《1998年國際宗教自由法》與美國人權(quán)外交

摘要:冷戰(zhàn)后國際社會宗教迫害問題的增多以及美國國內(nèi)對宗教信仰自由問題的關(guān)注，促使美國國會出臺《1998年國際宗教自由法》。該法的出臺標(biāo)志著美國政府將宗教信仰自由作為人權(quán)外交的一項(xiàng)重要內(nèi)容提上議事日程，是美國人權(quán)外交新的“增長點(diǎn)”。該法的出臺標(biāo)志著后冷戰(zhàn)時(shí)期美國政府將對宗教信仰自由的理解上升到“國際法”層面，從而導(dǎo)致國際社會就宗教問題沖突與對話的加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞:宗教信仰自由;IRFA;美國;人權(quán)外交

作者簡介:楊衛(wèi)東(1969—)，男，陜西西安人，歷史學(xué)博士，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，從事美國外交史研究。

基金項(xiàng)目:國家哲學(xué)社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“冷戰(zhàn)后美國宗教與外交關(guān)系研究”，項(xiàng)目編號:05CGJ005

中圖分類號:K712.54文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1000-7504(2010)04-0131-06收稿日期:2010-03-05

1998年10月，美國總統(tǒng)克林頓簽署了國會通過的《1998年國際宗教自由法》，該法是繼20世紀(jì)70年代末卡特政府通過的人權(quán)立法之后，美國政府在人權(quán)領(lǐng)域出臺的又一重要國際性立法。由于該法旨在將美國政府對宗教信仰自由的理解以國內(nèi)立法的形式推廣到國際社會，從而對國際社會產(chǎn)生一定的影響。近十年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于這一問題有一定程度的研究，并取得了一些進(jìn)展①。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)就《1998年國際宗教自由法》出臺的背景進(jìn)行了細(xì)致分析，著重論述該法所體現(xiàn)出的美國人權(quán)外交的新特點(diǎn)，并對其實(shí)施十余年以來的效果進(jìn)行評價(jià)。

一、《1998年國際宗教自由法》出臺的歷史背景

在北美的早期移民史中，為了擺脫宗教壓迫、尋求宗教信仰自由的所謂宗教移民在美國政治思想史中占有重要的地位。美國獨(dú)立后，憲法第一修正案確立了政教分離以及宗教信仰自由的原則。這樣，在許多美國人看來，宗教自由是美國最珍貴的遺產(chǎn)，甚至被視為“第一自由”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會中宗教復(fù)興與宗教迫害的現(xiàn)實(shí)以及美國國內(nèi)對宗教迫害問題的日益關(guān)注，促使美國政府將目光投向宗教自由問題。

事實(shí)上，早在20世紀(jì)70年代末，美國政府就出臺了涉及各國宗教自由問題的所謂人權(quán)國別年度報(bào)告。另外，1978年，美國國會出臺了《美國印第安人宗教自由法》(The Native American Religious Freedom Act in 1978)。在這些國內(nèi)立法中，美國政府對宗教自由問題也表示了一定程度的關(guān)注。但從廣義的人權(quán)角度理解，這些早期的國內(nèi)立法對宗教自由問題的關(guān)注終究有限。應(yīng)該說，美國國會對宗教自由問題的實(shí)質(zhì)性立法始于《1993年宗教自由恢復(fù)法》(Religious Freedom Restoration Act of 1993)。但是，由于特殊的國內(nèi)司法爭議，這部國內(nèi)立法最終于1997年被聯(lián)邦最高法院所否決。盡管如此，基于國際社會宗教迫害問題的日益加深，美國國會并沒有放棄對這一國內(nèi)立法問題的持續(xù)關(guān)注。

20世紀(jì)90年代中期，美國猶太后裔邁克爾·霍羅威茨(Michael Horowitz)和美國女律師尼娜·謝伊(Nina Shea)在促使國會出臺相關(guān)立法方面做了大量的工作。例如，他們組織有關(guān)“全球基督教徒遭遇迫害”的民間研討會，呼吁美國政府對世界其他地區(qū)的宗教迫害問題投入更多的關(guān)注。為此，霍羅威茨草擬了一份涉及國際宗教自由問題的立法草案，推薦給國會共和黨眾議員弗蘭克·沃爾夫(Frank Wolf)。1997年5月20日，沃爾夫在霍羅威茨相關(guān)立法草案的基礎(chǔ)上向眾議院提交了一份《免于宗教迫害法》(The Freedom from Religious Persecution Act of 1997)的草案。來自賓夕法尼亞州的聯(lián)邦參議員阿倫·斯佩克特(Arlen Specter)將該法草案提交到參議院。所以，該法也叫《沃爾夫-斯佩克特法》。

