城市貧困與最低生活保障政策

據民政部估計，我國城市貧困人口在2000年為450萬，而2007年已攀升至約2200萬，進入本世紀以來增長超過4倍。城市貧困問題已經嚴重影響到了社會的和諧，亟待解決。

一、城市貧困的原因

多項研究表明，造成城市貧困的主要原因有失業、年齡、性別、婚姻狀況、教育背景，健康狀況以及懶惰等。在這些因素中，失業是導致貧困最主要的原因。Grootaert和Braithwaite曾在東歐進行了一項關于貧困人口的研究，其結果表明，就業狀況和貧困呈強相關關系。例如在匈牙利，若家庭成員無一失業，該家庭的致貧率僅為16.9％；如果有一個家庭成員失業的話，該比例就攀升到了30.5％；要是有兩個或兩個以上的家庭成員失業，該比率則高達68.7％。就業是城市居民最直接的收入來源，一旦失業，人們將很難繼續維持其原有的生活水平。

年齡也是影響貧困的一個重要因素。朗特里(Rowntree)把人的一生劃分為五個階段，指出其中最有可能陷入貧困的三個階段分別是：兒童期(這段時間內沒有賺錢能力)、中年早期(具體是自結婚后到第一個孩子開始賺錢為止)以及晚年期(由于不再就業或者養老金不足)。從實踐結果看，Grootaen和Braithwaite在波蘭的研究支持了這一觀點，研究結論顯示在不同年齡層中，貧困率最高的三個階段恰恰是0—4歲、25—34歲以及65歲以上。

性別因素同樣會導致貧困。相對于男性而言，女性更容易陷入貧困，主要有兩方面原因。首先，女性在就業上較男性處于弱勢。根據國家統計局的資料，在過去15年內，男性的平均就業率和薪資水平一直高于女性，盡管近年來兩性的薪資差距逐漸減小，但短期內女性的薪資水平仍難以趕上男性。其次，由于女性在財務上對男性的依賴，諸如離婚、喪偶、未婚先孕等情況使得女性更容易陷入貧困。

教育背景和貧困之間也有很強的關聯。研究顯示，在北京，63.5％的城市貧民教育水平在初中以下。在東歐，研究結論表明，僅僅接受小學教育的工人，其貧窮率遠遠高于其他人群，而且他們與其他人群之間的貧富差距也相當驚人。教育科度低的人群之所以容易陷入貧困，是因為他們的專業知識和技能有限，在就業市場中很難找到高報酬的工作，職業前景通常比較黯淡。不僅如此，教育程度低的人群由于經濟條件所限，很難承擔其子女的高等教育費用，再加上家庭環境的影響，他們的子女極有可能和父母一樣，陷入因教育水平低而帶來的貧困，這樣的代際“遺傳”常常令這些家庭無力擺脫困境，走入貧困的惡性循環。

嚴重疾病或者殘疾也是導致貧困的原因之一。朗特里(Rowntree)的研究發現，貧困人口中有5.11％的家庭是因病致貧或者因病返貧。這部分人本身的生活質量低，營養狀況差，對重病大病的風險承受力比一般人群更加脆弱。由于負擔不起醫療費用，常常是有病不治，使疾病得不到及時治療，容易形成小病拖成大病的現象，陷入“貧窮一患病一更貧窮”和“患病一因病返貧一患病加重”的困境。

懶惰也常常被認為是導致貧困的一個重要因素。不過，至今為止很難找到精確的方法來衡量這一點，因為被訪者很少愿意承認自己是懶惰的。Maxman認為，比起上述其他因素，懶惰是一個內部而非外部因素，取決于被訪者自身的條件，它與貧困之間是弱相關的。

以上這些因素都對貧困產生作用，但這些作用之間并非是相互獨立的，比如.老年人口的貧困問題經常與健康狀況相聯系。

二、我國城市貧困和“低保”政策現狀

(一)城市貧困人口組成和“低保”政策覆蓋面

我國傳統的社會學理論把城市貧困人口分為四類，分別是“三無”人員(指無勞動能力、無收入來源、無法定扶養人)、沒有同定職業的待業者、國有或集體企業冗余人員和傷殘人上。自2000年以來，我國城市內的貧富差距日益拉大。與小部分人暴富相比絕大部分城市居民收入增長緩慢，城鎮居民基尼系數由1999年的0.295上升至2005年的0.36。在此背景下，產生了新的城市貧民階層，這部分人包括低收入家庭、失業人員和農村到城市務工者。

