促進農牧業持續發展的思考及建議

2009年，作為我國13個糧食主產區和5個商品糧調出區之一，內蒙古大部分地方不同程度遭受了嚴重干旱等自然災害，受災農作物面積占總播種面積的1／3以上，受災草牧場占整個草原面積的近1／2。通過落實各項支農支牧政策和采取抗旱減災措施，全年全區糧食產量獲得歷史上的高產，牧業年度牲畜存欄總頭數連續5年穩定在1億頭只以上。然而，其中隱含的問題仍需高度關注。

一、嚴重自然災害面前凸現出的問題

(一)粗放式農牧業抵御自然災害的能力弱。同時彰顯設施農業和人工牧場的巨大優勢

2009年，在遭受嚴重旱災造成大面積旱作農業和天然牧場減產絕收的情況下，內蒙古自治區農牧業喜獲豐收。其原因，一方面是農作物播種面積達1.05億畝，農作物主要是糧食播種面積增加，優質高產高效農作物比重提高到64％，實施舍飼圈養的牲畜增多；另一方面是節水灌溉的設施農業及人工牧場面積擴大，畝產達原來3倍以上，增產作用明顯，增強了農牧業的抗風險能力和可持續發展能力。

(二)農牧業承受的風險相對較大，天災造成城鄉居民收入差距進一步擴大

農牧業生產比較效益低下，且自然災害頻發，農牧民收入不穩定，持續增收難度大，而城鎮居民承受的風險相對較小，城鄉居民收入增長不同步。2002—2008年，內蒙古自治區GDP增速連續7年居全國第1，而同時城鄉居民收入差距由3965元擴大到9775元，收入比由2.90擴大為3.10。據有關部門初步統計，2009年全區城鄉居民收入差距擴大到約10950元，收入比擴大為3.14。城鄉居民收入差距繼續擴大，且居民收入增幅近年平均低于GDP增速8個百分點左右。

(三)牧業相對農業的風險更大。自然災害對牧戶往往是毀滅性的

牲畜對于牧民來說，既是生活資料，又是生產資料。部分受災嚴重的牧區，牲畜因缺草缺水死亡、減產及提前大量宰殺，不僅造成牧民收入減少、生活困難，并危及牲畜過冬，會直接導致來年的畜牧業生產和擴大再生產難以為繼。正因如此，在個別連年遭受自然災害的地方，近年出現了開墾草原復耕的現象，牧民生活與草原生態保護發生矛盾和沖突。

(四)相比農業生產，國家對牧業生產的優惠政策缺失

對于農業生產，國家近年實行“四項補貼”(即種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼)，各項補貼每畝種植面積60—100多元，并長期堅持；對于退耕還林的土地，國家財政給予8年補貼，且2008年又延長補貼期限5—8年，每畝每年補貼90元。對于畜牧業，目前內蒙古草原禁牧、休牧面積達7.23億畝，占54.8％，但資金補貼多是由地方政府負擔，受地方財力制約，存在補貼資金不足、期限短且不到位的問題。國家對部分地區(如京津風沙源治理工程項目區)發放的草場禁牧補貼，期限也較短，一般為5年，金額低，每畝每年不足5元，到期后雖繼續實行禁牧但補貼取消。

為促進生豬和奶業持續健康發展，國家對能繁母豬、良種母牛飼養(主要在農區)給予大范圍的補貼；對飼養肉牛、肉羊(主要在牧區)等開展的良種養殖補貼、飼料補貼則完全是由地方政府實行并出資。

在內蒙古自治區，近年畜牧業產值占第一產業總產值的比重在45％以上，超過種植業的產值，牧民相對農民收入雖然較高，但后續扶持政策缺失勢必影響牧民未來的生產和生活及畜牧業穩定可持續發展。

(五)農牧業投資的經濟效益較低、風險較高，但國家傾斜政策仍顯缺乏

1999年以來，針對農村信用社支農(支牧)資金不足、支農(支牧)貸款利潤小的實際情況，為帶動農村信用社發放支農(支牧)貸款的積極性，根據國家有關政策，人民銀行作為中央銀行每年向其提供低成本資金即支農再貸款；并對農村信用社執行較低的存款準備金率，發行中央銀行專項票據給予資金支持，擴大其貸款利率浮動區間的上限，且實行較低的營業稅率和所得稅免征政策。而其他銀行業金融機構，為農(牧)民發放5萬元以下的小額貸款才可享受營業稅和所得稅減免。

同時，目前金融機構發放的農牧業貸款，多為一年期以內的貸款，“春放秋(冬)收”，不跨年度，遇災情時貸款回收難，導致支農(支牧)積極性不高；部分地區金融機構為完成年度績效考核任務，仍不放松催收貸款，一些農牧戶只得通過民間高利借貸來歸還貸款，加重了農牧民額外負擔。

(六)農牧業風險保障不完善且發展緩慢，補償作用不足

目前，政策性農業保險在各地還處于試點階段，雖實行低保障(低保額、低保費)、廣覆蓋，但覆蓋面仍較小，涵蓋的農作物種類少。2009年在內蒙古承保的農作物占播種面積的57.4％，每畝保費補貼平均不到19元，主要承保玉米、小麥、大豆、馬鈴薯等6種農作物。而且，開辦的農業保險多是種植業保險，養殖業保險明顯滯后，只開辦繁母豬和奶牛保險，承保奶牛23萬多頭，其覆蓋率僅8％左右，規模較小，亟需大力推廣。

