搶食財(cái)政投資

在投融資體制改革多年來未見根本變革的背景下，每一次投資方向與比例的調(diào)整，帶來的并不是投資效率的提高，而是持久不衰的“跑部錢進(jìn)”

《財(cái)經(jīng)》記者 楊中旭

2月20日，春節(jié)長假后第一個(gè)工作日，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院一位研究員致電一位中部省份地級市市委書記，詢問能否于3月2日抵達(dá)該市進(jìn)行一輪調(diào)研。

電話那邊，市委書記回答:“最好‘兩會(huì)’以后再來。‘兩會(huì)’期間，我得去北京跑項(xiàng)目。”

隨著2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對4萬億投資做出方向性調(diào)整，新一輪的“跑部錢進(jìn)”序幕已經(jīng)拉開。

是次會(huì)議提出，要突出財(cái)政政策實(shí)施重點(diǎn)，加大對民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)支持保障力度，增加對“三農(nóng)”、科技、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、保障性住房、節(jié)能環(huán)保等方面和中小企業(yè)、居民消費(fèi)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持力度，支持重點(diǎn)領(lǐng)域改革。要保持投資適度增長，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。

這一“保存量、控增量、轉(zhuǎn)民生”的思路，已是4萬億計(jì)劃出臺一年半以來做出的第二次調(diào)整。第一次調(diào)整發(fā)生于一年前的“兩會(huì)”期間——在聽取專家、地方、部門的意見并吸納了社會(huì)民意之后， 4萬億計(jì)劃比例做出了第一次調(diào)整，“鐵公機(jī)電”比例有所下調(diào)，結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障性住房等比例有所上升。

但是，在投融資體制改革多年來未見根本變革的背景下，每一次投資方向與比例的調(diào)整，帶來的并不是投資效率的提高，而是持久不衰的“跑部錢進(jìn)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種層層分配、資金使用不透明、鋪張浪費(fèi)、項(xiàng)目造假等諸多曲目，也在不斷恢復(fù)上演。

4萬億投資計(jì)劃中，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)1.18萬億元，地方財(cái)政和其他投資主體負(fù)擔(dān)2.82萬億元。

但是，“地方配套從來都是顧此失彼的，地方政府最關(guān)心的是能從中央那里拿到多少真金白銀”，東北某省發(fā)改委一位官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“1994年分稅制以來，地方一直事權(quán)多而財(cái)權(quán)少，這次金融危機(jī)給地方政府彌補(bǔ)‘需求缺口’提供了良機(jī)。”

恢復(fù)“跑步錢進(jìn)”

建國以來最大規(guī)模的政府投資盛宴的開場白異常簡短。2008年11月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布，4萬億“出手要快，出拳要重，措施要準(zhǔn)，工作要實(shí)”。快字當(dāng)頭，各省開始“跑部錢進(jìn)”。

從2008年11月初到2009年3月初的四個(gè)月內(nèi)，超過11萬個(gè)4萬億投資項(xiàng)目在各地涌現(xiàn)。很多項(xiàng)目除了勉強(qiáng)能夠應(yīng)付上一份項(xiàng)目計(jì)劃書，其余的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)、可行性研究報(bào)告都已來不及準(zhǔn)備。往往是項(xiàng)目必備的程序尚未完成，中央財(cái)政資金即已到位。至2008年年底，第一筆4萬億中央財(cái)政資金——1800億元流向了地方。

在2008年的最后一個(gè)月完成1800億元投資項(xiàng)目的審批，令諸多審批門檻成為虛設(shè)，同時(shí)也讓國家發(fā)改委投資司的20余名公務(wù)員不堪其負(fù)。

進(jìn)入2009年，投資司改變策略，全年總計(jì)3800億元的投資分三次下發(fā)，但審批權(quán)卻下放給了各省、直轄市、自治區(qū)發(fā)改委，快字依舊當(dāng)頭。

即使將審批權(quán)下放到省，很多項(xiàng)目依然是一筆糊涂賬。“真實(shí)的情況可能只有縣里最清楚。”中國投資協(xié)會(huì)會(huì)長張漢亞告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

之前60年間，“跑部錢進(jìn)”的諸多招數(shù)開始集中上演。

建一所普通的小學(xué)需要20萬元，某縣前年報(bào)了張莊小學(xué)，次年把名字換成李莊，今年再換為趙莊，三所學(xué)校都是一處地址，國家發(fā)改委和省發(fā)改委面對著超過11萬個(gè)有可能是“捉迷藏”的項(xiàng)目，難以一一查實(shí)。

“大項(xiàng)目造假不易，但小項(xiàng)目就不同了”，東北某省發(fā)改委官員說，“最簡單的辦法就是編，誰會(huì)編、誰能編，誰拿到的錢就越多。”

資金短缺的背景下，地方政府往往在只擁有一處項(xiàng)目配套資金的情況下，向中央申報(bào)兩三個(gè)同等規(guī)模項(xiàng)目。審批機(jī)制在2008年末和2009年上半年的“松口”，令很多可能無法完成的項(xiàng)目就此上馬。

進(jìn)入2009年初夏，國家發(fā)改委發(fā)現(xiàn)，越來越多的4萬億項(xiàng)目在中央資金到位之后迅速報(bào)請“調(diào)概算”，一個(gè)10億元的項(xiàng)目動(dòng)輒就因?yàn)榈刭|(zhì)、地價(jià)、拆遷、人力成本等各種理由概算翻番。

不得已，國家發(fā)改委于2009年6月15日下發(fā)了國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知(發(fā)改投資[2009]1550號)，明確要求:申請調(diào)整概算的項(xiàng)目，凡概算調(diào)增幅度超過原批復(fù)概算10%及以上的，國家發(fā)改委原則上先商請審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，待審計(jì)結(jié)束后，再視具體情況進(jìn)行概算調(diào)整。