然而，并非所有這些城市貧困人口都是“低保”政策的覆蓋者。上海市民政局的相關法規指出：“擁有本地戶籍的居民，如果其家庭平均收入低于本地最低生活標準，可以向戶籍所在地的街道申請社會援助。”由此可見，戶籍門檻是影響“低保”政策覆蓋面的一個重要因素。對這種門檻標準的評價有褒有貶。從政策執行角度講，若取消戶籍門檻，不但容易導致貧窮地區人口向富裕地區的大量遷移而使得當地人口密度過大，并且對于當地財政也是一個巨大的負擔。但是從民生的角度看，戶籍門檻使得一大批城市貧民喪失了享受社會援助的權利，尤其是農村到城市務工者，這進一步加劇了社會不公，影響了社會穩定。

(二)我國最低生活保障政策存在的問題

筆者認為，“低保”政策在一定程度上起到了作用，為城市貧困人口的基本生活，包括食品、衣物和醫療提供了基本保障。但城市居民最低生活保障政策也存在一些問題。首先，由于其政策設計的初衷僅僅是維持城市貧民最基本的生活水平，所以它能提供給這些貧困人口的福利是相當有限的。盡管政府每年對該項目的撥款不斷增加，但仍趕不上申請“低保”者的增長速度。

此外，盡管“低保”政策已經覆蓋了絕大多數城市貧民，但其補貼的重點是食品，并沒有包括更多元化的項目。比如，針對貧困人口不同的致貧原因，對其進行不同類型的補貼。事實上，近幾年來政府有關部門已經在考慮設計不同的方案，對貧困人口進行劃分，實行分類補貼。已經投入的補貼品種包括食品、醫療、住房、教育和就業，他們分別針對低收入人群、重病患者、老年人口、在校貧困學生和失業人口。由數據分析來看，就業補貼已經取得了一定效果，似由于受助者“逆向選擇”的傾向，其刺激就業的功能并未發揮到最大。

再者，如上文所述，“低保”政策在實施過程中也存在不少問題，對政策的實施效果有不小的負面影響。諸如不完善的政策法規和缺乏強有力的監督機制，使得有限的“低保”資金無法被發放到最需要的人手中，這是一種社會資源的浪費。

三、解決城市貧困人口最低生活保障的對策

第一，在制定最低生活保障線的過程中，可以邀請受助者訪談，參考他們的意見和建議。貧困并不僅僅是一個與金錢相關的問題，也關系到人們參與社會活動的能力。因此，如果單是以現金收入和消費水平為制定“低保”線的指標，就存在很大的隨意性。筆者建議，在調整補貼水平之前，應該設法了解受助者的需求，并在此基礎上設計政策。這樣做不僅可以避免決策的隨意性，也可以使政策更貼近群眾的需要。

第二，為了解決“低保”資金的短缺問題，政府應加大鼓勵企業對“低保”項目進行捐贈。可行的辦法是，取消企業只能在本地社區內捐贈的規定，這樣使得貧困社區和富裕社區擁有同等機會，可以更有效地利用資源。同l時，筆者注意到，日前“低保”政策并未積極地尋求非政府、非盈利組織的參與，而事實上這些機構往往是慈善福利事業的主要力量。

第三，應重視對受助人群的分類化管理，根據他們不同的需求進行直接補貼。筆者建議在教育和就業領域加強投入。到目前為止，“低保”的教育津貼僅僅針對九年制義務教育的學生，并不覆蓋高中生。但是，高中階段教育將直接影響到學生的大學入學，而良好的高等教育與其將來的就業戚戚相關。可以預見，一個本來有能力讀高中的貧困學生，若因付不起學費而放棄深造，他失去的不僅僅是一個學習的機會，更有可能是將來就業和擺脫貧困的機會。因此，設計專門的方案對這類人群進行補助是刻不容緩的。除此之外，“低保”政策也應加強對受助者冉就業的激勵。對補貼額的設計既不能太高，那樣受助人寧愿領取“低保”也不愿工作；又不能太低，使“低保”政策失去了意義。關于補貼額與就業激勵之間的關系，需要進一步研究。

第四，當前的一項迫切任務是完善“低保”政策法規，杜絕漏洞，確保其實施過程中的效果和效率。政策制訂者需要考慮的是，如何使那些基層執行部門更有動力來落實該項政策。“低保”政策執行過程中的隱瞞欺詐行為并非個案，設立專門的監督方保護廣大受助人的利益是十分必要的。

第五，要解決城市貧困問題，絕非“低保”政策單獨可以承擔的，更主要的是如何為這些貧困人口創造條件，使他們能依靠自己的力量擺脫貧困。從宏觀上講.這不但依賴于健康良好的市場經濟環境來創造就業機會，還依賴于平等規范的勞動力市場，使貧困人口能夠不受歧視地進入市場，擁有平等競爭的機會。城市居民最低生活保障政策的發展一定會對經濟和社會改革起到正面的作用，但是，值根于歷史和文化背景的社會因素在短時間內很難改變，城市扶貧還有很長的路要走。