在眾議院就《沃爾夫-斯佩克特法》進(jìn)行的辯論中，許多人認(rèn)為該法應(yīng)該關(guān)注一切宗教團(tuán)體或個(gè)人，而不能僅僅關(guān)注以基督教徒為代表的特定宗教團(tuán)體。還有人認(rèn)為，《沃爾夫-斯佩克特法》中對“宗教迫害”的定義過于嚴(yán)格，事實(shí)上，一切違反宗教自由的現(xiàn)象都應(yīng)該屬于“宗教迫害”的范疇。對《沃爾夫-斯佩克特法》持反對意見的一些人還認(rèn)為，宗教迫害問題相當(dāng)復(fù)雜，它涉及種族、文化、經(jīng)濟(jì)、政治與歷史，并非僅僅是一個(gè)簡單的宗教問題。盡管《沃爾夫-斯佩克特法》在討論中面臨著諸多非議，1998年5月14日，該法在眾議院討論后還是以375比41的高票通過。在眾議院表決通過的《沃爾夫-斯佩克特法》在參議院又遇到了阻力，這些阻力既來自商業(yè)利益集團(tuán)，也來自美國海外傳教士宗教團(tuán)體，另外，還要面臨部分國會共和黨參議員的指責(zé)。此法在參議院遇到的一個(gè)爭議問題就是對“宗教迫害”的界定。國會參議員湯姆·迪萊(Tom DeLay)的前助理威廉·英博登(William Inboden)在談到關(guān)于對“宗教迫害”的定義時(shí)指出，《沃爾夫-斯佩克特法》在這個(gè)問題上的定義過于寬泛而簡單，從而使許多國家都可以列入違反宗教自由的行列。與“宗教迫害”概念緊密相聯(lián)的是對“制裁”的界定。威廉·英博登指出，就制裁而言，《沃爾夫-斯佩克特法》也存在許多問題，主要是制裁過于簡單化，對所有違反宗教自由的國家采取一致的措施，即采取統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)制裁與終止貿(mào)易援助。在這種情況下，參議院對“制裁”的界定采取了相對靈活的方式[1](P12)。

1998年10月9日，《沃爾夫-斯佩克特法》在參議院經(jīng)過激烈辯論之后，修改并更名為《1998年國際宗教自由法》(The International Religious Freedom Act of 1998，以下簡稱IRFA)，并最終以全票通過。

1998年10月27日，克林頓總統(tǒng)簽署由美國第105屆國會通過的《1998年國際宗教自由法》。縱觀全部法律條文，可概括為七大方面。(1)設(shè)立主管國際宗教自由的巡回大使(Ambassador at Large)。該大使經(jīng)參議院批準(zhǔn)由總統(tǒng)任命，充當(dāng)總統(tǒng)與國務(wù)卿的咨詢者，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“國際宗教自由”的新機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)從屬于國務(wù)院。(2)設(shè)立由兩黨支持的獨(dú)立的“國際宗教自由委員會”。委員會成員由九名總統(tǒng)任命有表決權(quán)的代表和無表決權(quán)的巡回大使組成。委員會監(jiān)控國際宗教自由狀況，制訂政策咨詢報(bào)告。(3)委員會必須于每年5月1日前提交年度報(bào)告，就其他國家違反宗教信仰自由的狀況向美國政府提交政策建議。(4)要求國務(wù)院就國際宗教自由問題提交年度報(bào)告，該報(bào)告評價(jià)各國宗教自由狀況，并向政府報(bào)告就各國宗教迫害問題美國政府應(yīng)采取的政策與措施。(5)要求總統(tǒng)就違反宗教自由的國家采取一項(xiàng)或多項(xiàng)措施，進(jìn)行外交談判以使其終止宗教迫害。特別行動包括外交措施、經(jīng)濟(jì)制裁和取消安全保護(hù)等。(6)要求在美國對外援助、國際廣播、國際交換項(xiàng)目等領(lǐng)域優(yōu)先促進(jìn)宗教信仰自由與實(shí)踐。(7)要求總統(tǒng)在不遲于每年9月1日以前就那些特別違犯宗教自由的國家作出決定[1](P2-3)。

