賦予“電話通知”以法律效力，并且也沒(méi)有任何彈性條款授予送達(dá)人員自由選擇送達(dá)方式的裁量權(quán)，故此種做法很難真正得到法律的保障。

(2)按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，《稅務(wù)文書(shū)送達(dá)回證》應(yīng)早于《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》交由受送達(dá)人簽收，但在實(shí)際執(zhí)行中，常有稅務(wù)工作人員忽視送達(dá)回證的重大意義，將其晚于處罰決定書(shū)交給受送達(dá)人簽收或事后補(bǔ)簽，嚴(yán)重違反法定程序，為以后可能發(fā)生的糾紛埋下隱患。

(3)在由代收人簽收訴訟文書(shū)時(shí)，送達(dá)人員未要求其注明代收人與受送達(dá)人的關(guān)系，或者對(duì)當(dāng)事人的身份不進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)的核實(shí)就結(jié)束程序的情形也時(shí)有發(fā)生。這些都直接影響到送達(dá)的效力，給執(zhí)法工作帶來(lái)被動(dòng)局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我局送達(dá)訴訟文書(shū)有近80%是通過(guò)會(huì)計(jì)或朋友轉(zhuǎn)交的，這一做法顯然也是不符合程序規(guī)定的。

3 稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度中出現(xiàn)問(wèn)題的成因分析

程序從一定意義上講，就是一種操作規(guī)程，操作性應(yīng)當(dāng)是其自身應(yīng)有和必備的屬性。由于在立法層面上對(duì)送達(dá)制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，既沒(méi)有具體的法條規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)配套的司法解釋，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性不足，在實(shí)際操作中遇到的阻力較大。例如在此次調(diào)研中，筆者就發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)工作中被送達(dá)人拒絕送達(dá)、逃避送達(dá)甚至抗拒送達(dá)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而針對(duì)這些現(xiàn)象，稅務(wù)機(jī)關(guān)卻無(wú)法可依，也缺乏強(qiáng)制性的手段進(jìn)行有效處理。可以說(shuō)，立法上的缺失是導(dǎo)致稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度多種問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因。具體分析，主要包括以下兩個(gè)方面:

3.1 條文規(guī)定略顯籠統(tǒng)和粗糙

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》對(duì)稅務(wù)文書(shū)送達(dá)程序的規(guī)定僅有7個(gè)條文，它們對(duì)送達(dá)方式只是作了簡(jiǎn)單的羅列或者是一般的原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)和粗糙。就比例而言，該7個(gè)條文只占了整個(gè)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》條文總量的6%。盡管《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《北京市國(guó)家稅務(wù)局稅務(wù)行政許可實(shí)施程序》等對(duì)我國(guó)稅務(wù)文書(shū)送達(dá)程序立法規(guī)定的不足進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，但相對(duì)于涉稅案件數(shù)量增加的幅度來(lái)講，這些法律規(guī)定的成效有限，實(shí)踐中很難滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的需要。雖然法律條文的數(shù)量多寡不能成為我們?cè)u(píng)價(jià)一項(xiàng)法律制度優(yōu)劣的標(biāo)尺，但每條法律條文所涵蓋的內(nèi)容是有限的，如果數(shù)量過(guò)少，其對(duì)某個(gè)方面的涵蓋面必然不會(huì)太寬，具體到實(shí)踐操作中，就容易出現(xiàn)法律漏洞或者法律沖突，難以有效地規(guī)范有關(guān)主體的稅收行為，同時(shí)也會(huì)給一些不法者規(guī)避法律，達(dá)到不法目的提供可乘之機(jī)。因此，我們熱切期盼上級(jí)機(jī)關(guān)能考慮我們的建議，進(jìn)一步制定相應(yīng)政策完善現(xiàn)行立法的不足。

3.2 送達(dá)主體單一，稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任較重

由于現(xiàn)行稅收征管法送達(dá)程序的設(shè)置有著較為明顯的職權(quán)主義色彩，在這種模式的指導(dǎo)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)包攬執(zhí)法活動(dòng)的所有事項(xiàng)，繁重的送達(dá)任務(wù)也一直由稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)是我國(guó)唯一合法的稅務(wù)文書(shū)送達(dá)主體，當(dāng)事人對(duì)于文書(shū)送達(dá)并無(wú)推進(jìn)義務(wù)。然而，涉稅案件中的當(dāng)事人盡管選擇了運(yùn)用公力救濟(jì)的方式解決私權(quán)方面的問(wèn)題，但并不等于將所有的責(zé)任和義務(wù)都一并轉(zhuǎn)移給了稅務(wù)機(jī)關(guān)，這顯然對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)是不公平的，當(dāng)然也不符合權(quán)利與義務(wù)一致性的原則。綜上所述，我國(guó)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定送達(dá)主體為稅務(wù)機(jī)關(guān)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)所有的送達(dá)事務(wù)，而當(dāng)事人卻沒(méi)有任何法定的協(xié)助或推進(jìn)義務(wù)，這樣的規(guī)定是不科學(xué)的。

