預(yù)算軟約束與我國高校負(fù)債問題研究

摘要：本文基于預(yù)算軟約束的角度對(duì)我國高校負(fù)債進(jìn)行研究，圍繞著高校預(yù)算軟約束的成因，就治理預(yù)算軟約束進(jìn)而治理高校負(fù)債。針對(duì)性地提出改革建議。

關(guān)鍵詞：高校負(fù)債 預(yù)算管理 軟約束 收支兩條線 國庫集中支付

高校，作為我國培養(yǎng)人才的重要場(chǎng)所，近年來，伴隨著教育產(chǎn)業(yè)化、高校擴(kuò)招、畢業(yè)生就業(yè)困難等現(xiàn)象，被推至風(fēng)口浪尖，其中圍繞高校負(fù)債的研究漸成熱點(diǎn)。筆者通過CNKI進(jìn)行檢索，從1999-2009年期間，圍繞“高校債務(wù)”或“高校負(fù)債”共計(jì)發(fā)表1102篇論文，研究角度涵蓋經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等。本文在對(duì)這些研究成果進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算軟約束與高校負(fù)債的內(nèi)在聯(lián)系，就硬化預(yù)算約束、治理高校負(fù)債提出自己的管中之見。

一、高校負(fù)債成因研究綜述

我國高校負(fù)債沉重已是不爭的事實(shí)，但關(guān)于我國高校負(fù)債的具體數(shù)額，目前還沒有代表性的統(tǒng)計(jì)。2007年7月初，經(jīng)過對(duì)30多所知名高校的調(diào)研。全國政協(xié)公布了一份高校負(fù)債問題的報(bào)告，報(bào)告顯示，全國高校貸款總額已達(dá)到2500億元左右，并且還有擴(kuò)大趨勢(shì)(弭元英，2008)。從中可以看出，高負(fù)債已觸目驚心。正是出于對(duì)我國高校及高等教育的關(guān)心，眾多專家學(xué)者從不同角度出發(fā)研究高校負(fù)債成因并有針對(duì)性地提出化解的路徑。其中，關(guān)于高校負(fù)債成因的研究，大體可以總結(jié)為以下幾種觀點(diǎn)：

(一)財(cái)政投入不足

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重始終未達(dá)到4％。政府長期未兌現(xiàn)1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》的承諾。正因?yàn)槿绱耍瑓⑴c研究的學(xué)者普遍認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)高校負(fù)債承擔(dān)首要責(zé)任，政府投入不足是政府負(fù)債的主要誘因(葉莧，2005)，財(cái)政性投入不足迫使高校舉債求生存(成立平，2009)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足(汪榜江，2009)。

(二)高校擴(kuò)招

自1998年國家開始推行高等教育擴(kuò)招政策起，在不足lO年的時(shí)間里，我國實(shí)現(xiàn)了高等教育的跨越式發(fā)展。高等教育的招生比率由1998年的9.8％上升到2007年的23％。從1998-2007年，全國普通高校本專科招生人數(shù)由108萬人增加到565.92萬人，普通高校本專科在校學(xué)生由340萬人增加到1884.9萬人。高校擴(kuò)招滿足了提高全民素質(zhì)的要求，但也引發(fā)了高校負(fù)債的激增。高校擴(kuò)招的制度設(shè)計(jì)是造成高校負(fù)債潛在影響因素(葉莧，2005)。高校擴(kuò)招是高校債務(wù)產(chǎn)生的根本原因(何學(xué)飛，2009)；高校擴(kuò)招帶來建設(shè)壓力。助推了高校債務(wù)(汪榜江，2009)。高校投入中政府收入只占10％左右，其他都是高校通過貸款和收費(fèi)解決的(薛鵬，2007)：擴(kuò)招后我國高校的負(fù)債總量及結(jié)構(gòu)均發(fā)生了較大變化。其中較為明顯的負(fù)債特征有：擴(kuò)招帶來了高校負(fù)債總量的增加，尤其是對(duì)外長期負(fù)債總量的增幅比較明顯(王沖。2006)。

(三)盲目擴(kuò)張。“過度”建設(shè)

全國有50多個(gè)已建或在建大學(xué)城，廊坊東方大學(xué)城投資達(dá)50億元。南京江寧大學(xué)城遠(yuǎn)期投資40多億元。仙林大學(xué)城也投入50億元，其資金來源絕大多數(shù)都是銀行貸款(歐陽萍，2006)；高校合并誘發(fā)了高校債務(wù)的增加。地方性本科院校不存在規(guī)模效益，且生均成本與學(xué)校規(guī)模逐步由低度負(fù)相關(guān)向正相關(guān)過渡，1998開始表現(xiàn)為顯著正相關(guān)，高等學(xué)校的規(guī)模越大，生均費(fèi)用也越高(許明，2008)。