二、宗教信仰自由與美國人權(quán)外交

IRFA在國會參眾兩院獲得一致通過，反映出美國政界對宗教問題看法的一致性，即將倡導(dǎo)宗教信仰自由作為美國對外政策的一部分，成為美國人權(quán)外交新的關(guān)注點(diǎn)。1998年10月27日，在簽署IRFA之后的講話中，克林頓指出:“我的政府投身于促進(jìn)世界范圍的宗教自由。我的政府把促進(jìn)世界范圍的宗教自由作為美國對外政策的一個(gè)中心內(nèi)容?！盵2]

把宗教問題納入美國對外政策，這在美國歷史上并不多見。宗教信仰自由作為美國民眾信奉的價(jià)值觀念，繼承于移民始祖，滲透于普通民眾的骨髓，已經(jīng)成為美國宗教文化的一部分。但是，強(qiáng)烈的宗教自由觀，作為一種國家意識形態(tài)，一種宗教文化和美國外交政策緊密地相結(jié)合，卻是在20世紀(jì)末才出現(xiàn)的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，作為唯一超級大國的美國在把“現(xiàn)實(shí)主義”作為其外交政策出發(fā)點(diǎn)的同時(shí)，其對外關(guān)系中的“理想主義”色彩更加濃重。繼70年代卡特政府提出“人權(quán)外交”之后，90年代末克林頓政府又推出了“國際宗教自由法”，作為美國人權(quán)外交的新方向，把“宗教自由”作為處理與他國外交關(guān)系的準(zhǔn)則之一，為文化外交賦予了新的內(nèi)涵?？梢哉f，行為是觀念的奴仆，人的觀念支配著他的行為。一個(gè)民族、國家的價(jià)值觀念在一定程度上左右著這個(gè)民族、國家的對外政策。美國是一個(gè)宗教色彩濃厚的國家，宗教哲學(xué)在一定程度上會影響到其對外政策。托克維爾說過:“在每一種宗教之旁，都有一種因意見一致而與它結(jié)合的政治見解。”[3](P333)作為將宗教信仰自由觀奉為圭臬的美國，宗教信仰自由理念必然會和國家的對外政策相結(jié)合。

冷戰(zhàn)期間，宗教對國家政治的干預(yù)以及對世俗社會的滲透都在客觀上被限制到最低限度。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，世界各大宗教進(jìn)入了一個(gè)全球性的復(fù)興時(shí)期，對國家政體、外交政策及社會生活的干預(yù)加大。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著原有世界地緣政治版圖的松動和重組，世界各主要宗教勢力更加積極地介入各國、各地區(qū)的主流政治生活，甚至成為國際政治格局多元化現(xiàn)實(shí)中不容忽視的一股力量，對這些國家和地區(qū)政局及國際關(guān)系產(chǎn)生著越來越深刻的影響。針對冷戰(zhàn)后世界宗教政治化的這種趨勢，有學(xué)者把這一時(shí)期稱為“世俗化的后宗教時(shí)代”，也有學(xué)者認(rèn)為這是“宗教在當(dāng)代社會的蛻變”[4](P42)。

