高校治理的制度問題分析

內容提要:高校治理概念包含著高校管理理念和管理方式的轉型。高校治理需要處理的核心問題，是高校組織的利益相關者的利益平衡問題。這種平衡需要一定的制度進行規范。本文認為，多元參與的治理模式，有助于減輕學校管理決策中的信息不對稱、群體利益沖突和學術原則缺失等相關問題。高校法人制度、學術權威制度和學校問責制度，是新的高校治理模式中必要的基礎性制度安排。

高校治理概念與傳統管理概念的重要差別，在于管理通常強調的是自上而下的垂直管制，而治理概念則關注與高校運行過程和運行結果有直接和間接利益關聯的社會群體的利益訴求和實現情況，通過多元利益群體的積極參與，達到高校管理的價值平衡和效率提升。從管理到治理的管理模式轉變，不僅需要管理理念的改變，更需要管理制度的變革和支持。制度的作用在于將通過經驗檢驗的共識建構成為模式化的行為規則和管理程序，保障治理理念本身所包含的某些工作倫理不會被忽視，更不會被某一個參與高校治理的群體自身利益所替代。

在我國高等教育領域，盡管對多元參與的管理模式有了一定的認識，但還遠遠沒有形成完善的運行機制。高校管理模式轉型的制度建設所要解決的重要問題之一，是建立治理的基本原則和保障其原則能夠有效運行的制度結構和制度環境。所以，高校的運行機制從管理到治理的轉變，是一場艱巨的管理制度革命，也是建設現代高校制度的過程。

盡管制度是當今社會科學領域中被廣泛應用的概念之一，但關于什么是制度的問題，不同的學者有不同的理解，不同的研究有不同的側重。在普遍存在的3種制度概念，即組織機構、行動規則和行動的穩定模式之間[1]，本文更傾向于將制度看成行動規則或執行機制。本文還將大學作為高校的典型組織，在討論中交替使用這兩個概念。

為何需要從管理到治理的轉型

現代社會中，人類活動的任何領域都伴隨著一個共同的關鍵性特征—制度化。在社會學家看來，社會活動的制度化，即在從事某種社會活動的行動者之間形成相對穩定的互動模式[2]。我們理解，這種互動模式所表現出的決不僅僅是活動者之間的關系狀況，即我們通常理解的活動的組織關系狀況，互動模式還體現著活動的程序、內容和目標等方面的基本特征。高校管理模式從管制到治理的轉型，就是建構相應的制度并利用這些制度安排，將以往從上到下的單向命令鏈條，改變為縱橫交錯的多元參與的互動過程。

需要進行這種轉型的主要理由有以下3點:

1.多元參與的治理模式，能夠更好地實現大學的社會功能

嚴鳳橋認為:“認識大學組織的特性，是對大學組織實行有效治理的基礎。”[3]對于大學組織的本質特征，學者們從不同角度，提供了很多有價值的解釋。伯頓·R·克拉克從社會學的角度給出了判斷，他認為:高等教育系統中的學校制度，“就是支持、維系，實際上有助于創造‘智力活動契機’的正規組織”。[4]在這些正規的大學組織中，高深知識操作是區別于其他社會組織的特有活動內容，而研究和教學則是大學組織獨有的技術。這種對高深知識的操作活動，是由掌握專業知識的教師，根據專業知識研究和傳播的規則，在大學組織的基層進行的。盡管當今大學的規模越來越大，科層制行政層級也越來越多，但由于教學和科研這些專業活動是在基層實現的，出于對學術活動規律的尊重，大學組織的重心也只能落實在基層。以專業為基礎的學術權力，也自然成為大學組織管理的一種重要參與力量。

馬克思認為，人的本質是社會關系的總和。不只是說社會制度形成了人與人之間的關系結構，更是在強調不同的制度安排下，人們會以不同的行為來表現自己的特征。在多元參與的高校治理模式下，專業學術權力的參與，能平衡行政權力對于學校活動過度政治化的影響，維護和突出大學知識操作主業并使之按照規律平穩發展。在高校管理轉型的過程中，我們應該為教師群體制度化的參與留有空間和機會。

事實上，對于教育和研究活動本身的認識，對于辦學活動的利益相關者的行為的復雜性的把握，以及對于學校辦學環境條件變化的了解，在不同的群體間是有差異的。在不同的歷史時期，各種社會群體對高等教育的需求也是不斷變化的。所以，大學需要有一種對專業和學術的忠誠力量，始終不變地維護大學追求高深知識的理想，維護高等教育運用知識和教學服務于社會的組織功能。

