從“甲流事件”看如何完善政府危機(jī)管理系統(tǒng)

全球經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著各種危機(jī)事件的發(fā)生。2009年甲型H1N1流感的暴發(fā)和蔓延正是再一次對(duì)各國(guó)政府的危機(jī)管理提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)政府也采取的措施來抑制流感帶來的危害，并力圖在這次危機(jī)事件中更加重視對(duì)自身危機(jī)管理系統(tǒng)的完善。

一、甲型H1N1流感概述

甲流全稱為甲型H1N1流感，是一種急性呼吸道傳染病，最初發(fā)現(xiàn)于2009年3月，在墨西哥暴發(fā)的“人感染豬流感”疫情，并迅速在全球范圍內(nèi)蔓延。世界衛(wèi)生組織(WHO)初始將此型流感稱為“人感染豬流感”，后將其更名為“甲型H1N1流感”。6月11日，WHO宣布將甲型H1N1流感大流行警告級(jí)別提升為6級(jí)，全球進(jìn)入流感大流行階段。

中國(guó)衛(wèi)生部于5月11日上午確診了中國(guó)內(nèi)地首例甲型H1N1流感患者。為盡早發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和診斷甲型H1N1流感病例，長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)甲型H1N1流感病毒的變化趨勢(shì)，衛(wèi)生部相繼制定并公布了 《甲型H1N1流感監(jiān)測(cè)方案(第一版)》、《甲型H1N1流感診療方案(2009年試行版第二版)》、《甲型H1N1流感診療方案(2009年第三版)》。同時(shí)，政府也第一時(shí)間啟動(dòng)流感預(yù)防方案，投入大量人力、物力、財(cái)力加快抗甲型H1N1流感藥物——達(dá)菲、樂感清等的研制、開發(fā)和生產(chǎn)及使用。同時(shí)政府也積極實(shí)施和倡導(dǎo)有關(guān)甲流專題與預(yù)防甲型H1N1流感宣傳畫的制定。并充分發(fā)揮大眾媒介的作用，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，以穩(wěn)定人群，全方位地抑制流感帶來不良后果與影響。據(jù)中國(guó)衛(wèi)生部2010年1月2日最新通報(bào):截至2009年12月31日，全國(guó)31個(gè)省份累計(jì)報(bào)告甲型H1N1流感確診病例12萬余例，已治愈11萬例，死亡648例。現(xiàn)階段，政府致力于完善危機(jī)管理系統(tǒng)，加快危機(jī)管理系統(tǒng)的改革與創(chuàng)新，同時(shí)仍把抑制甲流作為一項(xiàng)重要的工作，積極的實(shí)施各項(xiàng)有效的措施來保護(hù)人民群眾的生命安全。

二、政府危機(jī)管理系統(tǒng)中存在的問題

政府危機(jī)管理是政府在非常規(guī)狀態(tài)下，對(duì)內(nèi)維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)外抵御外敵入侵或非傳統(tǒng)安全威脅的活動(dòng)。政府危機(jī)管理要求政府調(diào)動(dòng)各種資源，通過監(jiān)測(cè)，預(yù)警、應(yīng)急處理、恢復(fù)等措施限制和消除危機(jī)的行為。而危機(jī)是突發(fā)性、社會(huì)性、危害性和不確定性的交集。政府作為危機(jī)管理的首要實(shí)施者，在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)立即采取應(yīng)急措施，啟動(dòng)應(yīng)急方案，以最大程度地減少危機(jī)的危害范圍。然而，現(xiàn)行我國(guó)政府危機(jī)管理系統(tǒng)中仍存在以下問題:

(一)危機(jī)意識(shí)仍然薄弱和預(yù)警機(jī)制不健全

2003年的非典事件、2008年5.12的地震及“三聚氰胺事件”的發(fā)生使整個(gè)國(guó)家充分意識(shí)到強(qiáng)化危機(jī)管理系統(tǒng)的重要性。而在這次甲流事件中仍表現(xiàn)也了危機(jī)意識(shí)的不足及相應(yīng)預(yù)警機(jī)制的不健全等問題。

“甲流”最初發(fā)現(xiàn)于2009年3月，在墨西哥暴發(fā)的“人感染豬流感”疫情，并迅速在全球范圍內(nèi)蔓延。之后在其他國(guó)家相繼出現(xiàn)了患者。而各級(jí)政府并沒有足夠的認(rèn)識(shí)到其蔓延的迅速性和危害性，未立即啟動(dòng)相關(guān)預(yù)警機(jī)制，成立相關(guān)部門對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)的研究和信息發(fā)布，致使流感在某些地區(qū)迅速蔓延。