針對冷戰(zhàn)后全球性的宗教復(fù)興運(yùn)動，亨廷頓認(rèn)為，當(dāng)人類進(jìn)入到21世紀(jì)之后，將遇到一個(gè)宗教的世紀(jì)。在他看來，除了西歐以外，世界各地的人們都回歸到宗教信仰中尋求安慰、指導(dǎo)和認(rèn)同，到處可見“上帝的復(fù)仇”。在這場全球性的宗教復(fù)興運(yùn)動中，他把穆斯林世界的身份認(rèn)同形象地比喻為一個(gè)U字形:最強(qiáng)烈的認(rèn)同感，一頭是家族、氏族和部落，另一頭是伊斯蘭教以及自己所屬的教派，而對國家的忠誠通常較弱，只有很少的人例外[5](P14-15)。作為一個(gè)具有宏觀視野的國際政治學(xué)者，亨廷頓堅(jiān)信其一貫奉行的文化分析法，從文化的視角提出了冷戰(zhàn)后國際政治四點(diǎn)突出的變化。第一，文化替代意識形態(tài)成為界定國家身份的重要標(biāo)志。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以種族、宗教、語言等傳統(tǒng)為標(biāo)志的文化成為界定國家身份的主要標(biāo)志。第二，冷戰(zhàn)后遍及全球的宗教復(fù)蘇。20世紀(jì)更多的是一個(gè)世俗世紀(jì)。但是，在20世紀(jì)末，一切都變了。遍及全球的宗教復(fù)興造成宗教沖突與迫害。第三，冷戰(zhàn)中是兩極世界，而冷戰(zhàn)后是多極世界，即一超多強(qiáng)的世界。第四，冷戰(zhàn)后國際社會的沖突更多地局限于民族之間，民族之間的沖突遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家之間的沖突[6](P1-4)。盡管亨廷頓的這種分析視角還存在很大的爭議，但他從文化視角，尤其是從宗教文化視角對冷戰(zhàn)后國際政治的解讀，卻為國際學(xué)術(shù)界吹來了一陣清新的涼風(fēng)。

宗教復(fù)興必然伴隨著宗教迫害。這種迫害既存在于世俗世界與精神世界之間，也存在于宗教團(tuán)體內(nèi)部。世俗集團(tuán)對宗教集團(tuán)的歧視與迫害，宗教集團(tuán)之間的暴力行為在世界各地蔓延，這種現(xiàn)狀引起了國際社會，尤其是美國這個(gè)“肩負(fù)有上帝使命的世界警察”的高度關(guān)注。20世紀(jì)70年代，美國曾經(jīng)以人權(quán)為旗幟，對世界其他國家的人權(quán)狀況提出質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代，在世界范圍內(nèi)宗教沖突加劇的情況下，美國又為人權(quán)外交尋找到“新的增長點(diǎn)”——把奉行宗教信仰自由作為人權(quán)外交新的目標(biāo)。

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國政界要人在涉及宗教問題的重要講話中，多次把宗教自由與人權(quán)相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)宗教自由在人權(quán)中的重要性。1997年3月，克林頓在一次演講中指出，宗教自由是美國人的第一自由，它首先體現(xiàn)在美國的《人權(quán)法案》中。為此，克林頓特別提到了美國開國先輩杰斐遜的墓志銘?？肆诸D指出，杰斐遜在其墓碑上并沒有寫上自己曾經(jīng)是美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿，而是弗吉尼亞大學(xué)的創(chuàng)立者、獨(dú)立宣言的起草人與弗吉尼亞宗教自由法的作者[7]。在1998年出臺的IRFA中，該法第二部分“調(diào)查與政策”中闡述人權(quán)與宗教自由的關(guān)系時(shí)明確指出:“宗教信仰與活動自由是一個(gè)普遍的人權(quán)和基本的自由?！盵8]1999年1月14日，在美國宗教自由日前夕，克林頓總統(tǒng)發(fā)表的講話中提道:“宗教自由是一個(gè)基本的人權(quán)，每一個(gè)國家、政府都必須遵守。促進(jìn)所有民族的宗教自由，反映我們對這個(gè)目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)承諾應(yīng)該繼續(xù)成為我們外交政策的一個(gè)中心環(huán)節(jié)?！盵9]美國國務(wù)院出臺的《2000年國際宗教自由報(bào)告》的前言中指出，宗教自由是美國人生活與公共政策的核心，是《權(quán)利法案》中所提到的人的第一自由，它體現(xiàn)出國父一代將宗教自由列為自由基石的想法。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)，美國政府將促進(jìn)人類宗教自由作為其對外政策的一部分[10]。2001年，小布什政府上臺之后，對宗教自由問題的關(guān)注程度并沒有減弱。布什上臺不久即在一次講話中指出，宗教自由是人類靈魂深處的第一自由。美國必須捍衛(wèi)這種自由，必須在世界各地倡導(dǎo)這種自由。2007年，布什總統(tǒng)在另外一次講話中再次強(qiáng)調(diào)，信仰自由是美利堅(jiān)民族特性的核心。這樣，我們就會清楚地看到，后冷戰(zhàn)時(shí)期，在美國政府看來，宗教自由是構(gòu)成人權(quán)的一部分，而且是人權(quán)的基石。美國政府為人權(quán)外交又賦予了新的含義:人權(quán)外交被涂抹上神秘的宗教靈光。