2.多元參與的治理模式，使高校能夠對自身和環境的變化作出更快反應

管理也好治理也罷，其中最為關鍵的問題，是我們拿出的行動方案能夠適應解決問題的現實需求。我國高等教育發展中的一個重要問題，是管理決策的時效問題，具體表現就是管理決策滯后于現實變化，已有管理決策的倒逼機制，往往使決策治標大于治本。這一問題的根本原因，在于現行的管理權力層級多，管理的跨度大，而解決實際問題的決策又往往是在管理鏈條的上層產生。與科層管理對高層決策的依賴相比較，多元參與的治理模式，更容易實現治理決策的適用性。在新公共管理理念中，突出橫向博弈關系的治理模式，關注活動參與者與活動結果的利益相關者的利益訴求問題。因為這些訴求同時反映了各種利益群體所處的客觀環境，為了能使這些訴求在決策中得到及時和直接的反映，治理結構中就應包含不同利益群體的權力。

傳統的管理模式決策層與操作層面的分離，難以避免地會放大決策中的信息不對稱問題和單一利益驅動問題。而現實中，高校的辦學活動又是涉及到社會文化傳統、經濟和政治體制、社會人口結構等方面的系統活動。同時，也涉及到不同的參與群體，各個層次的管理者、教師、學生、用人單位等，系統性特征和系統的驅動力，就包含在這些特定的參與者的利益訴求之中。行政權力獨大，就會使得高等教育自身和系統多方面的變化不能及時地在決策中得到反應。多元參與的治理制度，就是要盡量地減少某種單一權力自主裁量的負面影響，使得高校管理決策，能夠對于自身和復雜環境的變化作出客觀和及時的反應，提出適用性強的行動計劃和行動措施，提高學校的管理效能。

3.多元參與的治理模式，有助于平衡各種服務對象的復雜教育需求

高等教育具有多種社會功能，高校是實現其多種社會功能的組織機構，也是不同利益群體借以實現其對高等教育不同利益訴求的渠道或工具。正因如此，受到參與高等教育活動群體的不同利益和權力影響的掣肘，高等教育科學辦學的理念和實踐原則，并不能在高校辦學過程中自動地轉變為高校的運行機制。不僅如此，由于科學在現代社會中不可動搖的至尊地位，如果一權獨大的話，科學的概念或者科學知識與科學技術本身，都隨時有可能被有意無意地借用來阻止科學辦學原則在高校管理中的落實，以謀求實現某些群體的特殊利益。

這種例證在我國高等教育發展的歷史中并不鮮見。在我國高等教育早期，有西方的教會學校以中國高校不夠科學、不夠正規、不能很好地完成啟迪民智的作用為借口，來完成特定教義的傳播活動。新中國成立初期，前蘇聯專家將本國的所謂科學的實際經驗完全搬到我國高校的重建之中，不能說沒有其國家利益的訴求和體現。即使我國內部，在高等教育發展和演變的歷史與現實之中，也曾經和依然在表現著部門和群體的利益紛爭現象。在歷次高等教育重大調整中的國家行政權力與地方發展利益之間的矛盾、行政管理者和學者對高校不同利益訴求的差別、部門條塊分割與整合中的利益平衡問題等，都使得暫時占上風的利益主體不能主動地考慮高校自身的平穩發展的問題，而是以實現自身的目的為主。

在當今的市場經濟環境下，社會中的各種群體從不同角度參與和利用高等教育的現象越發地紛紜復雜。投資者希望從高等教育的投資中，取得盡可能多的利潤回報;學生希望在接受教育的過程中得到含金量比較高的學歷文憑;教師希望學校給自己提供專業發展和高收入的工作機會;學校希望有較高的收費標準、更多的政府投資、良好的社會形象和順利的發展環境等;政府則需要高校來為社會培養和分配人力資源、維護社會秩序等，還有其他團體(如各種學術團體等)對高校也都有自己獨特的利益訴求。如果沒有穩定的制度規則來對高校的辦學過程進行有效規范，任何團體在取得對高校的控制權力時，都有可能將自己的利益凌駕于其他群體的利益訴求之上。

建構多元參與治理模式的必要制度安排

高校管理模式轉型，本身就是高校組織制度的改革和創新過程。體現現代高等教育制度特征的管理模式，涉及到高校組織的內外關系結構和控制手段問題。學校法人制度、學術權威制度和高校問責制度，是多元參與治理模式的基礎性制度安排。這些重要的制度安排，之所以被認為是多元參與治理模式所必須的制度規制，源自對高校自身的特點和內外環境變化的認識，及其對原有辦學經驗的反思。

