法律監(jiān)督需要一部《法律監(jiān)督法》

摘要:1979年《人民檢察院組織法》首次提出，1982年憲法確認(rèn)的法律監(jiān)督，是我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)中具有承上啟下重要?dú)v史意義的立法事件。由于種種原因，法律監(jiān)督的歷史意義未受到重視，并導(dǎo)致法律監(jiān)督的基本理論和制度沒有獲得應(yīng)有的發(fā)展。在新的歷史條件下，有必要制定一部《法律監(jiān)督法》，以更加全面認(rèn)識(shí)我國(guó)法律監(jiān)督產(chǎn)生的歷史價(jià)值，促進(jìn)我國(guó)法律監(jiān)督的基本理論研究。沒有《法律監(jiān)督法》的法律監(jiān)督不但不合理而且不現(xiàn)實(shí)。

關(guān)鍵詞:法律監(jiān)督;《法律監(jiān)督法》;檢察權(quán);審判監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介:蔣德海(1955—)，男，江蘇溧陽(yáng)人，華東政法大學(xué)政黨理論研究所所長(zhǎng)，教授，從事法理學(xué)、憲法學(xué)研究。

中圖分類號(hào):D926.34文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1000-7504(2010)04-0064-07收稿日期:2009-07-02

憲法規(guī)定，我國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但是，近三十年來，實(shí)踐中的法律監(jiān)督卻常常無(wú)法可依。這導(dǎo)致法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依據(jù)有限的法律資源作出的法律監(jiān)督嘗試不但效力不強(qiáng)，而且往往缺乏法律依據(jù)。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督卻沒有相應(yīng)的法律，不但不合理，而且不合法。在新一輪中國(guó)司法體制改革之際，推動(dòng)中國(guó)法律監(jiān)督制度的完善，最重要的舉措之一就是制定一部《法律監(jiān)督法》。

一、 法律監(jiān)督的提出是我國(guó)檢察制度重大和突破性的進(jìn)展

在我國(guó)司法體制改革中，加強(qiáng)法律監(jiān)督已經(jīng)成為檢察學(xué)界的共識(shí)。但是，為什么要加強(qiáng)法律監(jiān)督或如何加強(qiáng)法律監(jiān)督，無(wú)論是理論上還是在實(shí)踐中都還有待于進(jìn)一步深入探討。通常的觀點(diǎn)認(rèn)為，加強(qiáng)法律監(jiān)督與1982年憲法的規(guī)定有關(guān)。這種理解雖然可以但并不準(zhǔn)確。誠(chéng)然，法律監(jiān)督最權(quán)威的提法產(chǎn)生于1982年憲法。在此之前的三部憲法都沒有法律監(jiān)督的規(guī)定。但短短六十年我國(guó)憲法的四次演變表明，中國(guó)憲法的概念、內(nèi)涵和規(guī)定的科學(xué)性、合理性并不是一成不變的，有些提法和規(guī)定甚至是錯(cuò)誤的①。如果僅僅以憲法的規(guī)定來強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律監(jiān)督，雖然可以，但說法力不強(qiáng)，因?yàn)閼椃ǖ母拍畹纫苍谧?，甚至也需要變。由此，?qiáng)調(diào)法律監(jiān)督的重要性不僅要知道它是憲法的規(guī)定，而且還要知道1982年憲法為什么要做出這樣的規(guī)定。

事實(shí)上，建國(guó)以來我國(guó)四部憲法，雖然直至1982年憲法才明確提出人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但從1949年的《中央人民政府組織法》到1954年憲法再到1978年憲法對(duì)檢察權(quán)的規(guī)定，實(shí)際包含著法律監(jiān)督的思想和精神。1949年的《中央人民政府組織法》第28條規(guī)定:最高人民檢察署的職權(quán)是“對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。1954年憲法第81條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。”1978年憲法第43條恢復(fù)了1954年憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！彪m然這一時(shí)期沒有提出法律監(jiān)督，但《中央人民政府組織法》關(guān)于“對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律”及后來的憲法規(guī)定人民檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律”，行使檢察權(quán)，無(wú)疑都包含著法律監(jiān)督，而且這是一種極為廣泛的法律監(jiān)督，它的對(duì)象包括全國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民。

