旅游景區開發中社區利益調整分析

摘 要:以西昌邛海風景區再開發為例，在實地調查的基礎上，結合國內外的相關理論，從社區居民參與利益分配的角度，基于景區現狀的成因分析，提出了如何對旅游景區開發中社區利益進行有效的調試，把社區居民作為有效的利益分配主體，納入到旅游規劃與發展中，從而使整個旅游目的經濟得到可持續發展。

關鍵詞:旅游景區;社區參與;利益主體分配;可持續發展

中圖分類號:F59 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)06-0135-02

1 西昌市邛海風景區社區參與利益分配的現狀及原因分析

西昌市邛海風景區是國家4A風景名勝區，距西昌市3公里處，是四川省第二大的天然淡水湖泊，有較好的區位優勢和旅游開發價值。然而邛海風景區的重新規劃和開發必然會帶來社區居民生產和生活方式的改變，其中一個現實的問題是邛海周邊的部分農民必須喪失部分賴以生存的土地和漁業生產資源，并與原有的生產、生活方式相分離，既得利益面臨著一個重新調整的過程。

邛海風景區的再開發可能給當地的居民帶來的利益有:基礎設施建設加強，居住環境得到改善，就業機會和商業機會的增加，直接獲得旅游收益等。從開發的實踐來看，從旅游景區開發中獲利是社區居民參與旅游的核心訴求。但是，由于有效的參與機制和利益保障機制不夠完善，社區居民參與面不廣，參與層次低，參與效益有限，大量的旅游利益從居民身邊流走，有的甚至成了外來強勢集團的“搖錢樹”，從而引發的風景區土地征用與補償問題、房屋拆遷問題、景區經營權問題、景區居民再就業問題的等，其具體表現如下:

1.1 土地征用與土地補償訴求導致社區居民利益分配的矛盾與沖突

2009年6月，我們對邛海景區周邊耕地占用面積最多的海濱村和市拆遷辦進行了問卷式和走訪式的調查。調查顯示，海濱村共有11個組，其中7組距邛海最近，在景區再開發中是占地面積最多，拆遷戶最多的村組。該組總人數486人，占全村人數的9.6%。其中征用土地和各種補償明細如表1、表2所示:

表1 海濱村七組被征用土地面積的情況(單位:畝/人)

承包土地面積人均耕地面積開發前1700.3開發后400.08數據來源:海濱村村委會。

表2 邛海風景區開發中被征用補償明細表(單位:元/畝)

補償項目土地補償青苗補償魚塘補償建塘費補償魚苗損失補償補償金額700002000700004002500數據來源:西昌市政府拆遷辦。

從表1可以看出，由征地前人均耕地面積為0.3畝減至征地后的人均耕地僅為0.08畝，個別農戶甚至已沒有一寸耕地，人地關系十分緊張，依靠原來傳統的生產、生活方式生存已不現實。從表二可以看出，在所有的補償費中，土地使用權出讓費是最主要的補償費，對于人均耕地面積僅0.3畝的農民來說，所補償的人均費用僅5600元。調查中我們發現，許多失地農民對他們今后的生活保障充滿了憂慮，對再生產技能本身就不強的當地農民而言，若不及時解決好補償中的具體矛盾，協調好征用土地的利益補償問題，勢必會影響旅游景區的和諧發展。