(四)預(yù)算軟約束使然

林毅夫、龐曉波、王紅萍、俞建海等人撰文指出。我國公立高校過度負(fù)債的根源在于高校的預(yù)算軟約束。

(五)教育主管部門管理失當(dāng)

2004年教育部建立了每5年一輪的高校教學(xué)評(píng)估制度，而且每年公開發(fā)布1次全國高校教學(xué)基本狀態(tài)的相關(guān)數(shù)據(jù)。評(píng)估制度的出發(fā)點(diǎn)在于推動(dòng)我國高校建設(shè)，但其實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了我國高校的負(fù)債。人才培養(yǎng)水平評(píng)估是高校債務(wù)增加的重要誘因(何學(xué)飛，2009)：拔高評(píng)估指標(biāo)。推動(dòng)高校舉債升級(jí)(成立平，2009)。

(六)辦學(xué)成本提高

隨著人民生活水平的提高和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，學(xué)生和家長對(duì)學(xué)校的軟硬件設(shè)施提出了較高的要求；培訓(xùn)成本、培養(yǎng)成本、人力資源管理成本、就業(yè)成本等的激增是高校債務(wù)增加的又一重要原因(何學(xué)飛，2009)。

(七)財(cái)政資源配置不均衡

我國從20世紀(jì)90年代開始，在高等教育資源配置中采取了向重點(diǎn)高校傾斜的政策，建設(shè)“211工程”、“985工程”，扶持北京大學(xué)、清華大學(xué)等一批部屬重點(diǎn)大學(xué)沖擊世界一流大學(xué)。政府對(duì)名牌高校、重點(diǎn)大學(xué)是大量的財(cái)政投入。而普通高校、成人高校卻備受冷落，在高等教育資源配置中形成了窮則愈窮、富則愈富的“馬太效應(yīng)”(劉宛晨，2007)。

以上學(xué)者關(guān)于我國高校負(fù)債成因的研究，角度和側(cè)重點(diǎn)各有不同，既有宏觀層面的。也有微觀層面的，筆者不予評(píng)頭論足，卻能深切地感受到研究者希冀我國高校及高等教育健康發(fā)展的良好愿望。關(guān)于這些成因。較為一致的觀點(diǎn)是高校負(fù)債是各種原因綜合作用的結(jié)果，筆者比較支持的是高校預(yù)算軟約束這一成因，也曾撰文探討過事業(yè)單位預(yù)算軟約束及其治理。

應(yīng)該說，作為我國高校財(cái)務(wù)管理的重要特征的預(yù)算管理，是導(dǎo)致高校負(fù)債制度層面的一個(gè)重要原因，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬思路，加大研究深度。本文擬從我國高校負(fù)債預(yù)算軟約束及其危害角度，探討如何從制度層面規(guī)范事業(yè)單位預(yù)算管理，力圖為高校負(fù)債問題的解決尋找一些切實(shí)可行的路徑。

二、我國高校預(yù)算軟約束成因

高校。作為我國培養(yǎng)人才的重要場(chǎng)所，其為國家提供教育服務(wù)。但由于享受教育的人數(shù)畢竟是少數(shù)，因此。高校提供的只能算作是準(zhǔn)公共服務(wù)。即便如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府公共服務(wù)是無償提供的。必須靠財(cái)政撥款。財(cái)政預(yù)算是約束政府行為強(qiáng)有力的手段，它既規(guī)定了政府服務(wù)的內(nèi)容，也規(guī)定了政府公共服務(wù)的質(zhì)量。而預(yù)算軟約束卻限制了政府對(duì)高等教育這一類準(zhǔn)公共服務(wù)的約束作用的發(fā)揮。

1980年，匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞諾什·科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中首次提出“預(yù)算軟約束”概念，其本意是指當(dāng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，國有企業(yè)的經(jīng)理會(huì)預(yù)期得到國家財(cái)政或銀行的支持，而國家或政府常常通過追加投資、減稅、提供補(bǔ)貼等方式，以保證其生存下去。幾十年過去了，“預(yù)算軟約束”這一概念的內(nèi)涵和外延發(fā)生了很大變化。部分學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算軟約束是指作為出資人的國家無法對(duì)公共組織(包括政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等)使用資金的行為進(jìn)行硬性制約。通俗而言，預(yù)算軟約束意味著國家掏了錢。卻管不了花錢的人，高校作為事業(yè)單位的重要組成部分，能夠像花自己的錢一樣花國家的錢，并且不用承擔(dān)“花自己的錢”時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一切后果。這種說法雖然背離了科爾奈的最終提法。卻很形象地描述了我國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀。