但到1979年人民檢察院組織法出臺(tái)的時(shí)候，1978年憲法中這種一般監(jiān)督的規(guī)定受到了明確的限制。根據(jù)該法的規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)主要有五項(xiàng)，而在這五項(xiàng)職權(quán)中，法律監(jiān)督的范圍大大縮小。原來對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)全體公民的監(jiān)督不見了，而代之以有限的監(jiān)督。同時(shí)，由于對(duì)檢察職能和法律監(jiān)督職能的區(qū)分需要，該法對(duì)人民檢察院職權(quán)的規(guī)定實(shí)際上明確了兩種權(quán)力，即檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。凡是涉及刑事犯罪的，法律用“行使檢察權(quán)”，凡是涉及合法性問題的，法律用的是“實(shí)行監(jiān)督”。而受到監(jiān)督的對(duì)象又明確限定為國(guó)家工作人員。

首先，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)確立為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法概念出現(xiàn)在1982年憲法中，但檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的精神和原則卻從建國(guó)初期就確立并一直延續(xù)下來。故不能簡(jiǎn)單地把我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督及強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督的理論和實(shí)踐簡(jiǎn)單地理解為僅僅是出于1982年憲法的一個(gè)規(guī)定。其次，最早將我國(guó)人民檢察院明確規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的是1979年制定的《人民檢察院組織法》。1982年憲法在1979年《人民檢察院組織法》之后明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并且在1983年的《人民檢察院組織法》中繼續(xù)沿用了1979年《人民檢察院組織法》第5條關(guān)于人民檢察院職權(quán)的規(guī)定，可以看到我國(guó)在憲法和法律兩個(gè)層面已經(jīng)確立了檢察權(quán)和法律監(jiān)督的不同范圍和職能。1982年的憲法規(guī)定雖然在1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定之后，但卻是對(duì)1979年《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察權(quán)和法律監(jiān)督規(guī)定的充分肯定。而且，1982年憲法以后，憲法關(guān)于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定加上《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)“行使檢察權(quán)”和“實(shí)施法律監(jiān)督”的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)將法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)作了較清晰的區(qū)分，雖然在區(qū)分的語(yǔ)言表達(dá)上還沒有明確提出法律監(jiān)督權(quán)。

因此，可以說，從1978年憲法到1979年《人民檢察院組織法》，再到1982年憲法，我國(guó)憲法和法律在法律監(jiān)督的問題上已經(jīng)有了重大的突破性進(jìn)展。所謂重大的，就是從1978年憲法到1982年憲法，不僅恢復(fù)了1954年憲法關(guān)于人民檢察機(jī)關(guān)維護(hù)、保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施的這一職責(zé)，而且將人民檢察機(jī)關(guān)維護(hù)、保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施法律監(jiān)督職責(zé)的對(duì)象明確限定為國(guó)家工作人員。在《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法中，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象是整個(gè)社會(huì)，學(xué)界通常稱之為一般監(jiān)督。但隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的發(fā)展，這種以整個(gè)社會(huì)為監(jiān)督對(duì)象的一般監(jiān)督既不可能也不現(xiàn)實(shí)。正是基于這樣的事實(shí)，1979年《人民檢察院組織法》將人民檢察機(jī)關(guān)維護(hù)、保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施的法律監(jiān)督對(duì)象限定于國(guó)家公職人員。這個(gè)規(guī)定，不僅有利于人民檢察院在實(shí)踐中有效地實(shí)施法律監(jiān)督，而且在理論上也具有充分的合理性。通過監(jiān)督限制和控制公權(quán)正是現(xiàn)代法治文明最本質(zhì)的特點(diǎn)之一。而普通公民的私權(quán)則不存在受到監(jiān)督的問題。

所謂突破性進(jìn)展，就是法律監(jiān)督憲法概念的提出。這是中國(guó)憲法特有的概念，它最大的優(yōu)越性在于準(zhǔn)確地突出了社會(huì)主義國(guó)家人民檢察機(jī)關(guān)維護(hù)、保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施的這一重要的使命。應(yīng)當(dāng)說，我國(guó)建國(guó)以來設(shè)立的人民檢察機(jī)關(guān)從一開始就具有這種法律監(jiān)督的性質(zhì)，而且正是法律監(jiān)督體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)主義檢察制度的本質(zhì)特點(diǎn)之一。在社會(huì)主義國(guó)家政體中，設(shè)立維護(hù)、保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施的機(jī)關(guān)，是議行合一的國(guó)家體制所必須具備的國(guó)家職能。列寧曾指出，為了保證社會(huì)主義革命與建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，必須從組織上與法律上保證準(zhǔn)確執(zhí)行法律，必須建立不受地方影響并保證執(zhí)法監(jiān)督和同違法者斗爭(zhēng)的機(jī)關(guān)，“這樣的機(jī)關(guān)只能是獨(dú)立于地方政權(quán)并以蘇維埃國(guó)家名義行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)”[1](P178)，“它在整個(gè)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)對(duì)準(zhǔn)確執(zhí)行法律實(shí)行國(guó)家監(jiān)督”[2](P325)，故應(yīng)該“使法律監(jiān)督權(quán)從一般的國(guó)家權(quán)力中分離出來，成為繼立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的第四種相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力”[3]，并強(qiáng)調(diào)“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)并和必須做的事情只有一件，監(jiān)視全共和國(guó)內(nèi)對(duì)法制有絕對(duì)一致的了解，既不顧任何地方上的差別，也不受任何地方上的影響”[2](P326)。法律監(jiān)督的思想和實(shí)踐在列寧那里非常豐富，但法律監(jiān)督真正變成社會(huì)主義國(guó)家的法律和憲法概念，無(wú)疑是中國(guó)憲法和法治的創(chuàng)新。

