社會組織雙重管理破冰

幾處試點表明，社會組織的登記方式正趨簡化，而“雙重管理體制”能否有所突破，今年的修法工作或將給出答案

《財經》特約作者 左林

3月1日，《中關村國家自主創新示范區條例(草案)》結束向社會公開的意見征集。其中第24條規定:申請在示范區設立協會、自然科學類的研究會和民辦非企業單位、公益性非公募基金會等社會組織的，除法律、行政法規、國務院決定規定登記前須經批準的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記。

根據中關村科技園區管理委員會的數據，園區內各類社會組織40余家，基本以行業協會、商會為主。

在此之前，深圳市和北京市東城區也分別嘗試了類似改革。這些地方試點的改革方向，均與由來已久的“雙重管理體制”有關。

深圳先行先試

2007年以前，社會團體、民辦非企業單位和基金會被統稱為“民間組織”。它們分別由《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》管理。

1998年發布的《社會團體登記管理條例》規定:“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意?！?/p>

按照條例，各級民政部門是社會團體登記管理機關，各級政府部門及其授權組織，是社會團體的業務主管單位。登記管理機關主要負責社會團體的成立、變更、注銷、年檢等，業務主管單位則主要負責社會團體登記前的審查、日常監督等工作，二者對社會團體實行“雙重管理”。

對基金會和民辦非企業單位的注冊、管理方法，與之相仿。

2006年10月，在十六屆六中全會決定中，“民間組織”的提法首次變為“社會組織”。但“雙重管理體制”并未變化。在此模式下，一些社會組織因無法找到“業務主管單位”而難以注冊。

這一管理體制下部分社會組織異化為“二政府”，代為行使政府職能。民政部民間組織管理局副局長楊岳對《財經》記者說，目前一些行業協會承接了大量政府職能，政府部門不便收的錢由協會收，又回流到政府部門，從全國性社團到地方性社團均有此類情況發生。中紀委已把行業協會作為治理腐敗的重點領域。

深圳市對社會組織登記方法的改革，就是從行業協會開始。深圳市民間組織管理局局長馬宏向《財經》記者介紹，改革分為三步走。

2004年，深圳市行業協會服務署成立。它直屬于深圳市政府，統一行使行業協會業務主管單位的職責。

同年，深圳市委組織部下發文件，要求黨政機關、事業單位的所有公職人員退出行業協會中的兼職。這一工作在2004年年底完成，共有200多人退出。同時行業協會資產從主管單位剝離，逐一劃清、建立獨立賬號。

全市行業協會的人、財、物與政府部門脫鉤后，行業協會真正擁有了獨立的社團法人地位。馬宏對《財經》記者說，“這是最難的一步。”

2006年底，行業協會服務署撤銷，其職能和權力全部轉移給民政局新成立的民間組織管理局。

至此，深圳市各行業協會實現了在民政部門直接登記，不再需要“業務主管部門”審查的轉變。

2008年，深圳市政府下發《關于進一步發展和規范深圳市社會組織的意見》，社會組織可直接登記的范圍，從行業協會擴大至工商經濟、社會福利、公益慈善三類。

《社會團體登記管理條例》中的“雙重管理體制”在深圳被局部突破。

“深圳改革是民政部的一個觀察點?！睏钤缹Α敦斀洝酚浾哒f。2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂了合作協議，肯定深圳的改革方向，明確要深圳繼續先行先試，全面探索直接登記的管理體制。

“我們也鼓勵各地多涌現類似的探索?！泵裾棵耖g組織管理局巡視員廖鴻表示。

北京市東城區政府著手改革方案，是在2007年十七大明確提出大力發展社會組織之后。東城區民政局局長趙凌云告訴《財經》記者，一步到位的改革方案被放棄，轉向折衷:在區民政局之下，成立東城區社會組織指導服務中心，而公益服務類社會組織可將其作為業務主管單位。

比照深圳的三步改革，北京市東城區邁出了第一步。

有限試點

從深圳到中關村園區，改革涉及的社會組織類型，大多集中在工商經濟、公益慈善等當地社會經濟急需發展，或政府職能力所難及、需社會組織力量補充的領域。

“政府管不過來，也無法包辦，必須著力培育社會組織。”東城區民政局局長趙凌云對《財經》記者說。

目前的改革僅是簡化了社會組織的注冊手續，并不意味著政府之手從中抽離。

北京市東城區社會組織指導服務中心主任莊園告訴《財經》記者，從去年8月至今，“投靠”該中心的社會組織只有三家，另有三家接洽中。

“NPP新公益伙伴”是一家為公益基金尋找項目的組織，莊園將中心與NPP的關系定義為合作關系，中心負責在東城區尋找項目，NPP負責聯系公益基金，至于哪些項目是社會急需，則由中心判斷。

莊園對《財經》記者表示，“政府引導是很重要的，否則叫什么業務主管單位?”

而試點之外的社會組織，雙重管理體制依舊。

以深圳為例，2008年至今，寶安區登記了十家維權類社會組織，組織發起人均為居委會、社區工作站負責人，組織活動范圍限定在本社區內，所在街道辦是其業務主管單位。

寶安區民政局民間組織管理辦公室主任溫海瑩向《財經》記者介紹，培育這十家維權類社會組織，主要目的是為打擊“黑律師”(無律師執業資格的代為勞務工討薪者)。

根據溫?，摰恼f法，對這十家維權類社會組織的首要要求就是“正確引導社區矛盾，及時排除外來務工人員糾紛”。

在寶安區，公益慈善類和社區維權類民間組織在成立初期，可向政府申請1萬元至3萬元的啟動資金;已登記的這兩類組織，按照章程開展活動獲較好社會反響的，或承接政府購買項目的，可申請2萬元至5萬元活動資助。

目前，上述這十家維權組織共獲得資助36萬元。

修法年內有望

除鼓勵試點之外，民政部一直在推動對上位法的修訂。管理社會組織的三部條例的修訂，被列入民政部今年立法工作重點。修訂草案已上報國務院法制辦，其中，《社會團體登記管理條例》的修訂，2004年就已啟動，六年之后仍未出臺。

民政部民間組織管理局副局長楊岳向《財經》記者透露，修訂草案中，民政部增加了境外社會團體登記管理的內容。

目前，除了基金會，法律對境外社會團體、民辦非企業單位在國內登記未作規定，數千家境外社會組織處于“地下”狀態。

她表示，境外社會組織只要滿足一定條件，也應該可以進行登記。至于具體條件如何，楊岳并未透露。

此外，“雙重管理體制的改革一直是修訂的焦點?！毙抻啿莅笇﹄p重管理體制的設計是，按照社會組織類型、功能的不同，進行分類設計。對從事經濟、公益慈善活動的社會組織，政府認為需要積極培育，很可能取消雙重管理體制，可以無主管登記。但其他領域的雙重管理體制仍作保留。

《社會團體登記管理條例》現規定，在同一行政區域內，已有業務范圍相同或者相似的社會團體，登記管理機關不予以批準籌備。民政部提交的修訂草案，冀望廢除此條規定，“只有適度競爭，才能為政府購買服務提供選擇?！睏钤辣硎尽?/p>

民政部民間組織管理局巡視員廖鴻認為，今年最有希望出臺的是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，其他兩部均已修訂過一次，只有這部還是暫行條例。

他向《財經》記者透露，在民辦非企業單位領域內，民政部送交的修訂草案是徹底取消雙重管理體制，但不包括衛生、教育等領域，這些領域的民辦非企業必須前置審批?！?/p>