環(huán)境稅問題:文獻(xiàn)綜述

環(huán)境稅改革是近年來的一個熱門話題。這不是一個偶然的現(xiàn)象，因為環(huán)境的好壞直接影響到人們的生活質(zhì)量，而環(huán)境稅是解決環(huán)境問題的重要政策手段之一。正因為這樣，近年來，中國環(huán)境稅制的改革問題已引起了決策層和理論界的廣泛關(guān)注，理論界在對環(huán)境稅費體系理論基礎(chǔ)的重新構(gòu)建、作用機制的科學(xué)認(rèn)識及對環(huán)境稅制度設(shè)計的研究中得出了大量有益的結(jié)論。

一、課征環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)問題

(一)稀缺性理論

環(huán)境資源的稀缺性決定了對其課稅是必要的。保羅·薩繆爾森(1954)指出，自然環(huán)境資源從某種意義上說，是另一種形式的生產(chǎn)要素，就像勞動與資本一樣，它們是為人類服務(wù)的。戴維·N·韋爾(1992)指出，一個具有向前意識的政府，會把大部分由自然環(huán)境帶來的意外收入投入到那些有利于未來生產(chǎn)的方面，從而長期保持富裕。

(二)外部性理論

課稅是環(huán)境外部性內(nèi)化的重要手段之一。馬歇爾的福利經(jīng)濟學(xué)為環(huán)境稅的存在提供了堅實的理論基礎(chǔ)。庇古(1920)最早提出了政府可將稅收用于調(diào)節(jié)污染行為來消除環(huán)境污染中的外部性的思想。阿蘭·蘭德爾(1989)利用效用函數(shù)建立了帕累托外部效應(yīng)模型，進(jìn)行了與自然資源和環(huán)境問題相關(guān)的經(jīng)濟分析，同時還比較了規(guī)章制度、征稅和收費在有效利用環(huán)境資源過程中的效力。

(三)公共物品理論

公共物品理論也是課征環(huán)境稅的重要理論依據(jù)之一。湯姆·泰坦伯格(2003)認(rèn)為，某些環(huán)境資源具有消費上的非競爭性和非排他性的特征，因此是典型的公共物品，例如清新的空氣、廣袤的公共草場等。環(huán)境的公共物品特征導(dǎo)致市場配置無效，而征稅或收費可以將環(huán)境外部成本內(nèi)部化。

(四)可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論進(jìn)一步拓展了環(huán)境課稅理論基礎(chǔ)。塞尼卡與陶西格(1986)提出為保護環(huán)境質(zhì)量和功能，應(yīng)該有針對性地進(jìn)行旨在彌補市場機制缺陷的制度設(shè)計和政府政策干預(yù)，并提出了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1972年諾德豪斯與托賓兩位學(xué)者提出了綠色GNP的思想。這些分析思路促使人們在追求經(jīng)濟增長的同時，開始考慮通過稅收等經(jīng)濟手段對環(huán)境這種公共產(chǎn)品進(jìn)行保護。

二、環(huán)境稅的稅收效應(yīng)問題

(一)環(huán)境稅的“雙重紅利”效應(yīng)

環(huán)境稅的“雙重紅利”觀點最初出現(xiàn)在圖洛克(1967)對水資源研究的命題中，他第一次建議減免以前已存在的以收入為動機的稅收，通過環(huán)境稅收來彌補，改善環(huán)境并且降低稅收體制所產(chǎn)生的福利成本。后來真正對環(huán)境稅“雙重紅利”深入論證的是Sandmo于1975年發(fā)表的一篇把最優(yōu)稅收分析與環(huán)境問題聯(lián)系起來的開創(chuàng)性論文，隨后關(guān)于所謂“雙重紅利”假說的文獻(xiàn)逐漸增多。這些研究認(rèn)為，環(huán)境稅可以通過降低污染活動而提高社會福利，而且可以降低稅收系統(tǒng)對收入、銷售或者其他扭曲稅種的依賴，從而改善稅收系統(tǒng)。

(二)環(huán)境稅的收入分配效應(yīng)

胡娟(2009)認(rèn)為由于征稅過程中普遍存在著稅收轉(zhuǎn)嫁，從廣義的角度看，環(huán)境稅的課征對象為各種含有污染物的產(chǎn)品，本身帶有流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)，多數(shù)產(chǎn)品供給彈性比較大、需求彈性比較小，課稅范圍寬，市場結(jié)構(gòu)具有一定程度壟斷性。因此，環(huán)境稅容易向前轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔(dān)，商品生產(chǎn)者和要素供給者承擔(dān)的稅負(fù)相對較少。

(三)環(huán)境稅的代內(nèi)與代際分配效應(yīng)

張世秋(1995)、李清芬(1998)認(rèn)為，由于環(huán)境資源稟賦的差異，給同一時代的不同地區(qū)之間，不同時代之間的人們享有公平的環(huán)境權(quán)，以及追求生存權(quán)和發(fā)展權(quán)造成了重大影響，由此導(dǎo)致的苦樂不均損害了社會發(fā)展的整體水平，影響了人類在環(huán)境資源分配上的代內(nèi)公平和代際公平。因此，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府有必要通過征收環(huán)境稅，以調(diào)節(jié)環(huán)境資源及其價值在代內(nèi)和代際的分配。

三、環(huán)境稅的功能定位問題

(一)環(huán)境稅的收入功能

從環(huán)境稅收入在各國總稅收收入中所占的比例來看，2001年，OECD的20個成員國的環(huán)境稅收收入占稅收總收入的平均比例達(dá)到了約7％，而且這個比例還在逐年上升。付慧姝(2009)認(rèn)為這一現(xiàn)象反映出環(huán)境稅能增加國家的財政收入，該收入可用于改善環(huán)境，當(dāng)然，在國家開支不變的情形下，這些收入也可能減少對勞動、資本和儲蓄的征稅。任雪婷(2009)指出環(huán)境稅可以為我國環(huán)境治理提供穩(wěn)定的資金來源。