不僅如此，從理論淵源看，法律監(jiān)督制度是我國(guó)社會(huì)主義民主政體的一種特殊表現(xiàn)形式，具有強(qiáng)烈的正當(dāng)性和必然性。人民主權(quán)在近代產(chǎn)生兩種不同的國(guó)家制度。一種是分權(quán)制度，將國(guó)家權(quán)力分為幾個(gè)部分，加以制約和抗衡。另一種即授權(quán)制度，即在人民主權(quán)的前提下，由主權(quán)機(jī)關(guān)將國(guó)家權(quán)力授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使。我國(guó)國(guó)家政體采用的就是授權(quán)模式。分權(quán)產(chǎn)生制約，授權(quán)產(chǎn)生監(jiān)督。我國(guó)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，當(dāng)然要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督。但是，為了保障國(guó)家權(quán)力行使的效率性，人民代表大會(huì)特別是全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在將最重要的國(guó)家事務(wù)留給自己的同時(shí)，可以將一些其他職能交付、授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督就是這樣一種授權(quán)性職能。權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)也有權(quán)將法律監(jiān)督交由其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施。如果說，法律監(jiān)督作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能具有正當(dāng)性、必然性，則檢察機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督同樣有其正當(dāng)性和必然性。所謂正當(dāng)性就是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，并有憲法的明確規(guī)定。在我國(guó)，一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力如果沒有權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，它就是不正當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗鼪]有法律的依據(jù)。所謂必然性，不僅權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)是必然的，而且法律監(jiān)督機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)也具有必然性。因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)在決定最重要的國(guó)家事務(wù)的時(shí)候，不可能面面俱到地去監(jiān)督所有的國(guó)家機(jī)關(guān)，雖然它有權(quán)這么做。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)可以將法律監(jiān)督權(quán)交付給一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，而這個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)和性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)適合于這項(xiàng)職能。

我國(guó)產(chǎn)生法律監(jiān)督的重大意義還在于它與現(xiàn)代民主法治憲政的本質(zhì)要求有著密切的聯(lián)系，或者說法律監(jiān)督正是現(xiàn)代法治之治權(quán)本質(zhì)在中國(guó)國(guó)家制度中的體現(xiàn)。法律監(jiān)督的目的是保障憲法和法律完整及統(tǒng)一的實(shí)施。而保障憲法和法律統(tǒng)一完整實(shí)施最主要的目標(biāo)就是要將國(guó)家權(quán)力納入法律的支配之下。在一個(gè)多元立法體系和多種法律淵源同時(shí)存在的社會(huì)，這種保障不但需要而且必不可缺。但是，中國(guó)憲法的這一創(chuàng)造性的重大實(shí)踐和理論意義，并沒有在理論界引起應(yīng)有的重視。不僅在中國(guó)法理學(xué)界、憲法學(xué)界沒有引起重視，而且在中國(guó)檢察學(xué)界也沒有引起足夠的重視。比較典型的現(xiàn)象如中國(guó)檢察學(xué)界由王桂五教授領(lǐng)銜主編、出版于1988年的《當(dāng)代中國(guó)的檢察制度》，該書在第四章“檢察機(jī)關(guān)的重建和發(fā)展時(shí)期”論述了1978年到1986年這一時(shí)期中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展，但通篇沒有提到1982年憲法明確規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一規(guī)定的歷史意義[4]。這無(wú)疑嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督制度的完善。在中國(guó)新一輪司法體制改革中，有必要制定一部《法律監(jiān)督法》，重新審視法律監(jiān)督的歷史意義，全面認(rèn)識(shí)法律監(jiān)督在我國(guó)國(guó)家政體中的政治和法治地位，從而推動(dòng)法律監(jiān)督基本理論的研究，為法律監(jiān)督奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、制定《法律監(jiān)督法》亟需解決的若干理論問題