1.2 房屋搬遷與房屋補償訴求導致社區居民利益分配的矛盾與沖突

西昌邛海風景區的重新規劃，無疑是要求景區周邊的部分居民搬遷，特別是景區的核心區域，不能有居民居住。這部分居民就要求搬遷到遠離景區的地方，重新安置新家。筆者走訪了西昌市拆遷辦，調查發現，這次邛海的重新規劃，總共拆遷5700畝，農村總計275戶，城鎮42戶。對他們的房屋拆遷費做了如下補償:農村居民住房補償以380元/平方米。農戶再用這筆補償費在政府統一新修的安置小區購買新居。扣除每戶有40平方米的住房面積，其余的差額安置小區以售房價格800元/平方米賣給社區居民，對于有一定經濟基礎的少數居民尚可以接受，而對于大多數人來說，景區給予的這部分補償費遠遠不能夠滿足他們安置新家所需的費用，農民不愿意搬離世代居住的地方，但如果政府主管部門和景區管理機構為了發展旅游業，增加其經濟效益，忽視農民的切身利益，利用強制的行政手段，沒有建立在社區居民自覺自愿的基礎上，不妥善解決經濟補償和移民后未來生產生活出路等具體問題就盲目搬遷的話，那么未來的賠償問題可能遺患無窮。

1.3 景區居民與開發商爭奪資源的經營使用權存在的利益分配的問題

邛海不僅景區自然風景優美，而且還有著豐富的水產資源。在邛海風景區重新規劃以前，周邊的農戶除了種地獲得的收入以外，捕漁業也曾是他們的經濟來源之一，而且在旅游旺季，周邊的農民還可從事為游客劃船、燒烤等，以此來補貼家用。但是，景區重新規劃后，對景區內資源重新管理，農民原有的既得利益就面臨著重新調整。筆者通過對邛海周邊農戶的走訪調查，特別是海濱村7組的農戶認為，在沒有重新規劃邛海景區以前，雖然每年的接待量不是很多，但能通過劃船、燒烤、擺攤設點和農家樂等來掙錢，收入比規劃后還多。而規劃后，邛海風景區的經營權被納入統一的景區管理，大部分的旅游收入都流入景區開發商的口袋里，景區農戶并沒有在發展旅游業中得到切實的經濟利益，因此他們的參與性不高，甚至持抵制的態度，這樣在景區發展的后期矛盾就會越來越突顯。

1.4 勞動力轉移后，景區居民面臨再就業困境

邛海景區規劃和旅游等相關產業的發展需要一個長期的過程，而失去賴以生存的土地資源的農民生活問題立即就面臨著困難，他們再就業等各方面也得不到保障。邛海規劃中征地最多的海濱村7組，全組共有耕地170畝，被征土地就達到130多畝，人均耕地面積剩下不足0.03畝，這意味著絕大部分的農民失去了土地后必須改變生產方式來維持生活。旅游業作為勞動密集型產業尚且不能容納多少本地人，大多數失去土地的勞動力的轉移就更加困難。更加上農民普遍受教育的程度較低，世世代代都靠種地為生，很少有一技之長重新再就業。這樣，一方面是大量亟待轉移的勞動力，另一方面卻難以轉移。農民再就業問題得不到保障，容易滋生矛盾。

2 如何對西昌邛海風景區社區利益進行調試

2.1 重視社區權利，保證社區利益

社區作為一個重要的利益主體，我們首先應該從意識上重視社區的權利。對西昌市邛海景區集體所屬的土地、水體、樹林等，應尊重其所有者受益的原則，與社區利益分享，幫助社區經濟的發展?？梢酝ㄟ^購租賃土地使用權和資源管理權的方式，也可以按不同所有者的份額共享資源獲得的收益，如門票、資源補償費、土地設施出租費等，還可以通過其他補償方式，如以邛海景區內居民的房子換景區外的房子，實行優惠的置換政策。總之，要把利益共享的思路從國家宏觀管理層面一直貫徹到景區所有的居民，尊重他們的權利，認真聽取他們的意見和建議，更好的保證他們的利益。

2.2 加強風景區土地征用的立法，妥善解決景區征地補償

旅游風景區在規劃和開發的初期，景區面臨最棘手的問題就是土地權屬和土地征用補償問題。目前，我國還尚未出臺明晰的風景區征用土地的法規法令，所以對于征地沒有具體的法律依據，各地的行政主管部門只能根據自身的具體情況，制定相關的措施。為了避免在征地補償這個問題上產生糾紛和摩檫，首先在大的方面國家應加強對風景區開發和規劃用地和賠償的立法，爭取做到各項工作都有法可依，在法律的許可范圍下進行各項工作。其次，風景區在規劃之前對風景資源的資產做一個評估報告，以評估資源報告的土地價格為依據簽定土地出讓合同。這樣，風景資源的土地使用權出讓費就會大大提高，風景資源的效用才能充分發揮，景區的農民在脫離所占用的資源后可獲得一筆足夠的補償，其基本利益能得到較好的保障。最后，在對當地農民征用土地的賠償時，一定要充分的談判、協商，爭取得到大多數人的支持和理解，不能單純的依靠行政法令，強制執行征用土地。