4 稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度的健全與完善

通過(guò)前面對(duì)送達(dá)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的成因分析，我們可以看到，要健全和完善稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度，最主要也是最首要的就是要在立法層面上盡快出臺(tái)詳細(xì)、明確的規(guī)定，針對(duì)我們稅務(wù)部門送達(dá)程序中存在的主要問(wèn)題對(duì)癥下藥，以公平和效率為基本原則，創(chuàng)制出一套有效的稅務(wù)文書(shū)送達(dá)制度;并且應(yīng)切實(shí)提高送達(dá)人員的素質(zhì)，有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在此，筆者提出幾點(diǎn)建議，僅供參考。

4.1 規(guī)范送達(dá)程序，明確各方的權(quán)利和義務(wù)

從上述調(diào)研分析可以得知，在稅務(wù)文書(shū)的送達(dá)程序中，稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行不規(guī)范，被送達(dá)人員抗拒執(zhí)行、逃避執(zhí)行的現(xiàn)象出現(xiàn)，就是由于程序規(guī)定不明確、不嚴(yán)密、不合理導(dǎo)致的。在制度執(zhí)行過(guò)程中，法律要細(xì)化程序的各個(gè)階段，考慮到各種可能出現(xiàn)的情況，對(duì)回證的簽收，送回，保存等作出全面的規(guī)定。其中，最重要的就是要明確在此過(guò)程中稅務(wù)機(jī)關(guān)、被送達(dá)人及其他當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，一方面要避免各個(gè)部門因?yàn)槔鏇_突出現(xiàn)的相互爭(zhēng)取或推諉的現(xiàn)象出現(xiàn)，另一方面也要切實(shí)保護(hù)好當(dāng)事人特別是受送達(dá)人的權(quán)利，保證制度公正合理的執(zhí)行。

4.2 結(jié)合時(shí)代發(fā)展?fàn)顩r，創(chuàng)新文書(shū)送達(dá)方式

隨著通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的成熟和普及，電話通知、電報(bào)通知、傳真送達(dá)、電子郵件送達(dá)等方式，因其快捷、簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉且不受時(shí)空限制等優(yōu)點(diǎn)，在實(shí)踐中被送達(dá)人員廣泛運(yùn)用。因此，筆者建議在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》中增加以上幾種送達(dá)方式的規(guī)定，不斷吸收和應(yīng)用現(xiàn)代科技發(fā)展的成果，運(yùn)用現(xiàn)代通訊技術(shù)，使稅務(wù)工作實(shí)現(xiàn)高效率。當(dāng)然，由于電話、傳真、電子郵件等傳遞的只是語(yǔ)音或數(shù)字信息，為了確保送達(dá)的安全性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用的法律文書(shū)范圍進(jìn)行嚴(yán)格控制，即僅限于告知、領(lǐng)取有關(guān)許可文書(shū)、證明等，而不適用于稅務(wù)行政處罰決定書(shū)、處理決定書(shū)的送達(dá)。同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定以上幾種送達(dá)方式的法律效力以及嚴(yán)格的操作程序。比如，電話通知時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行錄音，送達(dá)人員要詢問(wèn)被通知人的姓名、年齡、職務(wù)等基本情況，以便確認(rèn)其身份，然后再告知其送達(dá)文書(shū)的內(nèi)容，并說(shuō)明送達(dá)的法律效力以及該電話的通話內(nèi)容已作了錄音的情況。而關(guān)于采用傳真、電郵等方式進(jìn)行送達(dá)，送達(dá)人員也需要提供確切的證據(jù)證明實(shí)施了合法有效的送達(dá)。

4.3 完善制度建設(shè)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)

為了確保送達(dá)工作的順利、有效完成，我們應(yīng)建立完善的制度對(duì)其加以保障，例如上級(jí)有關(guān)部門可制定《送達(dá)管理辦法》等相關(guān)文件規(guī)范關(guān)于送達(dá)工作中的細(xì)節(jié)問(wèn)題:明確送達(dá)人員的職責(zé)，規(guī)范送達(dá)回證的填制格式，規(guī)定不及時(shí)有效送達(dá)所承擔(dān)的法律后果，以制度為保障切實(shí)提高稅務(wù)干部對(duì)送達(dá)工作的認(rèn)識(shí)，使其從根本上轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體、輕程序、重過(guò)程、輕收尾”的觀念。另外，其他部門在制定關(guān)于渉稅事項(xiàng)審理的文件時(shí)應(yīng)把需要送達(dá)的文書(shū)在文件中加以明示，讓稅務(wù)干部明確哪些文書(shū)需要送達(dá)，怎樣送達(dá)，方便大家的操作。

在完善的制度體系保障下，建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)優(yōu)的送達(dá)隊(duì)伍顯得尤為關(guān)鍵。為此我們應(yīng)該加大力度開(kāi)展關(guān)于強(qiáng)調(diào)送達(dá)重要意義和作用方面的培訓(xùn)，讓稅務(wù)干部從思想上對(duì)其加以重視，并就送達(dá)人職責(zé)、送達(dá)程序、送達(dá)回證制作等重要問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化的規(guī)范，切實(shí)提高人員素質(zhì)，從根本上保證送達(dá)工作的順利有效完成。