實(shí)施法律監(jiān)督必須有《法律監(jiān)督法》。我國(guó)目前法律監(jiān)督的規(guī)定只是散見于《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等一些法律中，不但不具體更不完備。理論和實(shí)踐證明，沒有完備的《法律監(jiān)督法》，法律監(jiān)督既不可能也不現(xiàn)實(shí)。這是我國(guó)法律監(jiān)督效能不理想的根本原因。而一部科學(xué)完備的《法律監(jiān)督法》，必須就一些基本理論問題達(dá)成共識(shí)，特別是以下三個(gè)問題應(yīng)引起重視。

(一)法律監(jiān)督的對(duì)象要科學(xué)化

新中國(guó)建立后，我國(guó)人民檢察院法律監(jiān)督的含義，最初是一般監(jiān)督，其對(duì)象包括全國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民，范圍既包括違法也包括犯罪行為。1979年《人民檢察院組織法》出臺(tái)后，監(jiān)督公民的內(nèi)容被取消了。但同時(shí)，法律監(jiān)督不再涉及違法行為。根據(jù)1979年在五屆人大二次會(huì)議上《檢察院組織法所作說明》中的解釋，人民檢察院對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督“只限于違反刑法，需要追究刑事責(zé)任的案件”。長(zhǎng)期以來，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)以這個(gè)解釋為基礎(chǔ)來理解法律監(jiān)督，并以此處理行使檢察權(quán)和實(shí)施法律監(jiān)督的關(guān)系。

但是，把法律監(jiān)督的范圍限定于需要追究刑事責(zé)任的行為，理論上和實(shí)踐中都存在諸多問題。在刑事訴訟中，按照這一立法解釋設(shè)定的人民檢察院職能，實(shí)際上把法律監(jiān)督轉(zhuǎn)換成了訴訟監(jiān)督，而這種訴訟監(jiān)督事實(shí)上只是在行使對(duì)刑事犯罪的追訴權(quán)以及為實(shí)現(xiàn)這種追訴權(quán)而享有的其他權(quán)力。如果把這些行為都稱為法律監(jiān)督，則我們根本無(wú)法區(qū)分中國(guó)的法律監(jiān)督和檢察權(quán)的行使究竟有什么區(qū)別或應(yīng)當(dāng)不應(yīng)當(dāng)有區(qū)別。

同時(shí)，這樣來理解和設(shè)定人民檢察院的職能范圍，完全不能也根本沒有體現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)，無(wú)法擔(dān)負(fù)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)。這是為什么在我國(guó)，雖然檢察機(jī)關(guān)被定位為國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本質(zhì)特征和根本職能的法律監(jiān)督，卻始終無(wú)法有效地真正開展起來并引發(fā)各種各樣的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的主要原因。所有這些質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，無(wú)論是從對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的各種指責(zé)(如違背控辯平等、干預(yù)審判獨(dú)立等)中總結(jié)出來的“法律監(jiān)督與刑事追訴之間有著不可調(diào)和的矛盾和沖突”[5]，還是要求對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行反思與重構(gòu)，把檢察權(quán)重新定位為公訴權(quán)，將公訴職能作為檢察機(jī)關(guān)的基本職能，或者甚至主張取消檢察院體制[6][7]，所有這些，其矛頭所針對(duì)的就是憲法對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，其主要和根本的原因就是在實(shí)踐中法律監(jiān)督的作用沒有真正發(fā)揮出來。

此外，法律監(jiān)督內(nèi)涵的矛盾性也嚴(yán)重沖擊著上述法律監(jiān)督的刑事化理解。事實(shí)上，如果檢察院對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督“只限于違反刑法，需要追究刑事責(zé)任的案件”，則這種法律監(jiān)督是沒有意義的。因?yàn)檫`反刑法所需要的是追究刑事責(zé)任，而這正是人民檢察院最基本的刑事追究職能。同時(shí)，追究刑事犯罪人的刑事責(zé)任也不需要區(qū)分對(duì)象。國(guó)家工作人員觸犯刑律和公民觸犯刑律都應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。而且，已經(jīng)觸犯了刑律，再進(jìn)行法律監(jiān)督，也沒有了法律監(jiān)督的意義。