(二)環(huán)境稅的調(diào)解功能

20世紀(jì)的80年代以來，我國就已經(jīng)有一些經(jīng)濟學(xué)家從生態(tài)經(jīng)濟綜合平衡和國民經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)的角度，提出了環(huán)境稅的調(diào)節(jié)機理。王京星(2005)認(rèn)為環(huán)境稅收制度的首要目的是要通過國家公權(quán)的介入，對環(huán)境資源這一公共產(chǎn)品進(jìn)行“國家定價”，將環(huán)境的成本納入市場交換價格。周生軍(2006)指出在進(jìn)行環(huán)境稅收政策設(shè)計時，稅收政策調(diào)整要體現(xiàn)產(chǎn)品生命周期理論和有利于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)問題，然后才能找出符合我國國情的促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境稅收對策。

四、環(huán)境稅的實施方案問題

(一)一種環(huán)境稅實施方案

賈康(2008)提出，對特定生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體開征一個稱為“環(huán)境稅”的獨立稅種，在該稅種下面設(shè)定若干稅目和子稅目，并為納入更多的針對性稅目預(yù)留空間。許文(2007)認(rèn)為我國獨立資源環(huán)境稅的現(xiàn)實選擇應(yīng)該是間接征收的污染排放稅。可以采用直接和間接兩種方式來征收。直接的方式即通過對污染排放量的測量，按照排放量征收；間接的方式是通過對造成污染排放的來源物，主要是能源進(jìn)行征收。

(二)兩種環(huán)境稅實施方案

中國環(huán)境科學(xué)研究院(1999)有關(guān)建立環(huán)境稅的政策研究報告，提出了環(huán)境稅的兩個實施方案。建立廣義的環(huán)境稅是中國建立真正的環(huán)境稅的一個方案。該方案的依據(jù)是環(huán)境保護是全體公民的義務(wù)，而且環(huán)境保護的收益者也是全體公民，根據(jù)“收益者付費”原則，對公民征收廣義的環(huán)境稅是可行的。另一個方案是對污染產(chǎn)品進(jìn)行征稅。目前中國對污染排放征收排污收費，但是對污染產(chǎn)品卻沒有相應(yīng)的收費。由于污染產(chǎn)品的使用對環(huán)境具有污染作用，有必要對其進(jìn)行控制，這也有利于資源的利用。

(三)三種環(huán)境稅實施方案

王金南等(2005)提出了三種環(huán)境稅方案及相應(yīng)的實施建議，即獨立型環(huán)境稅方案(包括一般環(huán)境稅、直接污染稅和污染產(chǎn)品稅)、融入型環(huán)境稅方案(不設(shè)立環(huán)境稅稅種，但通過對消費稅、資源稅、水資源環(huán)境稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅以及車船使用稅等部分現(xiàn)有稅種的改革和完善，加上環(huán)境收費制度的配合，起到環(huán)境稅的作用)和環(huán)境稅費方案(通過環(huán)境稅和環(huán)境收費的共同作用來影響污染者的生產(chǎn)和消費行為)。孫鋼(2007)也提出了征收環(huán)境稅的三種具體方案：一是一般環(huán)境稅，以籌集收入為主要目的，根據(jù)“受益者付費”原則進(jìn)行普遍征收；二是污染排放稅，征收原則是“污染者付費”，稅基與污染物數(shù)量直接相關(guān)；三是污染產(chǎn)品稅，征收原則是“使用者付費”，征收對象是有潛在污染的產(chǎn)品，主要有能源燃料、臭氧損耗物質(zhì)、化肥農(nóng)藥、含磷洗滌劑、汞鎘電池等，對應(yīng)可以征收各種污染產(chǎn)品稅。

五、環(huán)境稅的收入歸屬問題

環(huán)境問題具有很強的外部性，往往會由地域性問題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問題。環(huán)境稅收歸屬的不同劃分會直接影響環(huán)境稅能否實現(xiàn)保護環(huán)境的目的，因此，環(huán)境稅的歸屬問題應(yīng)在合理衡量中央與地方兩個層次的環(huán)境稅稅收利益關(guān)系的基礎(chǔ)上通盤考慮。對此許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論證。從地方政府治理環(huán)境的財力薄弱的角度，鄒愛勇、王春霞(2009)認(rèn)為有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)，但必須嚴(yán)格管理，明確限定范圍以確保資金用到環(huán)境治理上；從調(diào)動中央和地方政府治理污染的積極性的角度，邢麗(2009)認(rèn)為環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，地方可拿大頭，中央拿小頭。中央的環(huán)境稅收人集中財力治理跨地區(qū)、跨流域的污染，地方的環(huán)境稅收人可以用于治理區(qū)域性的污染；從環(huán)境稅能否有效實現(xiàn)環(huán)境保護目的的角度，胡娟(2009)認(rèn)為如果將環(huán)境稅納入地方財政體系之中，地方政府之間為了競爭稅源，可能放松相關(guān)的環(huán)境管制規(guī)則，從而很難實現(xiàn)環(huán)境稅保護的預(yù)期目標(biāo)。如果將環(huán)境稅納入中央財政體系之中，地方基于弱的稅收利益關(guān)系，往往會缺乏有效執(zhí)行環(huán)境稅制度的動力，會影響環(huán)境稅的實現(xiàn)環(huán)境保護之主要目的。為此比較合適的選擇應(yīng)是將環(huán)境稅定為中央與地方共享，并合理劃分兩者比例。