1.構建高校法人制度，保障學校的辦學自主權

組織的獨立性，是其治理結構建設的前提條件。只有在辦學自主權真實存在和實際運行的條件下，高校才有可能根據自身規律和外在的影響，合理地安排與學校日常工作和長遠發展有關的各種實踐活動。盡管1999年生效的《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)，明確規定了高校是面向社會自主辦學的法人實體，但對高校法人制度具體包含哪些基本內容，如學校法人主要權力和約束條件是什么等重要問題，都沒有作出明確的規定，使學校法人制度只停留在法律的文本中，以至于《高等教育法》實施了11年后的今天，除了在高校侵害了他人的權益時，要以法人的身份對之負責外，在學校的日常運行和對外關系方面，尤其對政府的關系中，很少能夠獲得對于學校法人獨立性的尊重。

高校法人身份和地位不會自發實現，需要在高校管理實踐中，有一系列的制度安排來保障獨立法人的運行機制，法人產權制度是其中的重要制度安排。保障法人財產權力的制度安排，是法人獨立自主辦學的制度基礎。美國高校的自治程度是世界上最高的，形成高校這一特點的根本原因，就是高校作為法人實體，對于學校財產有在法律約束下的完全支配權。1819年，美國聯邦最高法院對達特茅斯學院訴伍德沃德的判決，支持了學校法人的財產權力訴求，駁回了州政府對學院改為大學和增加實用學科的要求。此后美國無論公立還是私立高校，其產權都歸學校法人所有。日本從1996年橋本內閣的行政改革，至2004年國立大學法人制度的正式實施，日本國立大學獨立行政法人化改革整整進行了8年，共有89所國立大學獲得了公法人資格。但《大學設置基準法》規定的無論是國家還是私人對高校的投資，一律歸高校獨有的產權制度規則并沒有變化。

有了高校資產的產權保護制度，高校法人才能夠自由利用組織資源，追求高校辦學的理想目標。相比較而言，我國的高校產權制度是很不健全的，不但缺乏高校法人對各種來源資產的完全擁有權，而且也沒有關于高校資產使用權、處置權等權力形式和權力行使邊界的具體規則。所以，我們會有歷史上的西北政法學院所走過的曲折的發展道路，會有今天學校內部各個部門之間資產占有的利益沖突，同樣會有來自社會對學校產權的多方侵害。產權規定不明確，主體權力得不到保護的同時，也必然引來輕重不一的侵害活動。這種侵害使學校損失的不僅是經濟利益，而且也會損害學校的穩定和長遠發展。

需要說明的是，我們強調高校的自主管理權，即高校的自治權力，既不是因為西方的傳統，也不是因為信仰無政府主義，我們的邏輯是自治能夠提高學校自組織的積極性和效能，有助于高校主動應對日益復雜的內外部環境。我國的高等教育歷史證明，應對復雜性的最好對策，是提高法人行動者本身的自我組織和自我完善能力。迪爾凱姆認為，個人(包括法人)的自主權力不是內在于個體的，而是一種社會的屬性。[5]也就是說，行動者的自主和能動與否，是社會規則問題，即制度安排問題。

所以，落實《高等教育法》所規定的學校法人制度，需要針對國情設計高校法人制度的基本宗旨、主要制度規則、實施原則和實施機制等，為高校建立新的治理模式提供制度保障。2004年7月1日《行政許可法》開始生效，政府的權力受到制約。這一重要的社會結構關系變化，既從另一角度證明了高校自組織權力與自組織能力的重要性，同時也證明了我們需要適當的高校法人制度，對高校、政府和社會之間的關系進行重新界定和規范。

2.構建相關制度安排，保障學術權威在高校治理中的作用

高校管理模式完成由縱向的行政命令為主到橫向多元參與的治理模式，還需要對參與管理決策的人員及其權限作出相應的制度規范。大學的組織性質，以及利益相關者在其中的作用程度，是左右治理結構設計的重要因素。作為學術組織的高校，專任教師群體歷來是最為重要的利益相關者，也是對高校組織運行效果影響最大的社會群體。所以，在成熟的高等教育系統中，大學組織一直保持著“教授治學”的理念和相關制度安排，如教授(評議)會、教員大會、教員參議會等制度形式。

基于分科教學和研究的高深知識操作方式，高校組織結構形成了扁平和松散結構特征，這些特征使得高校管理更為復雜，并非依靠簡單的科層制權威就能解決問題。高校的管理依賴行政和學術雙重權威的運作。所以，伯恩鮑姆在歷任大學校長、地方教育行政官員和高等教育管理學教授多種角色后，得出這樣的觀察結論:學院和大學的許多決策不是由高層的管理者作出的，而是由教授這類工作人員作出的。[6]大學作為學術性組織，專業權力成為治理權威的合法性，不僅僅是傳統使然，而且更是高校知識操作的工作性質所必須。