(二)危機(jī)管理中權(quán)責(zé)不清

我國(guó)現(xiàn)有的公共危機(jī)管理系統(tǒng)，主體依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)，既缺乏專門的機(jī)構(gòu)和完善體系，又缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急動(dòng)作規(guī)則，對(duì)于危機(jī)處理的方式是遇事就成立一個(gè)指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，具有濃厚的臨時(shí)色彩。在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下，政府職能的劃分不夠清晰，許多事項(xiàng)管理的權(quán)力、責(zé)任存在嚴(yán)重的條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在比較明顯的障礙。

危機(jī)事件暴露了政府在危機(jī)管理的弊端——條塊分割、部門封鎖的管理模式和長(zhǎng)期以來“報(bào)喜不報(bào)憂”的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，導(dǎo)致各自為政，缺乏良好的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制。而這種現(xiàn)象在此次甲流事件中再一次表現(xiàn)出來。如相關(guān)責(zé)任落實(shí)到各地方政府則出現(xiàn)了推拖，責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不晰的現(xiàn)象，這就致使錯(cuò)過最佳處理危機(jī)時(shí)機(jī)。如在藥品監(jiān)管、疫苗注射、信息傳遞與公開方面仍存在多頭監(jiān)管問題。在這種多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不明的管理體制下，政府職能劃分不夠清晰，各個(gè)政府、部門之間的協(xié)調(diào)顯得十分困難，很容易引起政府職能的錯(cuò)位和越位甚至是缺位問題，降低了政府及相關(guān)部門處理危機(jī)事件的效能。

(三)信息傳遞與溝通不充分

在現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)管理中，只有讓公眾用時(shí)掌握危機(jī)的信號(hào)和相關(guān)有效信息，充分了解危機(jī)的起因、特征及其發(fā)展趨勢(shì)，并采取必要的預(yù)防和救治措施，才能把危機(jī)控制在最小的范圍內(nèi)，最大可能的保證公眾的正常生活不被影響。在某些情況下，政府為了減少危機(jī)給公眾帶來的恐慌而并不是完全的把相關(guān)危機(jī)信息公布出來。同時(shí)，個(gè)別政府官員出于自身利益對(duì)危機(jī)信息刻意隱瞞也不利于信息的及時(shí)暢通、傳遞，降低信息溝通效能。

在此次甲流事件中，在流感還未對(duì)國(guó)內(nèi)造成很大危害的時(shí)期，新聞媒體對(duì)此就對(duì)甲流在國(guó)外與國(guó)內(nèi)的情況作了相關(guān)的報(bào)道。但是并沒引起有關(guān)政府與部門的重視，甚至對(duì)有些大眾媒介的報(bào)道進(jìn)行行政干預(yù)與遏制。這就使得民眾不能及時(shí)了解政府的判斷和對(duì)策，無形當(dāng)中就引起了公眾內(nèi)心的恐慌，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定因素增多，降低了政府的管理效率。

三、完善政府危機(jī)管理系統(tǒng)的對(duì)策

(一)強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，完善預(yù)警機(jī)制

1.要在思想上重視危機(jī)管理

培養(yǎng)政府與部門相關(guān)人員的危機(jī)觀念，進(jìn)一步樹立“以人為本”的觀念，時(shí)刻對(duì)危機(jī)保持足夠的敏感度，以保證在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)刻就可以立即進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，并迅速采取措施進(jìn)行危機(jī)管理。同時(shí)還要進(jìn)一步加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，讓政府部門與公眾攜手起來，樹立堅(jiān)固的危機(jī)意識(shí)，從根本上解決與應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的出現(xiàn)。

2.對(duì)政府人員與公眾進(jìn)行危機(jī)教育

為了培養(yǎng)政府與公眾的危機(jī)意識(shí)，有必要把公共危機(jī)管理培養(yǎng)納入政府人員與公眾的管理教育之中。此外，還可以通過開展公共危機(jī)訓(xùn)練與演習(xí)，模擬危機(jī)事態(tài)的嚴(yán)重性，促使政府人員與公眾提高危機(jī)防范意識(shí)和防范能力。同時(shí)還需要進(jìn)一步完善政府危機(jī)管理的相關(guān)法律體系，有效抑制由于違法行為所引起危機(jī)和由危機(jī)而產(chǎn)生的二級(jí)不良效應(yīng)。

3.構(gòu)建完備的預(yù)警機(jī)制

在危機(jī)管理中，需要將危機(jī)消滅在潛伏時(shí)期或萌芽時(shí)期。因此，我國(guó)政府需要加強(qiáng)構(gòu)建完備的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，準(zhǔn)確的對(duì)危機(jī)發(fā)生的單間、程度、趨勢(shì)和結(jié)果進(jìn)行精確的預(yù)測(cè)，提高危機(jī)預(yù)測(cè)能力。

