公共治理視野下城市低收入弱勢群體救助體系建設(shè)研究

近年來，弱勢群體問題越來越為社會各界所關(guān)注，而關(guān)于弱勢群體的界定，也由于弱勢群體自身的復雜性，可謂見仁見智。城市弱勢群體是一個內(nèi)涵豐富的概念。內(nèi)涵上，一般是指城市人口中在經(jīng)濟收入、政治權(quán)利、社會生活的機會方面處于貧困狀態(tài)的人群；外延上，既可以指實際生活狀態(tài)意義上的城市中的弱勢群體，也可以指戶籍意義上的城市弱勢群體。而前者的范圍要大于后者，因為前者還包括了農(nóng)村進城務(wù)工就業(yè)人員。本文中弱勢群體特指城市低收入弱勢群體，即指在城市中那些被排除在社會經(jīng)濟發(fā)展進程之外，不能享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，生活處于困境中，月平均收入低于該城鎮(zhèn)最低工資標準的群體。它包含以下四類人群：有工作能力但無法就業(yè)的城鎮(zhèn)失業(yè)者；在城市中找不到工作或只能偶爾干點臨時性工作但又不愿回農(nóng)村的進城務(wù)工就業(yè)人員；因年老、健康狀況不佳、殘疾等生理原因無法就業(yè)者；人口多，就業(yè)者少且收入低，需贍養(yǎng)者多的家庭的成員或發(fā)生不幸事故的家庭的成員，以及失去父母的孤兒等。

為客觀詳實地了解和把握城市社區(qū)中低收入弱勢群體的規(guī)模、諸類人群獲救助的基本情況以及政府組織和非政府組織在救助中作用的發(fā)揮情況，公共治理視野下城市低收入弱勢群體救助體系建設(shè)研究課題組成員在內(nèi)蒙古赤峰市紅山區(qū)隨機選取了四個社區(qū)展開調(diào)查研究。通過調(diào)查了解該市城市社區(qū)中低收入弱勢群體的規(guī)模及獲救助情況，分析救助中存在的問題與不足，進而為構(gòu)建和完善以政府組織為主導的、非政府組織為重要組成部分的多主體、多途徑、高效率、廣覆蓋的城市低收入弱勢群體救助體系提出探索性對策建議

一、赤峰市低收入弱勢群體救助現(xiàn)狀

本課題組在赤峰市紅山區(qū)隨機選取了昭烏達社區(qū)、紅星社區(qū)、一中街社區(qū)和二中街社區(qū)四個社區(qū)，他們分屬于站前、南新街、三中街三個街道辦事處。四個社區(qū)共有居民約9048戶，人口數(shù)約為26497人。本市紅山區(qū)最低生活保障線為140元，人。本次調(diào)研的本市區(qū)低收入弱勢群體即指月人均收入低于140元的貧困家庭及其成員。四個社區(qū)中獲得各種形式救助的家庭為176戶，約411人，約占四個社區(qū)總戶數(shù)和總?cè)丝诘?.9％和1.55％。

(一)從救助方式上看，主要有最低生活保障救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助、養(yǎng)老保險補貼等形式。最低生活保障救助是最廣泛的一種救助形式，也是四個社區(qū)中最核心的救助形式。在救助中各級政府和組織按照相關(guān)政策嚴格把關(guān)，按市區(qū)辦事處要求簽訂責任狀，對低保戶實行動態(tài)管理。醫(yī)療救助主要是辦事處聯(lián)系部分醫(yī)院，由醫(yī)院對口幫扶，針對低保家庭成員因病住院或手術(shù)，持醫(yī)院醫(yī)療優(yōu)惠卡其醫(yī)療費用給予適當減免，一般優(yōu)惠20％左右。教育救助主要是工商聯(lián)、民政、婦聯(lián)、辦事處、社區(qū)、新聞媒體等組織為貧困大學生和孤兒面向社會開展募捐活動。就業(yè)援助主要是昭烏達等社區(qū)偶爾為貧困家庭成員聯(lián)系介紹工作，但工作難找，成功率很低。養(yǎng)老保險方面主要是針對符合政策規(guī)定的女滿40歲、男滿50歲的下崗后靈活就業(yè)人員給予養(yǎng)老保險補貼，但名額極其有限，低保家庭享受不到。

(二)從救助主體的構(gòu)成上看，主要有政府組織和非政府組織參與的救助。政府是最主要的救助主體，主要體現(xiàn)在最低生活保障上。非政府組織參與的救助主要體現(xiàn)在一些幫扶活動中。例如，紅山區(qū)副科級以上干部“一助一”活動，即一人一戶幫扶活動；辦事處設(shè)有愛心超市，超市物品來源是各種組織、團體捐贈，主要針對低保貧困家庭發(fā)放物品領(lǐng)取卡。還有就是一些機關(guān)、企事業(yè)單位、個人參與的有組織募捐或自發(fā)式的捐資助學活動。

(三)從不同主體在救助體系中的功能發(fā)揮來看，政府組織的救助發(fā)揮了主導作用，主要是最低生活保障的落實，也包括社會救助制度的建立和完善、社會救助所需經(jīng)費的籌集及社會救助事務(wù)管理等。非政府組織的救助明顯不足，主要體現(xiàn)為非政府組織、企業(yè)和公民個人為特殊困難群體捐款、捐物等形式的一些零散的、不定期的幫扶活動。

