袁世凱與約法體系之博弈

摘要:辛亥革命后，革命黨人在民主共和思想還未具有深厚社會根基的基礎上，通過了一部具有近代意義的憲法《中華民國臨時約法》。基于革命黨人難以處理各種社會矛盾的現實，又和北方的袁世凱集團達成妥協，使政權轉移到袁世凱手中，約法體系被破壞殆盡。但約法體系的嘗試仍為中國政治的發展指明了方向，推動了中國政治現代化的歷史進程。

關鍵詞:辛亥革命;中華民國臨時約法;袁世凱

中圖分類號:K258.3文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)03—0055—02

一、袁世凱接收新政府的法律問題

(一)清帝的退位詔書賦予袁世凱組織政府的權力問題

1912年2月12日，清帝發布退位詔書，其主要內容如下:“朕親奉裕隆皇太后懿旨:‘前因軍民起事，各省響應，……特命袁世凱遣員與軍民代表討論大局，議開國會公決政體。……特率皇帝將統治權公諸全國， 定為立憲共和國體。……即由袁世凱以全權組織臨時共和政府，與軍民協商統一辦法。……仍合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領土為一大中華民國。予與皇帝得以退處寬閑，優游歲月，長受國民之優禮，親見郅治之告成，豈不懿歟!”①

袁世凱曾和南京臨時政府達成協議，在清帝退位后由臨時參議院選舉袁世凱為臨時總統。但是這份退位詔書卻以清帝的名義賦予了袁世凱組織政府的權力。在袁世凱看來，即使和談失敗，他仍可從清帝手中獲得接收政權的權力。但是這樣也產生一個問題，“共和政府不是由民國臨時參議會來選舉，而是根據清帝的命令產生的。”②這在法理上是極為矛盾的。

(二)北方各省軍隊暨全蒙推舉袁世凱為臨時總統的問題

受到孫中山的抗議后，袁世凱發電這樣回復了來自南方的指責:“北方各省軍隊暨全蒙代表皆以函電推舉為臨時大總統”。盡管這句話的真偽還有待證實，但僅從法理上講，這并不構成袁世凱合法獲得權力的理由。如果說清帝的詔書還具有法律意義的話，那么“北方各省軍隊暨全蒙代表”的函電根本什么也不是。權力的繼受主要有兩種，一是上級的授權(任命)，一是民眾的授權(選舉)。而“北方各省軍隊暨全蒙代表”根本不具有這樣的權力。

(三)在南京臨時政府未解散時組織北方政府的問題

1912年2月13日，袁世凱在對北方的文告中指出“政府機關不容有一日之中斷”，即用“組織中華民國臨時政府首領”的名義代替了被推翻的清政府，袁世凱始用“本全權”的名義行使中央職權。這件事發生在袁世凱當選為臨時總統之前。對于南方而言，這種事實上組織政府的行為是非法的。袁世凱并沒有以清帝的詔書為依據回應南方的質問，只是說“未遂組織”。這個回答雖然只是狡辯，但好過讓他從清帝的詔書中找理由。如果那樣，只能意味著他在清帝的授權下接受全部政權，這樣一來，南北問題非得用武力而不能解決了。

二、袁世凱與《中華民國臨時約法》的齟齬

袁世凱在1912年2月15日被臨時參議院以17票的全票補選為了“臨時總統”，并通過無賴手段抵制了孫中山所提出的三個附帶條件，③于3月10日在北京宣誓就職，至此革命黨對袁世凱的權力制約計劃全部宣告破產。為了尋求新的解決方案，革命黨人推出了一部《中華民國臨時

約法》，以期用法律來限制袁世凱的權力。

第一，以責任內閣制取代總統制

《臨時約法》其實是在《臨時政府組織大綱》的基礎上修訂的。但這兩部法律在國家政權組織方式上有著根本的區別，前者是總統制而后者是責任內閣制。孫中山是最醉心于美式政體的，根據他的建國思想，革命勝利后的政權應該是總統制共和制，而非責任內閣制。出現對政權組織方式上的這一重大轉變，其根本目的在于限制袁世凱的權力。

第二，立法權的擴大打破“三權分立”原則

這一點從《臨時約法》的具體條文中可見一斑。《臨時約法》對于參議院和總統的職權是這樣規定的:

“參議院職權如下(第19條):決議一切法律案，臨時政府之預算、決算，全國之稅法、幣制及度量衡之準則，公債之募集及國庫有負擔之契約;承諾臨時大總統任命國務員及外交大使公使、宣戰、媾和、締結條約及宣告大赦事件;答復臨時政府咨詢事件;受理人民之請愿;得以關于法律及其他事件之意見建議于政府;得提出質問書于國務員并要求其出席答復;得咨請臨時政府查辦官吏納賄、違法事件;對于臨時大總統認為有叛逃行為時，得以總員五分之四以上之出席，出席員四分之三以上之可決彈劾之;對于國務員認為失職或違法時，得以動員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之。”

“臨時大總統的職權是:代表臨時政府，總攬政務，公布法律(第30條);為執行法律，或基于法律之委任，得發布命令，并得使發布之(第31條);統帥全國海陸軍隊(第32條);得制定官制、官規，但須提交參議院決議(第33條);任免文武職員，但任命國務員及外交大使、公使，須得參議院之同意(第34條);經參議院之同意，得宣戰、媾和及締結條約(第35條);得依法宣告戒嚴(第36條);代表全國接受外國之大使、公使(第37條);得提出法律案于參議案(第38條)得頒給勛章并其他榮典(第39條);得宣告大赦、特赦、減刑、復權，但大赦須經參議院之同意(第40條)。臨時副總統于臨時大總統因故去職，或不能視事時，得代行其職權(第42條)。”④

革命黨企圖擴大參議院的權力來沖淡總統的權力，但是這種刻意的強化立法機關的職權，并加強其對行政機關的約束的做法造成了“三權分立”體制下各個權力機關權力的不平衡。這種因人而立、因事而設的法本身就是對法律精神的褻瀆。

袁世凱深知革命黨人出臺的《臨時約法》的用意是為了將權力從他手中剝離，但他仍然接受了《臨時約法》，對于袁世凱這樣一個相信政治實力可以解決一切的人來講，接受并不意味著遵守，當袁世凱繼任大總統之后便開始著手瓦解這個約法體系。

第一，唐宋內閣的垮臺

革命黨將革命植入到《臨時約法》中，用責任內閣制取代總統制，擴大立法權以限制行政權，希望借此限制袁世凱維持民主局面。而袁世凱破壞約法正是從此處開始的。1912年4月，唐紹儀組閣。⑤唐紹儀雖是袁派官僚，但受過西方教育，而且醉心于西方民主制度。唐紹儀組閣并非袁世凱之真心，只是南北議和成功以后，袁世凱需要一位既能溝通革命黨又能溝通西方的人來組織內閣。另外一個不為袁世凱所喜的人物是宋教仁。宋教仁是同盟會領導層中最熱衷于責任內閣制者，早年留日，卓識遠見，在內閣中深為唐紹儀所倚重。所以，人們又稱這一屆內閣為“唐宋內閣”。責任內閣制度的實施，限制了袁世凱的權利，袁極為惱怒袁曾向楊度透漏過他的心事:“我現在不怕國民黨以暴力奪取政權，就怕他們以合法手段取得政權，把我擺在無權無勇的位子上。”⑥為了破壞唐宋內閣，袁世凱指示心腹趙秉鈞、段祺瑞進行抵制。最終迫使唐紹儀辭職，又在1913年春天制造了轟動全國的“宋案”，將政黨政治徹底扼殺。

第二，《天壇憲草》和《中華民國約法》

唐宋內閣的垮臺使國民黨籍議員占多數的國會發現內容過于簡單的《臨時約法》既不能有效限制總統權力又不能賦予國會更多權力，因而主張盡快制定一部正式的憲法取而代之。另一方面，袁世凱則認為《臨時約法》對總統的權力限制過多，也主張制定一部新的憲法，以便攫取更大的權力。于是雙方圍繞制憲問題展開了一場新的斗爭。

《天壇憲草》于1913年10月31日面世，這是國會為限制袁世凱而打出的最后一張牌。文件從三個方面限制了袁世凱:第一，確立責任內閣制原則;第二，設立國會委員會;第三，確立獨立于行政機構之外的審計制。⑦比起《臨時約法》，《天壇憲草》因人而立、因事而立的色彩更濃，但是在鞏固民主共和政體和完善權力制衡機制上，較《臨時約法》更為進步。