從理論上講，宗教自由應(yīng)該屬于人權(quán)的一部分。但是，就人權(quán)理論的內(nèi)涵而言，宗教自由究竟在其中處于何種地位，這是一個(gè)帶有很大爭議性的問題。由于東西方觀念的差異，對這一問題就有兩種截然不同的答案。在東方或一些發(fā)展中國家看來，人權(quán)首先涉及人類的生存與發(fā)展權(quán)，但在西方世界或一些發(fā)達(dá)國家看來，人權(quán)卻首先應(yīng)該涉及人類的自由、民主等這些抽象的政治權(quán)利。即便在美國，對人權(quán)內(nèi)涵的看法也有一個(gè)不斷變化的過程?？ㄌ卣畷r(shí)期，美國政府特別強(qiáng)調(diào)人權(quán)，但當(dāng)時(shí)人權(quán)的核心主要指言論、出版、集會等自由權(quán)利，很少把宗教信仰自由列為人權(quán)的主要內(nèi)容。在這一問題上，宗教界首先提出了不同的意見。針對聯(lián)合國人權(quán)宣言中將宗教自由與其他權(quán)利一樣，視為人權(quán)“大家庭”普通一分子的觀點(diǎn)，羅馬教皇約翰·保羅二世就認(rèn)為，宗教自由應(yīng)該在人權(quán)中具有優(yōu)先性。20世紀(jì)90年代，出于對宗教自由問題的高度重視，美國政府在官方文件或政府官員的公開講話中才多次強(qiáng)調(diào)，宗教自由是人權(quán)的核心內(nèi)容，是美國人權(quán)外交的主要內(nèi)容。

三、針對《1998年國際宗教自由法》效果的評價(jià)

縱觀IRFA出臺十年來美國國務(wù)院與國際宗教自由委員會發(fā)布的歷年國際宗教自由國別報(bào)告，我們可以看到，美國政府在國際宗教自由問題上確實(shí)作出了一些實(shí)質(zhì)性努力，這對國際社會也產(chǎn)生了一定的影響。依據(jù)IRFA，美國國際宗教自由委員會與國務(wù)院必須于每年的5月1日之前和9月前后分別出臺國際宗教自由國別報(bào)告;依據(jù)IRFA，美國行政當(dāng)局與國會必須就國際社會中存在的一些嚴(yán)重違反宗教自由的問題與相關(guān)國家進(jìn)行對話，乃至對其制裁。應(yīng)該說，在IRFA生效之后，美國白宮與國務(wù)院在與他國舉行雙邊對話中經(jīng)常增加了一項(xiàng)涉及宗教問題的內(nèi)容，加大了在這方面對話的力度。例如，美國政府就希臘穆斯林少數(shù)族裔存在的宗教迫害問題與希臘政府對話，就土耳其國內(nèi)東正教與伊斯蘭教的沖突問題與土耳其政府對話，就中亞國家處理基督教徒的方式與中亞各國對話，等等。

就IRFA實(shí)施多年來的效果來看，它并沒有達(dá)到美國政府的初衷。事實(shí)上，美國政府也無法按照IRFA最初所設(shè)想的那樣，達(dá)到令其滿意的效果。在美國政府看來，把宗教自由問題國際化，凸顯其地位，并以國內(nèi)立法的形式對國際社會進(jìn)行一定程度的約束，從而推行美國式民主自由理念，這才是其最終目的。美國國際宗教自由巡回大使?jié)h福德(Hanford)在2002年10月就美國國務(wù)院公布當(dāng)年國際宗教自由報(bào)告的新聞發(fā)布會上指出，宗教自由能夠促進(jìn)民主。就像美國國父一代所認(rèn)識到的那樣，宗教自由是民主的核心。哪里有民主，哪里就有和平[11]。