憲法是最高法，《人民檢察院組織法》是法律?！度嗣駲z察院組織法》在規(guī)定法律監(jiān)督職能時(shí)，必須忠實(shí)地體現(xiàn)我國(guó)憲法第129條的立法精神。憲法將人民檢察院確立為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不是要重申或強(qiáng)調(diào)人民檢察院的傳統(tǒng)職能即檢察職能，而是對(duì)中國(guó)的人民檢察院賦予了一種新的職能，即法律監(jiān)督。法律監(jiān)督肯定并必然地與檢察職能是不同的。否則就沒有必要將檢察機(jī)關(guān)確立為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。顯然，以法律監(jiān)督為核心，建構(gòu)中國(guó)特色檢察制度，首先要突破1979年制定《人民檢察院組織法》時(shí)對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督職能的刑事責(zé)任的限制，以1982年憲法對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的原則規(guī)定為依據(jù)，在忠實(shí)于憲法原則的基礎(chǔ)上，以法律監(jiān)督為本質(zhì)精神，對(duì)《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定的人民檢察院的職責(zé)作出進(jìn)一步明確的規(guī)定。

(二)法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系要進(jìn)一步規(guī)范化

我國(guó)憲法和法律沒有明確提出法律監(jiān)督權(quán)的概念。但根據(jù)我國(guó)憲法和法律對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位及法律監(jiān)督所需權(quán)能的基本理解，我們?nèi)钥梢愿鶕?jù)《人民檢察院組織法》第5條對(duì)人民檢察院職能的規(guī)定，概括出人民檢察院法律監(jiān)督的職能特點(diǎn)，并可以比較明確地區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)。

從對(duì)象看，法律監(jiān)督的對(duì)象是特殊的國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家公職人員——主要是司法領(lǐng)域國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。這在主體上將法律監(jiān)督和一般監(jiān)督區(qū)分開來。根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定，人民檢察院的檢察對(duì)象涉及兩大層面，即國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員或普通公民、社會(huì)團(tuán)體等。各級(jí)人民檢察院的職權(quán)共有五款，其中涉及監(jiān)督的三款均為公權(quán)。如第三款對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督;第四款對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督;第五款對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。而該法第一款沒有涉及法律監(jiān)督，是因?yàn)榕褔?guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件的罪犯包括非國(guó)家公職人員。同樣，該法第二款對(duì)于直接受理的刑事案件進(jìn)行偵查，也沒有用監(jiān)督一詞，是因?yàn)槁殑?wù)犯罪的主體既有國(guó)家公職人員也有非國(guó)家公職人員，如貪污賄賂的共犯、行賄犯、泄露國(guó)家秘密罪的犯罪人未必是國(guó)家公職人員。

從法律的直接規(guī)定看，法律監(jiān)督的范圍不是所有的公權(quán)，而僅是司法領(lǐng)域的公權(quán)。故我國(guó)將人民檢察院定位為司法機(jī)關(guān)是有憲法依據(jù)的。但并不能就此得出結(jié)論似乎法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不能監(jiān)督其他國(guó)家工作人員。其一，一般來說，對(duì)司法領(lǐng)域公權(quán)的監(jiān)督是一種極為根本的監(jiān)督。因此，對(duì)司法系統(tǒng)的公權(quán)設(shè)定嚴(yán)格限制，不僅是保證司法公正的要求，也是保障公民基本權(quán)利，維持國(guó)家民主法治基礎(chǔ)的需要。其二，將法律監(jiān)督限定于司法領(lǐng)域的公權(quán)，能夠有效地實(shí)現(xiàn)牽一發(fā)而動(dòng)全身，監(jiān)督全部公權(quán)的目的。其三，通過對(duì)司法領(lǐng)域公權(quán)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督和約束，能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督效率的最大化。其四，人民檢察院在實(shí)施職務(wù)犯罪偵查的過程中，也可實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督。根據(jù)最高人民檢察院的司法解釋，人民檢察院在職務(wù)偵查過程中，發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，可以運(yùn)用檢察建議。這同樣是對(duì)權(quán)力的法律監(jiān)督。

從職能看，法律監(jiān)督是專屬于人民檢察院的監(jiān)督活動(dòng)。法律監(jiān)督是一種專門監(jiān)督，是專指人民檢察院根據(jù)憲法和法律實(shí)施的具有特定法律效力的監(jiān)督。有的學(xué)者認(rèn)為法律監(jiān)督是指為保障憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施而進(jìn)行的監(jiān)督。所有主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人都可以對(duì)立法、執(zhí)法和守法行為進(jìn)行監(jiān)督[8](P124)。這顯然不符合憲法和法律的規(guī)定?！稒z察官法》和《法官法》在規(guī)定檢察官和法官的義務(wù)時(shí)，明確提出了法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的區(qū)別。同時(shí)，法律監(jiān)督作為一種專門監(jiān)督，也區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督。因此，不能把法律監(jiān)督泛化，更不能把所有與法律有關(guān)的監(jiān)督行為都說成是法律監(jiān)督。比如人民群眾的舉報(bào)，輿論監(jiān)督等，都不屬于法律監(jiān)督。