二、災害對未來“三農”、“三牧”發展走勢的影響

(一)農牧民競相擺脫對農牧業生產的依賴，農村牧區外出務工人數將大量增加

相比耕地種糧、放牧養畜，務工和經商的收入較高、承擔的風險較小，經歷重災后的大批農牧民走出本土另謀出路，這將加劇一系列問題，如農牧民工的就業、子女教育和農村牧區留守人口的養老等問題。

(二)天災促使留守農牧民轉變認識，有利于推進設施農業和人工牧場的發展

在嚴重的自然災害面前，感受到設施農業及人工牧場的巨大優勢，促使農牧民的認識和觀念發生大的轉變，將積極選擇現代農牧業的發展方式。

(三)自然災害對農村牧區單一化的生產形成嚴重挑戰，農牧民多樣化發展的需求明顯增強

在災害面前，單一種植、養畜不可能有效分散風險，為減小未來的風險，農牧民將主動尋求多樣化發展。為此，亟待對“三農”“三牧”在政策扶持、資金投入和技術培訓等方面加大支持力度。

三、促進農牧業持續發展的幾點建議

(一)繼續加大對農業的扶持，增加國家對畜牧業生產的直接補貼，充分調動發展農牧業生產的積極性

一是不斷完善強農惠農政策，增加對農業的各項直接補貼，調動農民種糧的積極性。二是出臺對牧業生產的扶持政策，解決農牧業資金補貼、政策優惠不均的問題，對禁牧及休牧草場實行長期穩定的補貼，保護牧民發展畜牧業的積極性。三是完善農畜產品價格支持、保護制度，保持主要農畜產品價格基本穩定并保持合理水平，提高農牧業生產比較效益，促進農牧業穩定發展、農牧民持續增收。

(二)積極因勢利導，推動農牧民和地方政府加快發展現代農牧業，確保糧食安全

一是引導個人和地方財政增加投入，加強水利工程等農牧業基礎設施建設，推廣高效節水灌溉技術，大力發展設施農業、特色農業和人工牧場、高產飼草料基地及產業化養殖，從根本上改變農牧業靠天吃飯的被動局面，提高土地產出率。二是建立健全土地承包經營權流轉市場，做好相關服務，推進農牧業規模化、產業化經營，提高產業化水平，實現從傳統農牧業向現代農牧業的轉變。

(三)完善政策扶持，引導和促進農牧民多種經營、多樣化發展，減輕單純對農牧業生產的依賴

擴大政策扶持面，對支持農牧業等弱質產業的營利性、商業性機構，適當給予扶持或資金補貼，將農牧業補貼擴大到支農支牧機構(企業)，將資金支持、稅收優惠政策擴大到所有涉農涉牧領域，引導增加農牧業產業投資。同時，強化信息服務和技術支持，大力拓展農村牧區非農非牧產業增收渠道，分散農牧業的風險，促進農牧民穩定增收。

(四)著力解決大量農牧民工的出路和發展能力問題，以及有關政策面前的平等問題，城鄉統籌協調發展

一是引導農村牧區人口合理、有序流動，加強農牧民工就業技能和發展能力培訓，促進創業就業，積極穩妥推進城鎮化。二是有效保障農牧民工權利，維護社會安定，下大力解決農村牧區留守兒童教育、老人贍養等問題，構建和諧社會。三是盡快解決城鄉居民戶籍、身份和待遇差別問題，破除農牧民工子女教育、醫療、社保等方面的制度障礙和政策壁壘，實現進城務工農牧民與城鎮居民基本公共服務均等化，打破城鄉間有形的界限和無形的鴻溝，共享經濟發展成果。

(五)實行傾斜政策，對支農(支牧)金融機構和金融業務給予積極扶持，改善農村牧區金融服務

一是出臺有關政策，對農牧戶確因自然災害難以歸還的金融機構貸款給予展期，免收逾期罰息，并視災害嚴重程度適當予以減免利息，減輕受災農牧戶貸款的利息負擔；對由此造成貸款利息收入減少的金融機構，由國家或地方財政給以一定補貼。二是加快推進農村牧區金融網點建設和服務方式創新，完善農村牧區金融服務體系，增加金融產品，擴大金融服務領域，實現基礎性金融服務在農村牧區鄉鎮全覆蓋，提高金融服務水平。大力推廣不需抵押擔保的農牧戶小額信用貸款，拓展農牧戶聯保及農牧民專業合作組織聯保貸款，推進農牧民工創業小額擔保貸款。同時，創新抵押擔保方式和品種，擴大農村牧區抵押擔保物范圍，發展多種形式擔保信貸產品，積極推行農村牧區土地承包經營權抵押、林權抵押、農村住房抵押及大型農機具抵押等新的貸款形式，有效解決農村牧區信貸需求。三是發揮政策的激勵和引導作用，對涉農涉牧貸款定向實行稅收減免和費用補貼，引導各類金融機構延伸和發展對農村牧區的金融服務，不能僅靠商業性金融機構履行社會責任來解決農村牧區金融投入不足問題。完善農村牧區金融服務的風險分擔機制，分散支農支牧金融投入的風險，實行風險補償及財政貼息制度，加大政策扶持力度，調動金融機構的積極性，促進更多金融資源投向農村牧區。

(六)加快推進風險保障機制。擴大農業保險覆蓋面，增強農牧業抵御風險的能力

加大宣傳力度，提高農牧民的認識和風險防范意識，增大各級財政保費補貼，加快發展政策性農業保險，擴大試點地區，增加種植業、養殖業險種，為農牧業提供有效的風險保障，促進農牧業穩定可持續發展。