未久，袁世凱解散了議會，并在1914年3月召開的約法會議上提出了《修改約法大綱七條》，集中擴大總統權力。據此，約法會議完成對《臨時約法》的修改。1914年5月1日，袁世凱正式將其公布、實施，并定名為《中華民國約法》。《約法》確立了凌駕于三權之上的總統的“統治權”，以總統制代替了責任內閣制，虛化了對總統權力的制約，另外，在選舉方式上極力向終身制、世襲制靠攏。至此，通過辛亥革命建立起來的資產階級民主共和國只剩下了一塊招牌。

三、評價

辛亥革命后建立的政權通過制度化手段開始了社會政治由傳統向現代的轉變。孫中山說:“中華民國之主權，屬于國民全體”，“中華民國人民，一律平等”，⑧“大總統由國民公舉”。⑨中華民國的創立標志著“主權在民”的權力合法性原則被肯定，凸顯了人民大眾在社會中的神圣地位。《中華民國臨時約法》在參照西方民主和法制的基礎上，用法律的形式確立了一個現代化的資產階級民主政權。亨廷頓認為:“現代化首先在于堅信人有能力通過理性行為去改變自然環境和社會環境。這意味著摒棄外界對人的制約，意味著普羅米修斯將人類從上帝、命運和天意的控制之中解放出來。”⑩即從傳統型權威過渡到法理型權威。它要求對前現代化社會原有的制度和結構進行全面、徹底的變革。而要做到這一點，就要求新政權具有充分合理的權威，以便更順利、更有效地貫徹自己的政治意圖。

但遺憾的是，以孫中山為首的革命黨人在這方面做得并不徹底。從辛亥革命以后中國社會歷史發展的現實看，政治現代化并沒有最終完成。究其原因除了傳統勢力的強大之外，中國的資產階級有其本身無法克服的局限性。辛亥革命后不久，孫中山領導的南京臨時政府就在袁世凱的擠壓之下放棄了政權，這本身就說明了資產階級的軟弱和幼稚。另外，資產階級缺少軍事支持的政治權威也是一個方面。在中國，軍隊并沒有獨立于政治之外，相反還是為政治樹立權威的強大后盾，袁世凱之所以成為辛亥革命后“眾望所歸”的人物，和其掌握北洋軍權是分別不開的。

注釋:

①陶菊隱:《北洋軍閥統治時期史話》，第1冊，海南出版社，2006年第113頁。

②陶菊隱:《北洋軍閥統治時期史話》第1冊，海南出版社，2006年第114頁。

③這三個附帶條件是孫中山在呈交給臨時參議院的咨文中提到的:一，臨時政府設于南京，不得更改;二，新總統親到南京受任之日，本總統及國務員始行解職;三，臨時參議院所制定之臨時約法，新總統必須遵守。

④張晉藩總主編，朱勇主編:《中國法制通史》，第九卷清末，《中華民國》，法律出版社，1999年，第367～369頁。

⑤新閣員名單如下:外交總長陸征祥，內務總長趙秉鈞，財政總長熊希齡，陸軍總長段祺瑞，海軍。總長劉冠雄，教育總長蔡元培，司法總長王寵惠，農林總長宋教仁，工商總長陳其美，交通總長施肇基。

⑥陶菊隱:《北洋軍閥統治時期史話》第1冊，海南出版社，2006年，第139頁。

⑦張晉藩總主編，朱勇主編:《中國法制通史》第九卷清末，《中華民國》法律出版社，1999年，第438頁。

⑧孫中山:《孫中山全集》第2卷，中華書局，1982年，第220頁。

⑨孫中山:《孫中山選集》，人民出版社，1981年，第78頁。

⑩塞繆爾·P·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》第，三聯書店，1989年，第92頁。

參考文獻:

[1]孫中山.孫中山選集[M].北京:人民出版社，1981.

[2]張晉藩，朱勇.第九卷清末·中華民國.中國法制通史[M].北京:法律出版社，1999.

[3]錢實甫.北洋政府時期的政治制度(下)[M].北京:中華書局，1984.

[4]陶菊隱.北洋軍閥統治時期史話[M].海口:海南出版社，2006.

[5]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯出版社，1989.

(責任編輯/石銀)