二、赤峰市低收入弱勢群體救助方面存在的主要問題

(一)現(xiàn)有救助覆蓋面小，救助標準偏低

最低生活保障是最基本、最重要的一種救助形式，盡管國家實施“應(yīng)保盡保”，但由于其標準相對苛刻，范圍有限，而將一部分貧困者排除在救助之外。調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，欲申請低保的有很多，而實際上經(jīng)過審核能夠獲得的大多為老弱病殘。同時，低保救助標準偏低。自建立最低生活保障制度以來，各地大都采用了市、區(qū)(縣級市)兩級分級負擔的方法。各省及市、區(qū)級財政差別太大，各級財政分擔比例不合理，是導致低保標準偏低，覆蓋面小的主要原因。就赤峰市而言，全市低保平均標準為121元，較全區(qū)低保平均標準的131元低10元。因市、區(qū)財政困難也使弱勢群體居民生活得不到應(yīng)有的保障。

(二)醫(yī)療救助嚴重滯后和供給不足

獲救助低保家庭中，大多家庭有患大病的成員。四個社區(qū)被救助家庭及其成員中患生理疾病、精神疾病和殘疾的共167人，涉及140個家庭，約占被救助家庭的80％。在一些家庭中，其疾病人口或殘疾人口過半甚至是全部。不論精神疾病還是生理疾病，大多難以治愈或治療期限長，需要不斷的藥物或物理治療來維持生命，也同樣需要支出大量的醫(yī)療費用。而目前的救助遠遠不能滿足低保家庭的實際需求。

(三)救助主體和救助形式相對單一

在救助主體上，以政府為主，主要形式就是最低生活保障制度的貫徹落實，而非政府組織的救助嚴重不足，參與主體有限，大多為企事業(yè)單位和個人。在救助形式上，多以捐贈錢物為主，缺乏統(tǒng)一的管理和政策的激勵，體現(xiàn)了臨時性、分散性等特點，不具可持續(xù)性。

(四)弱勢群體救助缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導，政策宣傳不到位，各項激勵等配套政策措施有待于建立和完善

自治區(qū)盡管出臺了若干關(guān)于弱勢群體救助體系建設(shè)的文件，并建立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，但實際仍靠民政部門組織落實，在落實有關(guān)救助政策、協(xié)調(diào)各方關(guān)系過程中有時無能為力。基層對于弱勢群體救助有關(guān)政策缺乏足夠了解，尤其是社區(qū)工作人員對相關(guān)救助政策缺乏足夠的了解和把握，難以滿足社區(qū)居民尤其是弱勢群體的需要，現(xiàn)有政策對于非政府組織的主體救助難以起到激勵作用。

三、赤峰市低收入弱勢群體救助體系建設(shè)的對策建議

(一)堅持政府主導、多元主體和諧發(fā)展、多種救助形式并存是根本途徑

在我國社會救助主體多元化發(fā)展的今天，政府理應(yīng)是第一責任主體，繼續(xù)完善政府主導的最低生活保障、醫(yī)療、住房、教育等多項救助措施。而非政府組織和社會成員之間開展的社會救助也應(yīng)成為政府救助的必要補充，作為我國社會救助體系中一支不可替代的主體力量發(fā)揮其積極的作用，在救助形式上可針對特定群體需求而更加靈活多樣。政府救助和非政府救助可相互補充并建立起很好的合作關(guān)系。美國、加拿大等一些社會化程度較高的國家實踐證明，許多社會救助工作由非政府組織去做，比政府做的效果好。我們應(yīng)該在完善、健全政府救助的同時，創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源，推進非政府組織和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導、以非政府組織為補充的、立體交叉、縱橫交錯的、面對社會各類弱勢群體的弱勢群體救助體系。

(二)促進就業(yè)是關(guān)鍵

從四社區(qū)被救助家庭主要成員(戶主)年齡分布情況來看，他們大多處在18—59歲之間，約占被救助家庭總數(shù)的84％，介于30—49歲之間有105戶，約占被救助家庭總數(shù)的6l％。由此可見，他們大多都處在尚未喪失勞動能力的年齡段或者說處在最佳勞動能力的年齡段。有工作能力無法就業(yè)的家庭約占被救助家庭的37％。除部分家庭成員疾病較為嚴重完全喪失勞動能力外，很多疾病或殘疾患者也都具有一定的勞動能力，能夠適應(yīng)一些工作，并且具有就業(yè)謀生的強烈愿望。對此，政府應(yīng)制訂出臺相關(guān)的政策措施，對招用下崗失業(yè)職工的企業(yè)和自謀出路創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員實行稅費減免、貸款貼息、資金補償?shù)榷喾N優(yōu)惠扶持政策。對極少數(shù)特困家庭成員，政府除為他們提供就業(yè)崗位外，還可為其繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費。

(三)增加投入，多方籌集資金是動力

作為第一救助主體，需要各級政府不斷增加投入，實行分級統(tǒng)籌，并對欠發(fā)達地區(qū)進行重點扶持。國家可設(shè)立社保專項基金，一方面，可借鑒外同經(jīng)驗，國家開征社會保障稅和遺產(chǎn)稅；另一方面，可從利息稅、個人所得稅、遺產(chǎn)稅中提取一定的比例，直接作為社會保障基金，由國家調(diào)度，實行省級統(tǒng)籌，對欠發(fā)達地區(qū)進行重點扶持。此外，各層各級建立健全慈善機制，通過開展企事業(yè)單位及個人愛心捐贈、發(fā)行民政福利彩票等活動，多渠道籌集社會保障資金。鼓勵企業(yè)承擔社會責任，鼓勵個人扶危助困。除了優(yōu)惠政策的制定之外，還要加強社會宣傳，有意識地提高承擔社會責任的企業(yè)的公信力和影響力。進一步完善定向幫扶制度，動員全社會力量扶貧濟困，全方位關(guān)心、幫助、扶持城鎮(zhèn)弱勢群體。