2.3 加強農村小城鎮建設，妥善處理好農民房屋搬遷改造還建問題

每個風景區在規劃的初期，都會面臨著景區居民房屋搬遷的問題。這個問題和農民的土地問題一樣，是農民生活的基本保障問題。因為邛海景區的整個社區基本上屬于無規劃的散落式村莊，建筑形式和建筑風格與自然風景和環境不相協調，部分居民的生產方式還不適合旅游風景區發展的要求，為了使村莊建設與旅游景區協調發展，改善社區的人居環境，對保護區內的村莊分類改造。目前，可采取的村莊改造方式有:“城中村”綜合改造方式，征用土地后，按照規定異地搬遷還建，實行風景區農戶的搬遷改造與農村的小城鎮建設相結合，這樣，搬遷就可以尋求利用社會綜合資源，而不僅僅是依靠風景名勝區及其政府主管部門的單一性資源;“景中鎮”的就地還建方式，即把散居的住戶集中起來，建設成與景區風格相協調的風情小鎮，進行餐飲、住宿等生產經營活動(這種方式關鍵是政府對社區居民經營能力和從業素質的培訓與提高)。邛海風景區就是采取把核心區域的農戶統一遷出景區，在西昌市的郊區開發修建一個安置小區，所有的建筑物按照統一的仿古制式修建，內設休閑觀光、棋牌茶樓、燒烤小吃等。這樣既解決了農戶的住房問題，又可以為部分農戶解決一些就業問題，為加強城鄉一體化建設起了積極的作用。

2.4 加強當地農村社區的旅游服務培訓，多種渠道轉移剩余勞動力

旅游業發展過程中景區居民(特別是農村居民)就業的一般規律是:在開發初期，景區通常能保障農民就業，大量的當地農民被聘為基礎設施建設的工人，農民的利益有所保證。但在這個階段，政府如果忽略了對當地農民的旅游業服務技能、素質培訓，一旦開始大規模接待游客后，農民的服務質量和素質跟不上景區的發展。而且隨著外來職業技術人員的增多，當地農民的就業空間就越小。為了解決農村剩余勞動力，可以通過以下途徑轉移農村剩余勞動力:首先，那些不需要太多文化技術的景區清潔工、道路養護等崗位，盡量安排文化層次較低的農戶，特別是因土地被征用的無地戶或少地戶;其次，把旅游業發展與當地的城鎮化結合起來，盡快制訂當地城鎮規劃，把因旅游開發而失去資源的農民的安置和城鎮建設結合起來，建立具有民風民俗特色的小城鎮，讓他們從事與旅游業相關的工作;再次，組織無地或少地的農民開發、加工與旅游業相關的有地區和民族特色的旅游紀念品，以最大限度地轉移當地的剩余勞動力。最后，為了保障農民基本生活利益需要，要對旅游開發商使用當地勞動力進行硬性規定，建議要求旅游景區開發商按照所征用農戶土地的多少來考慮優先安排就業，使無地或少地以及經濟收入較低的農戶的生活得到保障。

綜上所述，本文對西昌邛海風景區從社區參與利益分配的角度進行了一定程度的探討，當然，是否能夠有效的運作，需要政府和各方面的共同努力。社區居民作為旅游業發展中的一個重要的組成部分，如何在發展旅游業的同時而充分保障他們的利益，最大限度的增加他們的參與性，使當地旅游業走一條可持續發展之路，建設美好和諧社會，是我們今后值得繼續深入關注的問題。

參考文獻

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