出境旅游領隊立法芻議

[摘 要] 出境旅游是我國三大旅游市場中最晚發展起來的，但速度快，后勁大。現階段，出境旅游基本保持著團隊旅游為主的形式，負責團隊服務和協調的領隊，職業特殊，崗位重要。目前關于領隊工作的立法在職業準入、任職條件、管理方式等方面都存在著若干值得探討的問題。

[關鍵詞] 旅游立法;出境旅游;旅游領隊;立法技術

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 05 . 033

[中圖分類號]F590 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)05 - 0076 - 03

相對于蓬勃發展的中國旅游業來說，旅游法制建設一直顯得較為滯后。迄今為止，旅游行業僅先后發布了《旅行社管理條例》(1996年發布，2001年修訂)、《導游人員管理條例》(1999年)和《中國公民出國旅游管理辦法》(2001年)3部行政法規，既沒有旅游基本法或專項旅游法律出臺，也未能在旅游行業用工人數最多的旅游飯店業立法方面有所建樹，整個行業呈現出立法位次低、法規不配套、行政規章多、整體立法水平不高等特點。

1領隊規模蠡測

1983年11月，為了方便港澳眷屬到香港、澳門地區探訪親友，廣東省旅游公司開始在廣東省內試行組織“赴港探親旅行團”。次年3月，國務院批準由中國旅行社總社委托各地中旅社承辦歸僑、僑眷和港澳臺眷屬赴港澳地區探親旅游，從此，“領隊”成為旅游行業中的一種工作崗位。經中央政府批準，1997年7月1日，由國家旅游局和公安部共同發布的《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》生效。當年，128家具有出境旅游特許經營資格的旅行社部分工作人員，經過考試獲得了全國第一批出境旅游領隊資格證。與此同時，各邊檢口岸也開始查驗旅游團領隊的領隊證。于是，領隊正式成為中國旅游業中的一種職業崗位，并逐步成為社會上的一項重要職業。

2002年5月27日，國務院正式發布《中國公民出國旅游管理辦法》(以下簡稱《出國管理辦法》)，其中第10條要求，出國旅游“組團社應當為旅游團隊安排專職領隊”。

關于領隊人員的數量，有過兩種不同的觀點。有的認為，2001年我國的領隊約為2萬人。從國家旅游局發布的權威統計數據來看，2萬人似屬不當。另一種觀點認為，可以“平均每家(經營出國旅游業務的國際旅行社)按照擁有50名領隊的數量估算”，從而推測2006年全國共有領隊人員為3萬多人，這個數字恐過于夸大。此外，根據國家旅游局發布的情況通報，2005年，中國公民出境人數為3 102.6萬人次，2006年為3 452.36萬人次，增長率11.27%;2007年為4 376.2萬人次，增長率26.76%。按照領隊人員年均增長10.7%的速度計算，預計今年將凈增2 615人，達27 055人，到2020年時將會達到58 436人。這是較為保守的一種預測方式。如果按照今年915家旅行社經營出國游業務、每家平均擁有領隊31.5人的標準計算，人數將會更多。

2領隊資格商榷

關于領隊人員的從業條件，《領隊管理辦法》第3條規定，“申領領隊證的人員，應當符合下列條件:

(1) 有完全民事行為能力的中華人民共和國公民;

(2) 熱愛祖國，遵紀守法;

(3) 可切實負起責任的旅行社人員;

(4) 掌握旅游目的地國家或地區的有關情況?！?/p>

這可以簡單概括為年齡、智力、精神健康狀況、道德品質、身份、工作能力、業務知識等7項條件。在申領領隊證程序方面，《領隊管理辦法》第5條要求:

“領隊證由組團社向所在地的省級或經授權的地市級以上旅游行政管理部門申領，并提交下列材料:申請領隊證人員登記表;組團社出具的勝任領隊工作的證明;申請領隊證人員業務培訓證明?！?/p>

仔細思考這些規定，有5個方面的問題值得討論:

第一，對領隊人員的從業資格與執業許可未作區別，只籠統提出領隊必須獲得領隊證才能上崗。但是《旅行社管理條例》第24條卻有這樣的規定:

“旅行社為接待旅游者聘用的導游和為組織旅游者出境旅游聘用的領隊，應當持有省、自治區、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發的資格證書?！?/p>

作為規范領隊執業活動的重要依據，從性質上說，《出國管理辦法》特別是《領隊管理辦法》毫無疑問屬于專門性法規，而《旅行社管理條例》則屬于一般性規定，領隊從業應優先適用前者?，F在的問題是，如果適用前者的有關規定則后者在立法內容中根本沒有反映，無法操作;如果適用后者，則前者的有關條款就成為具文，有損法規的權威性和強制性。

第二，作為出境旅游組團社的領隊，是否應當先具有導游的資格證才能申領領隊證?無論《出國管理辦法》還是《領隊管理辦法》，對此均未著一字?！冻鰢芾磙k法》中，關于領隊人員的義務性規范有這樣一些內容:

第10條，“領隊在帶團時，應當佩戴領隊證?！?/p>

第16條，“旅游團隊領隊應當要求境外接待社按照約定的團隊活動計劃安排旅游活動，……(領隊)不得擅自改變行程、減少旅游項目，不得強迫或者變相強迫旅游者參加額外付費項目?！?/p>

第17條，“旅游團隊領隊應當向旅游者介紹旅游目的地國家的相關法律、風俗習慣以及其他有關注意事項，并尊重旅游者的人格尊嚴、宗教信仰、民族風俗和生活習慣?！?/p>

第18條，“旅游團隊領隊在帶領旅游者旅行、游覽過程中，應當就可能危及旅游者人身安全的情況，向旅游者作出真實說明和明確警示，并按照組團社的要求采取有效措施，防止危害的發生?！?/p>

第20條，“旅游團隊領隊不得與境外接待社、導游及為旅游者提供商品或者服務的其他經營者串通欺騙、脅迫旅游者消費，不得向境外接待社、導游及其他為旅游者提供商品或者服務的經營者索要回扣、提成或者收受其財物?！?/p>

將這5項規定連同《領隊管理辦法》的第8條一起，與《導游人員管理條例》中導游的義務進行對照，很容易看出，《導游人員管理條例》第8條、第11條、第12條、第13條、第14條、第16條和上述內容基本相同。這說明，領隊和導游的職責在很多方面是完全一致的，只不過領隊的工作范圍更廣泛一些而已。工作性質相似，工作內容重合，但領隊的責任更大，素質和能力要求更嚴格，現行法規卻沒有規定成為領隊必須首先具有導游的資格，這是立法的缺失。

第三，沒有學歷要求。兩部行政法規和規章都沒有在學歷方面對領隊提出明確要求，而是采取了一種回避的態度，由申領領隊證的組團社自己去掌握尺度，即根據員工的情況看著辦，令人十分費解。如依照上文所述，則意味著間接規定了領隊必須達到導游人員所應當具備的學歷條件，而《導游人員管理條例》中規定導游的學歷條件是“高級中學、中等專業學校或者以上學歷”。

第四，發證程序不當?！冻鰢芾磙k法》第10條要求“組團社應當為旅游團隊安排專職領隊。領隊應當經省、自治區、直轄市旅游行政部門考核合格，取得領隊證”。在此基礎上，《領隊管理辦法》進一步規定:

“領隊證由組團社向所在地的省級或經授權的地市級以上旅游行政管理部門申領，并提交下列材料:申請領隊證人員登記表;組團社出具的勝任領隊工作的證明;申請領隊證人員業務培訓證明……旅游行政管理部門要根據組團社的正當業務需求合理發放領隊證。”

關鍵的問題是，獲得領隊證應不應該經過考試?眾所周知，我國在導游行業實行嚴格的職業準入制度，即全國統一的導游人員資格考試制度。從考試的形式(面試、筆試)到考試科目(導游知識、導游業務、政策與法規)、錄取比例等，國家旅游局都有明確的規定。由于是國家級考試，因而在培訓、命題、組織等諸多環節有著許多具體的要求，細致而嚴密，考生之間競爭非常激烈。相對于導游考試的公開進行而言，領隊的考核則顯得封閉得多。畢竟，考核不是考試，只是考查核實，所以在組織者、參考者、命題者、考點設置、考試時間安排、錄取率等方面都存在進一步規范化的問題。也就是說，盡管有些地方確實也采取了考試的形式，但還是存在若干不足之處。