從法律監(jiān)督的主體看，正像人民法院是我國(guó)唯一的審判機(jī)關(guān)，審判只能由人民法院實(shí)施一樣，人民檢察院是我國(guó)唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督只能由人民檢察院進(jìn)行。檢察院以外的任何機(jī)關(guān)都沒有也不應(yīng)當(dāng)有法律監(jiān)督的權(quán)力。這是憲法賦予檢察院的專門權(quán)力。但強(qiáng)調(diào)人民檢察院作為法律監(jiān)督主體，并不排除其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括公民社會(huì)團(tuán)體同樣可以對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，甚至這種監(jiān)督完全可以包含法律的內(nèi)涵。但由于主體不同，我們不能稱后者為法律監(jiān)督。這不僅關(guān)系到監(jiān)督稱呼的問題，而且關(guān)系到人民檢察院法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

由此可以引出法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)的重要區(qū)別。首先，一般來說，實(shí)施法律監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家工作人員，而行使檢察權(quán)的對(duì)象是犯罪嫌疑人。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的對(duì)象是兩類，一類是刑事訴訟中對(duì)其他司法機(jī)關(guān)及其工作人員是否遵守憲法和法律的監(jiān)督，第二類是在對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的偵查中引發(fā)的監(jiān)督。而檢察權(quán)所涉及的對(duì)象則以刑事犯罪為特點(diǎn)或是犯罪行為，其對(duì)象既有國(guó)家公職人員也有普通公民。

其次，法律監(jiān)督所針對(duì)的是違法行為，而行使檢察權(quán)所針對(duì)的是犯罪行為。根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條的規(guī)定，人民檢察院的法律監(jiān)督涉及公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、人民法院的審判活動(dòng)及對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法。只有當(dāng)對(duì)象涉及犯罪時(shí)，才行使檢察權(quán)。而法律監(jiān)督的對(duì)象，只是保障其依法行政或依法審判。換言之，如果刑事司法機(jī)關(guān)的國(guó)家工作人員出現(xiàn)重大刑事案件，則人民檢察院就不適用“監(jiān)督”，而是行使檢察權(quán)。此外，從法理上說，“監(jiān)督犯罪”是一個(gè)不準(zhǔn)確的概念。監(jiān)督意味著監(jiān)察、督促，具有防止和糾正的意思。如檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查行為的監(jiān)督，就具有預(yù)防、糾正其違法的作用。人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督，也具有防止和糾正的意思。但犯罪行為卻不適用監(jiān)督。犯罪行為固然應(yīng)當(dāng)預(yù)防，但卻不是糾正的問題，而是如何追究的問題。

再次，法律監(jiān)督是預(yù)防和糾正性的，而檢察權(quán)是追究性的?！度嗣駲z察院組織法》第5條有五個(gè)條款，其中第一、二款用的是“行使檢察權(quán)”，第三、四、五款規(guī)定的是法律“監(jiān)督”。為什么前者用“行使檢察權(quán)”，后者用法律“監(jiān)督”?一是因?yàn)樾惺箼z察權(quán)的對(duì)象和法律監(jiān)督的對(duì)象不同。前者涉及的是刑事案件或嚴(yán)重刑事案件，而后者涉及的是合法性問題。對(duì)于刑事案件，需要人民檢察院行使追訴權(quán)。而所謂合法性監(jiān)督則主要是一種規(guī)范化的問題，如公安機(jī)關(guān)在偵查中有不合法的現(xiàn)象，人民檢察院有權(quán)予以糾正。二是兩者的現(xiàn)實(shí)度不同。行使檢察權(quán)的對(duì)象是結(jié)果型的或已經(jīng)發(fā)生的刑事案件，行使檢察權(quán)的目的在于依法追究犯罪行為，維護(hù)社會(huì)主義法治，保障公民的權(quán)利;而合法性監(jiān)督的對(duì)象只是可能性，究竟是不是發(fā)生了違法現(xiàn)象或有沒有不合法，并不一定。合法性監(jiān)督的目的是防止、發(fā)現(xiàn)和糾正不合法現(xiàn)象[9]。