(一)父愛情結(jié)

政府作為教育這一類準(zhǔn)公共服務(wù)的購買者，必須以高額的財(cái)政撥款來維持?jǐn)?shù)量眾多的高校的存在。當(dāng)大學(xué)遭遇財(cái)務(wù)困難時(shí)，政府只能想方設(shè)法地幫助大學(xué)脫困。促其發(fā)展。各級(jí)政府這樣做是有苦衷的，一則科教興國是國策，教育如果上不去，各項(xiàng)事業(yè)就很難發(fā)展，而教育及人才培養(yǎng)需要高校的存在：二則政府不愿意承擔(dān)由于大學(xué)被清算而帶來的一系列后果。

(二)信息不對(duì)稱與產(chǎn)品不易度量特性

高校承擔(dān)著教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)三項(xiàng)職能，這些產(chǎn)品本身就具有不易度量特性，加之高校與政府之間存在著信息不對(duì)稱，使得高校在提供產(chǎn)品的時(shí)候或降低質(zhì)量、或以提高質(zhì)量為借口要求追加經(jīng)費(fèi)，而政府和社會(huì)又無法對(duì)這些產(chǎn)品的質(zhì)量及配套的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量和有效監(jiān)督，從而造成政府對(duì)高校預(yù)算約束乏力。

(三)代理問題

由于高校預(yù)算的審批權(quán)都保留在政府主管部門手中，而高校管理者通常是由政府委派而不是擇優(yōu)選聘，所以高校管理者不可能也無須獨(dú)自承擔(dān)預(yù)算軟化的終極責(zé)任。高校所涉及的委托代理關(guān)系中既存在代理人沒有履行好代理責(zé)任的問題，又存在委托人不成其為委托人的問題。在這種制度安排下，政府和高校雙方都只能對(duì)預(yù)算的軟約束采取忍耐和寬容的態(tài)度，政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行的投資低效率因?yàn)轭A(yù)算軟化且不能及時(shí)得到治理和糾正，就必然持續(xù)擴(kuò)大和蔓延下去。

(四)公共資金分配不公平

即該得到政府預(yù)算的高校得不到預(yù)算，而不該得到的高校卻獲得了大量預(yù)算。政府有些事是非辦不可的。這樣，那些獲得預(yù)算多的單位不可能將預(yù)算壓下來，而那些未獲得足夠預(yù)算的單位需要獲得更多的預(yù)算追加，結(jié)果使原有預(yù)算形同虛設(shè)。如前所述，財(cái)政資源配置不均衡，導(dǎo)致部分高校受冷落，被迫舉債辦學(xué)，此舉必然軟化預(yù)算約束。

三、治理高校預(yù)算軟約束的幾點(diǎn)建議

(一)理順中央、地方事權(quán)財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一

我國憲法規(guī)定，各級(jí)政府各自管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。由此可以看出，我國現(xiàn)行的事權(quán)劃分是以管轄區(qū)域而不是以管理事項(xiàng)或功能為標(biāo)準(zhǔn)的。由于高校提供的教育服務(wù)具有一定的“外部性”，如果財(cái)力有限的地方政府也以父愛情節(jié)來對(duì)待處于困境中的高校將會(huì)增加地方政府軟化預(yù)算約束的機(jī)會(huì)成本。另則，我國現(xiàn)行的五級(jí)政府存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問題。分稅制以后各級(jí)政府之間出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的畸形現(xiàn)象。比如。上級(jí)政府負(fù)擔(dān)的支出責(zé)任會(huì)以各種借口分解到所屬地方政府，這種現(xiàn)象在中央和地方共建的部分高校中不同程度地涌現(xiàn)。有鑒于此，筆者建議，理順各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。實(shí)現(xiàn)高校事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，從而硬化預(yù)算約束。

(二)加強(qiáng)高校產(chǎn)權(quán)改革

應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱和教育產(chǎn)品不易度量的特性，解決高校現(xiàn)行代理機(jī)制存在的一些列問題，需要我們審慎地進(jìn)行高校產(chǎn)權(quán)改革，使高校成為獨(dú)立的法人實(shí)體并依據(jù)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)來對(duì)外承擔(dān)民事權(quán)利和民事義務(wù)。做到這一點(diǎn)，需要達(dá)到以下三個(gè)方面的要求：第一，高校投資主體f或稱為教育財(cái)產(chǎn)所有者1財(cái)產(chǎn)權(quán)利的清晰。即判定教育財(cái)產(chǎn)歸誰所有，誰是財(cái)產(chǎn)的所有者或誰擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；第二，高校投資主體與公立高校間產(chǎn)權(quán)的清晰，即在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體明確的情況下，判定產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；第三，公立高校內(nèi)部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的清晰，即要求在發(fā)生產(chǎn)權(quán)關(guān)系時(shí)有明確的承擔(dān)民事權(quán)利和民事責(zé)任的實(shí)體。雖然高校產(chǎn)權(quán)改革是一個(gè)長期的工程，但這是從制度層面硬化預(yù)算約束不得已而為之的工作。

