公共政策執行失靈的原因及對策探析

摘要：公共政策執行在公共政策活動及其生命過程中具有至關重要的地位和作用。然而在公共政策執行的過程中，經常會出現各種政策執行失靈的現象。因此，有必要在探析公共政策執行失靈的表現、原因的基礎上尋求解決問題的對策，以確保公共政策的順利實施。

關鍵詞：公共政策 執行失靈 原因 對策

公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱，其實質表現為一種權威性的社會價值分配方案。公共政策執行是指公共政策方案采納以后，把政策方案內容轉化為現實的過程，其本質是遵循公共政策指令所進行的變革，是為了實現公共政策目標而重新調整公共行為模式的過程。所謂公共政策執行失靈是指“一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，并給政策對象造成了始料未及的負面影響”。

一、公共政策執行失靈的具體表現

公共政策執行問題既是一個基本的理論問題，也是一個重要的實踐問題。在傳統的公共行政實踐中，學者們一般都將研究的重點放在公共政策的制定過程上，似乎公共政策一旦制定，政策執行結果就一定會符合政策目標。然而，由于受到各種因素的影響，政策執行的結果往往未能達到應有的效果。具體表現在以下幾方面：

(一)行政不作為

一些政府部門官本位意識濃厚，責任意識低下，只注重形式主義，不履行職責，不執行上級的命令和指示，不落實國家的法律法規，不貫徹黨的路線、方針、政策，即所謂的“有令不行”。此外，因政府部門之間職能交叉重疊，職責不清，造成職能缺位、相互扯皮和推諉，導致執行空白，也是一種典型的行政不作為。

(二)象征性執行

政策執行者在執行過程中敷衍塞責，注重表面工作，大搞“政績工程”，使政策產生的作用低干政策目標的要求，嚴重損害了政策的權威性和嚴肅性。荷蘭學者布雷塞斯曾說：”如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空間，而中央政府又無法檢查時，地方政府多會采取象征性合作的方式。”

(三)歪曲執行

主要是指政策執行者對政策的精神實質或部分內容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借本地區或部門的特殊性做出不同的解釋，從而導致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的”新“政策。它們表面上一致，但其實際內容、目標、性質卻發生了根本性變化。這是一種極為嚴重的政策規避行為。

(四)機械執行

執行者在執行過程中，對政策內容缺乏足夠的了解和認同，沒有很好地理解和領會中央政策和上級命令的要義、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區、本行業的實際情況很好地結合，只是機械地照抄照搬，使得政策在執行時無力根據實際情況靈活變動。這樣呆板的政策執行不但不能解決具體問題，相反還會把責任推給政策本身，推給政策制定者，從而嚴重損害公共政策的嚴肅性和權威性。毛澤東同志早在20世紀30年代就指出，盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這不是真正執行上級的指示，這是反對上級的指示或者怠工的最妙辦法。

(五)抵制執行

主要是指在公共政策執行過程中，政策的執行對象對現有的政策不認同、不接受，從而產生抵制情緒，使公共政策不能達到預期的效果。一般來講，群眾對政策的認同既有自身利益驅動的原因，也依賴于對公共政策的了解程度。政策對象的心理或素質等因素，往往會對政策的執行起到一定的阻礙作用，如計劃生育政策、環境保護政策，等等。

二、公共政策執行失靈的主要原因

公共政策得不到有效執行，受諸多因素影響，如體制本身的缺陷，環境因素，政策自身的質量以及政策執行者的素質等，都會在不同程度上影響公共政策的執行效果。具體來說：

(一)體制缺陷的影響

1.機構設置不合理。政府內部各行政機構通常職責不清，機構膨脹，部門獨立，相互扯皮，效率低下，不同的行政部門履行著相同或相近的職能，可能會制訂出相互發生沖突的政策，于是在政策執行過程中就必然會發生失靈現象。

2.人事制度不合理。第一，我國的干部管理制度實行的是”上管一級“制，地方各級干部往往以其頂頭上司的利益為重，而忽略中央政府的政策和群眾利益。第二，我國干部政績評價機制也不健全。目前我國干部政績評價機制還未能形成一個完整的體系，具有片面性，缺乏科學性。在實際操作中往往以經濟增長為指標，各級干部只是單純地追求GDP數值，大搞”形象工程“，嚴重影響著公共政策的有效執行。

3.監督體制不健全。一方面，我國的躲督機制本身缺乏強有力的保障，我國的監督機構通常實行雙重領導機制，因此，其監督作用軟弱無力，監督權利弱化甚至是喪失，常常出現監督真空。另一方面社會公眾監督意識不強烈，監督途徑缺乏合法性，也因此顯得力不從心。

(二)環境因素的影響

所謂政策執行環境是指決定或影響政策執行的自然條件與社會條件的總和，具有復雜性、多樣性、差異性和變異性等特點，這就必然加大了公共政策執行的難度。在政治方面，我國對于政策執行的法律法規還不夠健全，使得政策執行過程中的違法、亂紀、抵觸現象時有發生。在經濟方面，由于我國正處于計劃經濟向市場經濟轉型時期，市場機制還不夠健全，在政策執行過程中，往往重經濟而輕政策，使得公共政策得不到有效的執行。在文化方面，我國受幾千年以來的封建主義思想的影響，”官本位“思想根深蒂固，”人治“大干”法治“，一定程度上也阻礙了公共政策的有效執行。