在我國高校管理的歷史中，代表學術權力的教授會制度或評議會制度，也為學校的發展作出了重要貢獻。只是由于政權建立之初的政治需要，我們廢除了這些制度，也限制了專業權力在決策中的作用。盡管有名稱類似的學術委員會制度，但其僅僅負責教師晉級和學位資格的審查，這種權責空間距離“治學”的全面職責還相距甚遠。回顧歷史，我們也為專業權威缺失付出了代價，這種代價是沉重和昂貴的。

當前，學術不興、人才匱乏的制度原因，已經成為高校管理改革關注的問題，高校管理實踐也作出了確立學術權威的制度建設嘗試。2000年，東北師范大學在國內高校中率先建立了“教授委員會”制度。其章程明確規定:“學院教授委員會是學院改革、建設和發展中重大事項的決策機構，是學校建立‘黨委領導、行政管理，教授治學’新型高校管理領導模式的重要基礎和保證學院自主管理與自主發展的必要組織形式。”[7]有了這些新的制度安排，我們就可以不斷對相關的制度效應進行總結，逐漸建立完善的制度結構和實施程序，實現專業權力對學術范疇的治理權責。

3.建構學校法人問責制度，對學校治理進行有效監督

對取得自主運營權力的高校而言，辦學宗旨和辦學效果是需要向國家和社會各方面作出交待的，所以高校辦學效果的問責制度，就構成了高校法人治理結構中的重要制度安排。問責制度體現的原則，是各種與高校運作利益相關群體對高校組織的外部控制，問責制度的實施機制，是高校組織效能評估和基于評估結果的外部調控。

20世紀后半期世界各國的高等教育都實行了大規模的擴張，以滿足社會對高等教育不斷高漲的需求。到了80年代末90年代初，高等教育經費緊張的問題越來越突出，各個國家解決問題的辦法有一個共同的特點，就是教育經費分擔，減輕政府對教育投入的負擔。在高等教育經費分擔的同時，政府對學校的管制形式也有所變化，一種重要的變化趨勢就是增加學校的獨立性。而問責制度就是要使學校的自主運營處于合理的、有規律的社會監督之下。高校必須對自己的行為負責、對國家和社會的教育投入負責，否則就會被社會所淘汰。在問責制度的約束下，學校辦學的社會效益和經濟效率會得到應有的重視，學校也必然會因此而提高自己的辦學效果，從而提升全國高等教育的辦學水平。

問責不僅指對高校投入的資金去向和使用效率進行追問，使得學校負有向社會和利益相關者進行說明的責任，而更為重要的作用是要求獲得公共資助的高等教育行動要有明確的產出和結果，同時基于產出情況決定后續的教育撥款，即規定了高等教育機構接受公共資助的條件。問責制度還關注高等教育機構的內外部利益相關者的興趣，每種合理的要求都可能成為問責制度中一種對應的責任要求。問責制度的實質就是規定高等教育機構必須回應的利益相關部門、社會組織和社會群體的多重要求并對高校回應的效果作出監控。

建設世界一流大學或國際知名的高水平大學，使高校在國家經濟建設和社會發展中作出更大的貢獻，僅靠引進先進的學科知識和教學手段是遠遠不夠的，更為重要的是要有適合我國國情的高校組織規則和管理制度，即能夠處理高校組織復雜關系和內外多元需求的平衡治理的制度體系。

參考文獻:

1.青木昌彥，《比較制度分析》，上海:上海遠東出版社，2001年，P5-9。

2.轉引自:喬納森·H·特納，《社會學理論的結構》，杭州:浙江人民出版社，1986年，P76。

3.嚴鳳橋，《大學組織與治理》，北京:同心出版社，2006年，P 32。

4.伯頓·R·克拉克，《高等教育系統:學術組織的跨國研究》，杭州:杭州大學出版社，1994年，P4。

5.迪爾凱姆:《社會學與哲學》，上海:上海世紀出版集團、上海人民出版社，2002年，P78。

6.羅伯特伯恩鮑姆，《大學運行模式:大學組織與領導控制系統》，青島:中國海洋大學出版社，2003年，P2。

7.部署高校學習實踐活動第五指導檢查組，《騰飛的翅膀:東北六所部署高校深入學習實踐科學發展觀活動集》，沈陽:東北大學出版社，2009年，P41。

(作者單位:北京師范大學教育學部高教所)

[責任編輯:蔡桂蘭]