國家審計(jì)署2009年5月18日發(fā)布的公告佐證了這一現(xiàn)象。在這份名為《關(guān)于中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實(shí)的審計(jì)情況》的報(bào)告中披露，截至2009年3月底，審計(jì)抽查的18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)335個(gè)新增投資項(xiàng)目，中央投資資金平均到位率為94%，其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度地方配套資金到位僅為48%。

2009年年底，國家審計(jì)署擴(kuò)大抽查范圍之后發(fā)現(xiàn)，在中央擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目中，有90.07億元地方政府配套資金尚未落實(shí)到位，占應(yīng)配套資金總額的45.58%。

“這種事情實(shí)在怪不到地方官員的頭上”，重慶市下轄的一位縣長告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“首先，中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配，地方事多而錢少;其次，官員考核體系中以GDP為優(yōu)先;第三，工程已經(jīng)上馬，如果就此停下，將會(huì)成為爛尾工程，造成銀行壞賬，中央和省里都不會(huì)袖手旁觀。”

再調(diào)整之后

2009年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開。地方政府對“爛尾工程”的甩手態(tài)度“逼出了”中央的新政策:投資重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。

上有政策，下有對策。地方政府紛紛于2010年元月的地方“兩會(huì)”期間推出新的投資政策。2010年，內(nèi)蒙古自治區(qū)“力爭完成固定資產(chǎn)投資8700億元”，吉林省“計(jì)劃安排固定資產(chǎn)投資9500億元左右，力爭達(dá)到1萬億元”，安徽省的指標(biāo)更高，達(dá)到1.1萬億元。

“這是在打一個(gè)時(shí)間差，在全國‘兩會(huì)’召開之前，盡可能地?cái)U(kuò)大‘存量’，擴(kuò)大‘在建項(xiàng)目’”。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長劉元春告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

他估計(jì)，2010年的全國“兩會(huì)”將成為新一輪“在建”與“新增”、中央與地方博弈的舞臺。

“在了解了地方政府的這一操作之后可以看到，2010年一季度的GDP增速將因此高漲，后幾個(gè)季度會(huì)有所回落。”劉元春表示。

不過，4萬億的調(diào)整卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。GDP增速連續(xù)六個(gè)季度下滑至谷底6.1%之后，于2009年二季度止跌回升，并于年底完成“保八”目標(biāo)。

按照國際通例，經(jīng)濟(jì)刺激政策效果在五六個(gè)月之后顯現(xiàn)，正與4萬億投資計(jì)劃出爐時(shí)間吻合。馬曉河等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對《財(cái)經(jīng)》記者表示，此前經(jīng)濟(jì)衰退的“三碰頭”恰好變成了經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的“三碰頭”——經(jīng)濟(jì)重回上升區(qū)間，信貸松綁釋放了原先被壓抑的經(jīng)濟(jì)活力，加之4萬億的刺激，才最終讓中國經(jīng)濟(jì)“V”型反彈。“2009年前三季度，投資貢獻(xiàn)率達(dá)到87%，消費(fèi)貢獻(xiàn)率達(dá)到50%，而出口貢獻(xiàn)率為-40%。”馬曉河告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

“投資與GDP的乘數(shù)效應(yīng)，并不取決于投資本身，而是取決于邊際消費(fèi)傾向”，劉元春對《財(cái)經(jīng)》記者說，“道理很簡單，如果消費(fèi)上不去，即使投資再增加，它對GDP的拉動(dòng)作用也呈邊際效用遞減之勢。”根據(jù)他和他的團(tuán)隊(duì)研究，近十年來，投資乘數(shù)效應(yīng)已從2.0降至1.63。

劉元春在其主持的《中國宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測報(bào)告》(2009年-2010年)中，通過數(shù)學(xué)模型的計(jì)算還得出結(jié)論:政府投資對拉動(dòng)民間投資的作用很小。

在中國經(jīng)濟(jì)重回上升空間之后，結(jié)構(gòu)調(diào)整的呼聲越發(fā)高漲。但是，包括馬曉河、劉元春在內(nèi)的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻道出了中央政府此時(shí)調(diào)整4萬億投資計(jì)劃的兩難境地。一方面，投資為主導(dǎo)的模式難以持續(xù);另一方面，高達(dá)50%左右的高儲(chǔ)蓄率又必將推高投資傾向，進(jìn)而引發(fā)通脹等系列難題。

“兩難之下，只有社會(huì)領(lǐng)域改革才是突破口。”劉元春說。而馬曉河則表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的城鎮(zhèn)化道路，正是社會(huì)領(lǐng)域變革的重要路徑。

這一方向上的調(diào)整，在2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上均有體現(xiàn):要突出財(cái)政政策實(shí)施重點(diǎn)，加大對民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)支持保障力度，增加對“三農(nóng)”、科技、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、保障性住房、節(jié)能環(huán)保等方面和中小企業(yè)、居民消費(fèi)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持力度，支持重點(diǎn)領(lǐng)域改革。

“考慮到經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入上升軌道，今年的4萬億中央財(cái)政投資，可能會(huì)有所縮水。”張漢亞告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

可能發(fā)生的財(cái)政政策之變，在1994年金融體制改革之后，與貨幣政策已無名義上的關(guān)聯(lián)。在那之前，銀行放貸額度與投資額度直接掛鉤。

因應(yīng)CPI于2009年11月轉(zhuǎn)負(fù)為正的壓力，2010年1月18日和2月25日，央行兩度上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，單邊發(fā)出了信貸緊縮的信號。

但《財(cái)經(jīng)》記者采訪的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們多表示，針對兩種宏觀調(diào)控工具進(jìn)行雙邊微調(diào)已是箭在弦上。