IRFA在國會參眾兩院獲得一致通過，并非意味著美國國內(nèi)各階層對此問題都已達(dá)成共識。由于IRFA涉及經(jīng)濟(jì)制裁，商業(yè)集團(tuán)首先反對。由于共和黨和工商界的特殊關(guān)系，共和黨部分議員對該法案中的制裁條款也表示不滿意。所以，該法案在討論中爭議也較大。雖然商界反對呼聲較高，但政界不斷有人為之辯解。美國前國會議員托比·羅思(Toby Roth)解釋說:“如果運(yùn)用得當(dāng)，制裁會起作用。但是，今天，我們似乎忘記了這些教訓(xùn)，即我們的外交政策越來越多地基于嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)利益，我們的政府害怕同專制性的政體較量。我們害怕失去工作，至少這是一個(gè)流行的爭論話題。實(shí)際情況是，把專制體制轉(zhuǎn)變成富有生機(jī)的自由市場經(jīng)濟(jì)會創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。當(dāng)今政策維持著一些工作，但是，由于不能同專制體制較量而會失去更多的就業(yè)崗位?！盵12]

從商界與政界針對IRFA的爭議，我們可以看出，商界追求的是短期的經(jīng)濟(jì)利益，政界追求的是長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益。就其實(shí)質(zhì)而言，雙方?jīng)]有什么矛盾?？梢哉f，美國政府把促進(jìn)宗教自由作為其對外政策追求的目標(biāo)的同時(shí)，也符合其追求經(jīng)濟(jì)利益的要求，兩者都服務(wù)于美國的國家利益。美國參議員湯姆·迪萊的助手威廉·英博登的一番話也說明了這個(gè)道理。英博登認(rèn)為，IRFA代表著傳統(tǒng)的威爾遜理想主義與道德作為美國對外政策的一部分。但是，這種政策不是說沒有批評意見——包括那些持現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)的人，或那些認(rèn)為美國對外政策沒有像“人權(quán)”這樣高尚的詞語的人。一些人認(rèn)為，美國對外政策應(yīng)該受到安全或經(jīng)濟(jì)這樣的國家利益驅(qū)使。但是，英博登接著指出，美國應(yīng)該促進(jìn)國外宗教自由，不僅因?yàn)樗钦_的——從威爾遜理想主義繼承下來的，而且因?yàn)檫@是美國國家利益之所在。為此，英博登還用“民主和平論”為他的立論尋找證據(jù)。他分析了宗教自由與和平、穩(wěn)定之間的關(guān)系。在英博登看來，尊重宗教自由的國家彼此間一般不會發(fā)生戰(zhàn)爭，一般都會遵守法律、崇尚民主價(jià)值觀。這樣，宗教自由可以充當(dāng)一個(gè)國家是否“健康”的試金石。所以，他認(rèn)為促進(jìn)宗教自由也是美國至關(guān)重要的國家利益之所在[1](P13)。英博登的這種觀點(diǎn)其實(shí)是一種“宗教自由和平論”，是“民主和平論”的翻版。