因為領隊考核是各地自行組織，而申領領隊證人員又是由旅行社自行負責決定，在整個過程中沒有建立健全監督機制，所以這種程序設計是不夠規范的。

第五，領隊身份限制問題。上文已述及，《領隊管理辦法》中明確規定申領領隊證的人員必須具有旅行社工作人員的身份，國家旅游局于2002年12月11日在網上公布了一份《關于對四川省旅游局申辦出境游領隊證有關問題的復函》，為這一規定做了一個詳細的注腳?！稄秃分姓f，“出境旅游領隊人員資格審查由組團社負責……非組團社不具有審核領隊人員的資格”，而且“領隊證由組團社向所在地的省級或經授權的地市級以上旅游行政管理部門申領……非組團社不能申領出境旅游領隊證?！?應當指出，這種人才選拔機制是與現代社會不相適應的。把選擇領隊人員的眼光局限在旅行社內部，選擇面小，優秀人才無法進入，選拔標準必然會降低。而且，因為缺乏“鲇魚效應”，領隊之間的競爭也會是十分有限的，這對他們提高職業技能和服務質量未必有利。

3領隊管理斟酌

不像導游人員，旅游質量監督管理部門可以主動采取有效措施，從各種途徑來對其加強監管，領隊人員的主要工作在海外，這給執法部門的即時監管帶來了較大困難。在這種情況下，行政機關未能創新管理方式，積極探索新的辦法，而是采取了令人意想不到的另一種措施?！额I隊管理辦法》第4條規定，“對已經領取領隊證的人員，組團社要繼續加強思想教育和業務培訓，建立嚴格的工作制度和管理制度，并認真貫徹執行。”上引國家旅游局《復函》中還特別指出，“組團社對本社申領出境旅游領隊證的人員負有管理責任，組團社對領隊管理不當造成后果的，對組團社追究責任。”

這些規定的性質在于，旅游行政管理部門有義務卻并不負責領隊人員的管理工作，而是把監管責任轉嫁到旅行社企業身上。這實質上是一種規避監管責任的方式，顯然欠妥。行政管理和企業管理是兩個完全不同的范疇，讓組團社統一行使兩種職權而自己作壁上觀，是一種行政不作為的表現。《復函》中說到要對組團社追究責任，那么怎樣追究呢?稍稍瀏覽一下國家旅游局的公告就不難發現，經常有很多旅行社被恢復、暫停、取消出國旅游業務經營資格或者不予通過年檢，數量之多，令人眼花繚亂、目不暇接。由此推測，出國旅游業務經營資格方面的這些處罰，應當是對組團社追究責任的最主要方式。說到底，這也是一種以罰代管的做法，是不符合法治原則的。

4立法技術管見

一是《出國管理辦法》與《領隊管理辦法》中只規定了出國游組團社以及領隊人員的義務，沒有規定相應的權利。企業在經營管理中擁有哪些權利、領隊在帶團過程中有權采取何種措施，應當是法規名稱中“管理”的一個很重要的組成部分。這是一大缺失，容易讓人感覺兩部法規過于簡單、粗糙。

二是《出國管理辦法》共計33條，從第12條開始，逐一列舉出境游組團社和領隊的各項職責與處罰措施，但在具體內容上很多是《旅行社管理條例》和《導游人員管理條例》的重復，很像是兩部《條例》義務性規范和處罰性規范的綜合。也就是說，《出國管理辦法》的特色不夠鮮明。

三是《出國管理辦法》只有對管理相對方的要求，沒有對管理機關自身如果未盡到責任應該受到何種處罰作出規定。這是一種典型的因由行政主管部門起草法規而形成的立法弊端，長期以來已為人們所詬病。

主要參考文獻

[1] 高舜禮，張樹民，吳軍.對《中國公民出國旅游管理辦法》的學習與理解[J]. 旅游調研，2002(7):12-17.

[2] 國家旅游局旅游質量監督管理所.旅游質量監督管理工作實用手冊[G]. 第3版. 北京:中國旅游出版社，2001.