(三)積極推行和完善收支兩條線的資金管理模式

以盈利為目的的企業(yè)組織要受市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)則的約束，以社會(huì)管理為任務(wù)的政府行政組織要受公眾利益的約束，而承辦政府交辦具體任務(wù)的事業(yè)單位必須受政府部門的約束。收支兩條線的資金管理模式，正是政府部門對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)實(shí)施有效約束和管理的一種制度。

收支兩條線資金管理模式，是指對(duì)于事業(yè)單位的收入與支出實(shí)行分別管理，即收入完全納入財(cái)政預(yù)算管理，支出完全由財(cái)政撥付，收入不再和單位或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的資金收付實(shí)現(xiàn)全過程管理的方式。

收支兩條線改革更重要的意義在于直接開啟了預(yù)算外資金納入部門預(yù)算的過程。一旦納入政府預(yù)算，原先的預(yù)算外資金就必須經(jīng)歷預(yù)算內(nèi)的同樣預(yù)算管理程序和要求，即必須向各級(jí)人大會(huì)提出預(yù)算草案、審議、修訂、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督、審計(jì)和決算等一系列過程。這樣，整個(gè)政府財(cái)力才談得上計(jì)劃性、歸一性、公開性和法治性，即全部的政府財(cái)力才能夠被納入統(tǒng)一的政府預(yù)算之中，才能夠依據(jù)統(tǒng)一的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行運(yùn)作與審計(jì)，才能夠向整個(gè)社會(huì)和全體人民公開，也才能夠受到法律規(guī)范和法律權(quán)威的約束與監(jiān)督，等等。

具體來說，高校收支兩條線資金管理模式的具體內(nèi)容，是將高校納入財(cái)政專戶管理。財(cái)政部門按核定的綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排年度財(cái)政支出，編制綜合財(cái)政預(yù)算，單位所有收入納入部門預(yù)算編制范圍。所有支出都要編制基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和政府采購預(yù)算。納入財(cái)政專戶管理的單位，各項(xiàng)收費(fèi)必須全部交存財(cái)政專戶，各項(xiàng)支出由財(cái)政部門根據(jù)支出標(biāo)準(zhǔn)和資金收入的可能進(jìn)度及業(yè)務(wù)活動(dòng)要求適時(shí)撥付。同時(shí)，對(duì)高校事業(yè)性收費(fèi)推行銀行代收、部門開票、財(cái)政統(tǒng)管的征管方法，對(duì)所有的收費(fèi)實(shí)行編碼管理，由交費(fèi)人或收繳單位直接到財(cái)政部門指定的代收銀行繳納收費(fèi)款項(xiàng)，取消由事業(yè)單位直接收費(fèi)的做法。這就涉及另外一個(gè)問題，就是需要健全商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置。方便交費(fèi)人或收繳單位通過銀行辦理款項(xiàng)結(jié)算，降低繳費(fèi)成本。另外，全面清理高校的銀行賬戶，取消一切不符合規(guī)定的銀行賬戶，堅(jiān)決取締各單位的小金庫，加大查處力度。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)非正常收入或?qū)⒄Ｊ杖胨阶源嫒∨灿茫瑒t對(duì)高校校長和責(zé)任人進(jìn)行行政處分，情節(jié)嚴(yán)重者追究法律責(zé)任。

(四)積極推行和完善國庫集中支付制度

所謂國庫集中支付制度，就是對(duì)所有的財(cái)政資金從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。基本操作思路是：財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理。預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存。各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門來進(jìn)行。除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

實(shí)行集中支付，雖然未改變各高校的支出權(quán)限，但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財(cái)政部門掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付，將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不再通過任何中間環(huán)節(jié)。作為預(yù)算資金監(jiān)督者的各級(jí)財(cái)政部門可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象。這項(xiàng)制度的推行，不僅具有加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、提高資金使用效率的意義。更具有倡廉、堵亂、防散的作用。

綜上所述，預(yù)算軟約束是高校負(fù)債的制度層面的原因。因此，改革應(yīng)深入其根源，在理順事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)高校產(chǎn)權(quán)改革。積極推進(jìn)和完善高校收支兩條線與國庫支付制度。只有這樣才能從根本上治理高校負(fù)債，引領(lǐng)我國高等教育步入健康有序的發(fā)展軌道。