與英博登有著相似看法的還有美國喬治敦大學(xué)外交學(xué)院訪問教授托馬斯·法爾，不過，法爾是從另外一種角度認(rèn)識這一問題。2008年春，托馬斯·法爾為紀(jì)念I(lǐng)RFA通過十周年在美國《外交》雙月刊上撰文抨擊美國政府對國際社會上存在的宗教迫害問題重視力度不夠。法爾指出，在IRFA通過十周年之際，回顧過去的十年，無論是民主黨還是共和黨當(dāng)局，亦或國務(wù)院，都沒有將IRFA作為一種廣泛的對外政策工具，僅僅將IRFA作為一項(xiàng)與美國廣泛的國家利益并不相關(guān)的、狹隘的人道主義工具。在他看來，“美國是一個(gè)宗教的國度，但是，美國對外政策的學(xué)者與具體執(zhí)行者都沒有認(rèn)真地考慮過宗教對美國對外政策的影響”。為此，他引用著名的國際關(guān)系學(xué)者丹尼爾·菲爾珀特(Daniel Philpott)的話評論道，在國際關(guān)系領(lǐng)域，許多人僅僅臆斷性地認(rèn)為宗教因素對國家的對外政策缺少影響。但是，20世紀(jì)后期，尤其是21世紀(jì)初“9·11事件”發(fā)生后，許多學(xué)者開始反省自己以前的想法，開始反思宗教在國際政治中的影響力。但是，不幸的是，美國對外政策的執(zhí)行者似乎在這個(gè)問題上反應(yīng)遲鈍。這就暗示著美國國家利益會存在麻煩。法爾指出，在美國的一些對外政策制定者中存在著這樣一種誤解，即全球性的宗教復(fù)興會阻礙美國對外政策的推廣。而在他看來，宗教復(fù)興對美國的對外政策是一種機(jī)會而并非是一種威脅與挑戰(zhàn)。宗教與自由之間并不存在矛盾，宗教信仰與宗教活動能夠鞏固與擴(kuò)展有秩序的自由。因?yàn)?，宗教需求涉及人?nèi)心深處的尊嚴(yán)問題。另外，從歷史上來看，如果民主制度要得以延續(xù)，保護(hù)宗教自由并充分利用與管理好宗教活動從事有益的事情，這些都是非常重要的。社會科學(xué)數(shù)據(jù)也強(qiáng)有力地證明，宗教自由與社會、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展之間有著密切的關(guān)系。所以，美國外交應(yīng)該將捍衛(wèi)與推廣宗教自由作為其核心組成部分，美國應(yīng)該將捍衛(wèi)與普及宗教自由作為促進(jìn)有秩序的民主與削弱宗教極端主義的一種新的武器——當(dāng)其他戰(zhàn)略證明并不充足時(shí)。法爾在文章中還用大量的篇幅抨擊美國政府對中東政策中存在的失誤。在他看來，只有最大程度地倡導(dǎo)宗教信仰自由，伊斯蘭教中的極端主義勢力才不會有存在的社會基礎(chǔ)，美國國家安全利益才能夠得到切實(shí)保障，即所謂的“宗教自由安全論”[13]。法爾的評論雖然只是一家之言，但我們至少可以從中得出兩點(diǎn)結(jié)論。其一，從IRFA通過這十年的實(shí)際效果來看，美國政府在具體執(zhí)行中確實(shí)存在著一定程度的虎頭蛇尾現(xiàn)象。雖然從立法層面年年都會涉及國際社會中存在的宗教迫害問題，但是，美國政府確實(shí)不如IRFA剛通過的最初幾年那樣高度重視。其二，廣泛的宗教信仰自由與民主制度的進(jìn)一步完善之間確實(shí)存在一定的聯(lián)系。所以，法爾的分析也有一定的道理。

在美國學(xué)術(shù)界，就美國政府是否應(yīng)該針對他國違反宗教自由而進(jìn)行制裁也存在有爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，針對其他國家嚴(yán)重違反宗教自由的情況應(yīng)該發(fā)揮美國政府單邊行動的功能?；谶@種觀點(diǎn)，那些對基督教或其他宗教采取敵意的國家是出于意識形態(tài)的原因，所以，最好的措施應(yīng)該是公開譴責(zé)、經(jīng)濟(jì)或政治制裁以促其改變政策。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，違反宗教自由的問題相當(dāng)復(fù)雜，它涉及歷史的、文化的因素。美國政府向這些違反宗教自由的國家施加壓力并不能完全解決問題。相反，來自于美國政府的譴責(zé)或批評會對相關(guān)國家產(chǎn)生負(fù)面影響，即促使這些國家的民眾對國內(nèi)的少數(shù)族裔的宗教群體進(jìn)行更大規(guī)模的圍攻與迫害，并有可能促使這些國家與美國采取不妥協(xié)的態(tài)度。所以，理解那些違反宗教自由國家在濫用人權(quán)方面的觀念非常重要。但這并非意味著認(rèn)可這種宗教迫害，而是意味著試圖理解這種現(xiàn)象為什么會發(fā)生，以及如何采取有效的應(yīng)對措施。