(三)公共政策自身質量的影響

如上美國政治學家戴維。伊斯頓所說：”政策是對全社會的價值做權威性的分配。“人們對政策是否認同主要是緣于政策是否與其自身利益相符合，當公共政策與其自身利益一致時，就會支持公共政策的執行，反之，就會抵抗公共政策的執行。但是由于資源的稀缺性，公共政策在對利益的分配和調整上就不可能滿足所有人的利益，就會不可避免的在增加一部分人的利益的同時而損害另一部分人的利益，這就要求制訂的公共政策要符合絕大多數人的整體利益。

(四)政策執行者素質的影響

若政策執行者自身對政策的理解存在偏差，自身的專業素質和組織協調能力不高，在政策執行中，不是對人民”曉之以理，動之以情“的宣傳政策，而是簡單粗暴的執行政策，使得政策執行的相對方從心理上排斥這種行為，從而對政策本身也產生強烈的抵觸心理，更不會很好的配合政策執行，嚴重的情況下還會引發緊張的對峙場面，社會影響極為不好。

三、解決公共政策執行失靈的主要對策

公共政策是社會公共權威在一定歷史時期為達到一定目標而制定的具有普遍權威性的行動方案和準則，其目的在于調整和規范社會的利益結構促進整個社會快速健康發展。若公共政策在執行過程中失控就會導致政策失敗。因此，有必要在探析公共政策執行失靈原因的基礎上尋求解決問題的對策，以確保公共政策的順利實施。

(一)健全政策執行的相關制度

1.調整機構間職權劃分。根據精簡、效能、統一的原則，精簡機構，確保機構改革的有效性，避免陷入“精簡一循環一再精簡一再循環”的惡性循環怪圈。同時明確劃分各部門職責，做到各盡其能，各負其責，防止互相推委，避免政府部門之間的職能配置交叉重疊現象的出現，以及因此而導致的政策執行失靈。

2.完善干部管理制度。對干部的任用、提拔應該結合定性和定量的方式進行全面考察，不僅要考察其專業能力、工作業績，更要考察其思想道德品質、群眾基礎、政治立場，加強考核制度的民主性，實行干部任用公示制。另一方面將干部的任用提拔等權力交由全國人民代表大會執行，從而避免各級干部只對頂頭上司直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現象發生。

3.加強監督機制的建設。第一，建立信息公開制，改變政策執行中的信息不對稱現象。第二，確保監督機構的獨立地位，改變監督結構雙重領導的局面。第三，鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執行進行公眾監督，推行民主監督制度，并將其落到實處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監督體制的有效運行和起到應有的作用。第四，建立政策執行問責制，對政策執行失敗產生重大影響的官員，要依法追究其責任。第五，建立政策執行反饋機制，對已經執行了的政策實行反饋，以便及時改正和完善政策，吸取經驗教訓，不斷完善政策。

(二)提高黨的執政能力

提高中國共產黨執政能力的具體表現是：科學判斷形勢能力的提高，駕馭市場經濟能力的提高，應對復雜形勢能力的提高，依法行政能力的提高，總攬全局能力的提高。實質是提高管理經濟、社會的能力，提高公共服務的能力，推進公共服務觀念創新，依法行政，加強法制建設，以人為本，樹立服務意識，在政策執行中，以責任、平等、依法、服務的理念為導向，確保政策執行的有效性，為政策的有效執行創建一個良好的政治、經濟、文化環境。

(三)提高公共政策質量

公共政策的制定反映了國家意志，只有體現民意，反映民情的政策才能被社會公眾接受，認同，支持，才能樹立國家在人民心目中的地位。因此政策的制定必須從實際出發，在制定過程中應廣泛征求民眾的意見，通過舉行聽證會，電子政務等讓民眾參與政策制定。其次，建立改策執行的專家咨詢制度，如決策的特爾斐法，集思廣益，減少重大決策失誤，提高政策執行的科學性。最后，政策應具有穩定性，這樣才能保障政策的權威性和嚴肅性，政策的出臺應考慮執行的可操作性和正確性，反復修改和變更將降低政策在公眾心目中的地位，失去對政策的信任，不利于公共政策的有效執行。

(四)提高政策執行者的素質

政策執行者對政策執行具有舉足輕重的意義。政策執行者素質的高低直接影響著政策執行的好壞，政策執行者對政策的理解程度、認知水平對政策的有效執行具有直接影響。因此，首先應加大對政策執行者的培訓，并將這種培訓與其工資、福利、獎懲、提拔等相掛鉤，對培訓結果進行考核，確保培訓的質量和起到應有的效果，確實提高政策執行者的自身素質。其次應樹立政策執行者的法制觀念、服務理念，在政策執行過程中，堅持依法行政，不斷加強執行者依法行政的自覺性，杜絕違法亂紀現象的發生；堅持以人為本的觀念，切實做到問政于民、決策于共、行政于和、監政于公。最后，加強政策執行者意志品質建設，培養其高度的責任感、事業心，踏實的工作作風和堅韌的毅力，培養德才兼備的公共政策執行者。

古德諾曾指出：政治(政策)是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。國家的意志通過政策得以表達，意志又必須進一步轉化為行政，轉化為政策的執行才能落到具體的實處。因此，政策的執行不僅對政策本身具有舉足輕重的作用，對于國家的正常運行、管理、發展更是具有不可估量的作用。而政策是否能得到有效的執行是一個艱巨的任務，是一個任重而道遠的過程，關系到社會生活、國家管理的方方面面，需要多種因素的協調發展，在政策執行過程中，任何一個環節出現問題，都會影響到政策的有效執行，在和諧與發展成為時代主題的今天，對政策的有效執行更應該被放到一個足夠高的高度引起足夠的重視。