最后，從我國(guó)憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督和檢察權(quán)行使的機(jī)理看，法律監(jiān)督體現(xiàn)了監(jiān)督的一般特點(diǎn)，而檢察權(quán)體現(xiàn)的則是制約的特點(diǎn)。憲法及法律的規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在刑事訴訟中與其他司法機(jī)關(guān)處于一種互相制約的關(guān)系。由此，我國(guó)檢察權(quán)除了追究犯罪的特點(diǎn)外，還有制約其他司法機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。故從檢察機(jī)關(guān)約束控制公權(quán)的角度看，我國(guó)人民檢察院的法律監(jiān)督和檢察權(quán)則是約束和控制國(guó)家權(quán)力的兩種形式。法律監(jiān)督是約束公權(quán)的普遍形式，人民檢察院通過實(shí)施法律監(jiān)督，預(yù)防和糾正國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，這也包括了司法機(jī)關(guān)工作人員的違法行為。同時(shí)， 人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對(duì)其他司法機(jī)關(guān)的司法行為進(jìn)行制約，保障其他司法權(quán)的公正行使。

(三)要合理界定人民檢察院審判監(jiān)督的界限

審判監(jiān)督是人民檢察院法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。即使是人民法院，一般也不會(huì)公開否認(rèn)人民檢察院的審判監(jiān)督。但現(xiàn)狀是，無(wú)論是法律法規(guī)，還是實(shí)務(wù)部門的人民檢察院和人民法院，對(duì)于審判監(jiān)督究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行并沒有明確的規(guī)范，而實(shí)踐中的許多做法和觀點(diǎn)恰恰又存在問題。比較典型的是對(duì)人民檢察院的審判監(jiān)督的理解。目前人民檢察院的主流觀點(diǎn)是把公訴、抗訴理解為審判監(jiān)督。但這個(gè)觀點(diǎn)存在許多無(wú)法解決的矛盾。如果人民檢察院的公訴、抗訴是審判監(jiān)督，為什么公民在法院的起訴、上訴就不是法律監(jiān)督?此外，公訴、抗訴是檢察機(jī)關(guān)最基本的檢察職能，大陸法系和英美法系檢察制度中都有公訴和抗訴，為什么它們的公訴和抗訴就不是法律監(jiān)督?再如，假設(shè)公訴、抗訴是法律監(jiān)督，怎么理解西方國(guó)家的檢察制度，如此一來，西方的檢察機(jī)關(guān)豈不都成了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)!

其實(shí)，問題出在人們對(duì)監(jiān)督和制約的理解。憲法第129條和135條的兩個(gè)規(guī)定，實(shí)際上確立了人民檢察院監(jiān)督和制約的兩個(gè)原則。憲法129條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從法理上說，人民檢察院有權(quán)對(duì)一切國(guó)家公權(quán)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。但憲法135條又明確規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”也就是說，人民檢察院在刑事訴訟中的職能是互相配合和互相制約。這就明確了，人民檢察院可以對(duì)一切國(guó)家公職人員的公務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，但不包括刑事訴訟程序。或者說，人民檢察院在行使檢察權(quán)、作為刑事訴訟的一個(gè)階段因素發(fā)揮作用的時(shí)候，不適用法律監(jiān)督。這就解決了中國(guó)法學(xué)界長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議的人民檢察院在刑事訴訟中既當(dāng)公訴人又當(dāng)監(jiān)督者的雙重身份的不合理性。同時(shí)，這也對(duì)公訴和抗訴的性質(zhì)作了明確的界定，即它們實(shí)際上是刑事訴訟中的一種制約程序。公訴和抗訴是人民檢察院在刑事訴訟中制約法院的兩種手段。

事實(shí)上，在人民法院，審判監(jiān)督有其特殊含義，是指人民法院的內(nèi)部監(jiān)督，即上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院，而監(jiān)督的手段就是審判。憲法第127條第二款規(guī)定:“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?！蔽覈?guó)憲法沒有規(guī)定人民檢察院可以監(jiān)督人民法院的審判。而且憲法第126條明確規(guī)定了人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，明確排斥的對(duì)象雖然沒有涉及人民檢察院，但并不意味著人民檢察院的法律監(jiān)督可以監(jiān)督法院的審判。事實(shí)上，在人民法院內(nèi)部已經(jīng)存在審判監(jiān)督的情況下，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)再實(shí)施審判監(jiān)督，既沒有必要也沒有可能。從后者看，主要因?yàn)閷徟斜O(jiān)督是需要手段的。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有審判監(jiān)督所必需的手段。而且，憲法明確規(guī)定，在刑事訴訟中，公、檢、法三者的關(guān)系是互相制約的關(guān)系。由此，人民檢察院監(jiān)督法院審判，不但不合理，而且沒有憲法和法律的依據(jù)。