總之，從北美殖民地時(shí)期到美國獨(dú)立，乃至21世紀(jì)的今天，美國社會對宗教信仰自由的認(rèn)識是一個(gè)漫長的歷史過程。這種認(rèn)識過程也伴隨著對自由本身的認(rèn)識。事實(shí)上，美國社會對自由本身的認(rèn)識也經(jīng)歷了一個(gè)由模糊與混濁到逐漸清晰的過程:對黑人奴隸自由權(quán)的界定，對婦女自由權(quán)利的界定，等等，所有這些都經(jīng)歷了一個(gè)由法理到心理的過程。在這一進(jìn)程中，對宗教信仰自由理念的認(rèn)識也是一樣。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國社會逐漸達(dá)成共識，將宗教信仰自由列為“第一自由”，并將其列為人權(quán)的核心。這反映了美國社會有別于世界其他地區(qū)的文化特點(diǎn)。IRFA的出臺更將卡特政府時(shí)期的人權(quán)外交推向新的階段，從而使宗教信仰自由成為美國人權(quán)外交新的“增長點(diǎn)”。但是，從IRFA實(shí)施效果來看，美國政府基于特殊的現(xiàn)實(shí)利益，必然將經(jīng)濟(jì)與安全利益凌駕于道德利益之上。這一點(diǎn)在IRFA關(guān)于制裁條款的例外程序中體現(xiàn)得比較清楚。IRFA第407款“總統(tǒng)放棄”中就明確規(guī)定，美國重要的國家利益要求實(shí)施這種放棄權(quán)利。這樣，我們就會看到，道德利益與美國國家利益的其他方面相比，就顯得蒼白無力了。不過，我們千萬不要以為美國政府對包括宗教信仰自由在內(nèi)的人權(quán)問題會疏于“管理”。事實(shí)上，在后冷戰(zhàn)時(shí)期，伴隨著意識形態(tài)對峙淡出國際政治舞臺，基于文化層面上的一些隱形沖突必將在國際政治中凸顯，所以，基于兩黨共識的宗教信仰自由問題必將成為美國人權(quán)外交的關(guān)注熱點(diǎn)。由于美國在國際政治舞臺中的強(qiáng)勢地位，以及美國政治文化中特有的“己之所欲，必施于人”的強(qiáng)權(quán)政治邏輯，基于宗教問題的國際沖突必將長期存在。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]ROSALIND I.J.HACKETT， MARK SILD， DENNIS HOOVER. Religious Persecution as a U.S. Policy Issue[C]. Connecticut:Center For the Study of Religion in Public Life，2000.

[2]USIS Washington File. TEXT:CLINTON SIGNS INTERNATIONAL RELIGIOUS FREEDOM ACT[EB/OL]. http://www.203.147.232.104./hyper/WF981028/epf306.htm.

[3]托克維爾. 論美國的民主，上冊[M]. 北京:商務(wù)印書館，1997.

[4]中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所民族與宗教研究中心. 世界宗教問題大聚焦[M]. 北京:時(shí)事出版社，2003.

[5]亨廷頓. 我們是誰?美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)[M]. 北京:新華出版社，2005.

[6]MICHAEL CROMARTIE. Religion， Culture and International Conflict: A Conversation[M]. Lanham， Maryland:Rowman Littlefield Publishers， Inc.， 2005.

[7]BILL CLINTON.U.S. Society Values.USIA Electronic Journal Vol. 2， No. 1， March 1997[EB/OL]. http://usinfo.state.gov/journals/itsv/0397/ijse/presjmhs.htm.

[8]The International Religious Freedom Act of 1998， United State Commission on International Religious Freedom[EB/OL]. http://www.uscirf.gov.

[9]President’s Proclamation on Religious Freedom Day[EB/OL]. http://www.pcusa.org/wo/alerts/freesom.htm.

[10]2000 Annual Report on International Religious Freedom:Introduction， Released by the Bureau of Democracy， Human Rights， and Labor U.S. Department of State， September 5， 2000.

[11]On-the-Record Briefing: Release of the 2002 Annual Report on International Religious Freedom[EB/OL]. http://www.state.gov/g/drl/rls/spbr/14201.htm.

[12]TOBY ROTH.U.S. Foreign Policy: The Moral Focus， delivered at the International Coalition for Religious Freedom Conference on “Religious Freedom and the New Millennium ”， Tokyo， Japan， May 23-25， 1998[EB/OL]. http://www.religiousfreedom.com.

[13]THOMAS F.FARR. Diplomacy in an Age of Faith[J]. Foreign Affairs，March/April，2008.

[責(zé)任編輯王雪萍]

The International Religious Freedom Act of 1998 and America Human Rights Diplomacy

YANG Wei-dong

(School of Politics and Administration， Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China)

Abstracts: The serious increase in the issues of religious persecution and the concentration on the religious freedom held by Americans in the international community after the Cold War contributes to the enactment of The International Religious Freedom Act of 1998. The enactment of the Act indicates that the American government regards the religious freedom as the important content in human right diplomacy， where is the new “growth point”. The Act also shows that American government raises the comprehension of religious freedom to the level of international law during post Cold War period. As a result， it also leads to the reinforcement of the conversation and conflicts involved with religious issues in the international community.

Key Words:religious freedom; IR

FA; America; human right diplomacy