但這并不意味著人民檢察院的法律監(jiān)督對(duì)法院及其工作人員的行為就無(wú)所作為。人民法院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，它的各級(jí)審判員作為國(guó)家工作人員，其公務(wù)行為同樣面臨人民檢察院的法律監(jiān)督。這種法律監(jiān)督與人民檢察院對(duì)其他國(guó)家工作人員的法律監(jiān)督完全一樣，只是國(guó)家工作人員所屬的國(guó)家機(jī)關(guān)不同而已。但這種監(jiān)督不同于我們以往所講的審判監(jiān)督，即監(jiān)督人民法院法官的審判活動(dòng)，而是監(jiān)督人民法院及其工作人員非審判的活動(dòng)。人民法院依法獨(dú)立審判，憲法和法律沒有規(guī)定人民檢察院可以進(jìn)行監(jiān)督，但人民法院及其工作人員在從事審判活動(dòng)中的各種行為是否合法，卻必須也應(yīng)當(dāng)受到人民檢察院的法律監(jiān)督。顯然，在這個(gè)問題上，需要正確理解《人民檢察院組織法》第5條第四款“對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”的規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分對(duì)人民法院的審判活動(dòng)和對(duì)人民法院法官及其工作人員在審判中行為的監(jiān)督。從法理上說，人民檢察院對(duì)法院的審判監(jiān)督，并不是真正意義上對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，而是對(duì)法院及其審判員是否依法行使審判權(quán)的監(jiān)督。最近暴露出來的最高人民法院副院長(zhǎng)黃雙有腐敗案所涉及的以權(quán)謀私、貪污受賄、生活腐化問題，就屬于法律監(jiān)督的范疇。顯然，這種監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督一樣，不僅不會(huì)影響人民法院的依法獨(dú)立審判，恰恰是保障其依法獨(dú)立審判，防止司法腐敗的強(qiáng)大力量。

三、簡(jiǎn)單的展望

在中國(guó)，具有必然性和正當(dāng)性價(jià)值訴求的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)及其法律監(jiān)督，是維護(hù)憲法和法律權(quán)威的重要力量。它既追究犯罪，又保障權(quán)利。為了保障權(quán)利，必須嚴(yán)格控制和約束國(guó)家權(quán)力。而只有嚴(yán)格控制和約束國(guó)家權(quán)力，才會(huì)真正有效地追究犯罪。2007年，我國(guó)第一部監(jiān)督法《人大常委會(huì)監(jiān)督法》出臺(tái)實(shí)施。這從另一個(gè)側(cè)面顯示了法律監(jiān)督法的重要性。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)要全面完整地發(fā)揮法律監(jiān)督的功能，必須大大提升中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的正當(dāng)性和合理性。而制定《法律監(jiān)督法》是根本的途徑。中國(guó)的法律監(jiān)督，只有在《法律監(jiān)督法》的觀照下，才能真正實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督保障憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施的功能，實(shí)現(xiàn)如法國(guó)法學(xué)家馬薩別所說的:它“始終是朝氣蓬勃的、站在前線的社會(huì)秩序的捍衛(wèi)者，一切家庭的安寧、公民的安全、政黨自由的維護(hù)、對(duì)憲法和法律秩序的遵守等，都是依托給它的。它揭露一切侵犯社會(huì)秩序的行為，如果這種秩序遭受到非法的侵犯，這本身必須負(fù)責(zé)任”(轉(zhuǎn)引自張培田《檢察制度本源芻議》，載《中國(guó)刑事司法雜志》，2000年第5期)。正是在這里，中國(guó)法律監(jiān)督制度與當(dāng)代檢察制度具有某種價(jià)值共同性，并成為當(dāng)代檢察制度的重要形式。

參 考 文 獻(xiàn)

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.[責(zé)任編輯李宏弢]

The Legal Supervision Need A Law of Legal Supervision

JIANG De-hai

(Institute for the Theory of Political Party Research，

East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201620，China)

Abstract: Legal supervision， which was first proposed by Organic Law of the People’s Procuratorate of the People’s Republic of China in 1979 and fixed by Constitution of the People’s Republic of China in 1982， is one of the most important affairs in our nation’s legislation history . But for various reasons， the significance of legal supervision haven’t received enough attention， this leads to the delay in the research on legal supervision’s basic theory and system. Under today’s new historical circumstances， we should not only further the research on legal supervision theory， but also promote the legislation about legal supervision. Without the law velated， legal supervision will be neither reasonable nor practical.

Key words: legal supervision; law of legal supervision; prosecutorial power; judicial supervision