(二)建立集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一的快速反應(yīng)機(jī)制

大多數(shù)危機(jī)都是無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的，所以政府在危機(jī)發(fā)生之后，需要迅速有效的明確權(quán)責(zé)機(jī)制，依法組建一個(gè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的中樞指揮系統(tǒng)，集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的快速反應(yīng)的危機(jī)管理系統(tǒng)。

1.中央政府需要集指揮決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一體

中央政府作為危機(jī)管理系統(tǒng)的首要決策者和執(zhí)行者，其行動(dòng)的迅速性和決斷力都是影響危機(jī)事件處理質(zhì)量的關(guān)鍵。而且，只有中央政府有權(quán)威、公信力和能力采取果斷決策來抑制危機(jī)的蔓延。地方政府往往可能為了各自的利益而沒有把處理危機(jī)作為第一任務(wù)。因此就更需要中央政府集權(quán)控制形勢(shì)，協(xié)調(diào)地方政府間的利益，以達(dá)到充分調(diào)動(dòng)有關(guān)部門和社會(huì)各界的廣泛參與，促進(jìn)政府管理從等級(jí)制向參與和協(xié)作轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感及時(shí)更高的行動(dòng)效率。

2.中央政府需要適當(dāng)分權(quán)給地方政府及相關(guān)部門

在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，僅僅靠中央的決斷不能夠完全遏制危機(jī)的影響。且危機(jī)往往是以呈現(xiàn)出影響范圍廣、程度深、速度快等特點(diǎn)，需要各地方政府時(shí)刻具有高度的危機(jī)意識(shí)和處理危機(jī)能力。在和平時(shí)期，要以中央政府的首建立完善的危機(jī)管理系統(tǒng)，健全危機(jī)預(yù)警機(jī)制，提高公眾的危機(jī)意識(shí)。

3.需要嚴(yán)格政府危機(jī)事件的責(zé)任追究制度

在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性危機(jī)事件中，各級(jí)政府要建立政府人員與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任的追究制度。通過問責(zé)制的建立和完善，對(duì)有功人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不能履行或背棄責(zé)任的相關(guān)人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任，使權(quán)力與責(zé)任明確區(qū)分。

(三)加快信息有效傳遞，健全信息公開機(jī)制

在資訊高度發(fā)達(dá)的今天，政府的權(quán)威信息傳播得越早、越準(zhǔn)確，就越有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政府的威信。需要從以下兩方面來完善:

1.政府需要對(duì)信息的關(guān)鍵作用加以足夠的重視

中央政府要在地方政府、公眾、新聞媒體中充當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)作用，以權(quán)威的公信力引導(dǎo)其走向規(guī)范化、法律化的道路。不管是在和平時(shí)期還是危機(jī)時(shí)期都要首先規(guī)范自己的行為，以身作則，運(yùn)用各種方式和渠道來提醒廣大公眾重視危機(jī)事件，防范危機(jī)事件。在危機(jī)發(fā)生之后更要重視宣傳相關(guān)預(yù)防知識(shí)和措施。

2.政府要允許新聞媒體、公眾的積極參與

經(jīng)驗(yàn)證明，正是由于新聞媒體及公眾的積極干預(yù)，中央政府與各地方政府才能夠通過新聞媒介報(bào)道的信息對(duì)危機(jī)作出準(zhǔn)確的判斷、制定出有效的對(duì)策。同時(shí)新聞媒體的報(bào)導(dǎo)及公眾積極參與能夠?qū)φ幚砦C(jī)的行政行為起到有效的監(jiān)督作用，能夠及時(shí)傳播信息，撫平民眾恐慌。這對(duì)于政府事宜的公開化和透明化起到了良好的促進(jìn)作用。

結(jié)束語

現(xiàn)階段是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，同是也是各種危機(jī)多發(fā)的時(shí)期。近幾年發(fā)生的危機(jī)事件及此次的“甲流事件”更深刻得讓我們認(rèn)識(shí)到，必須時(shí)刻保持高度的危機(jī)意識(shí)。政府需要不斷完善危機(jī)管理系統(tǒng)，包括建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制、完善危機(jī)管理系統(tǒng)、協(xié)調(diào)各方利益等各項(xiàng)措施。同時(shí)還需要通過科學(xué)的政策、有規(guī)律的和有組織的活動(dòng)來解決危機(jī)事件中出現(xiàn)的各種問題，幫助公眾遠(yuǎn)離危機(jī)的危害，穩(wěn)定社會(huì)秩序，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。盡管現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于危機(jī)事件的管理仍存在諸多問題，危機(jī)管理系統(tǒng)仍不完善，但是我國(guó)政府依然在努力總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，吸取以往的危機(jī)教訓(xùn)。相信我國(guó)的危機(jī)管理系統(tǒng)將得到不斷完善，危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制將會(huì)得到更大的進(jìn)步與發(fā)展，人民的生活將會(huì)得到更好的保證和提高。

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(作者簡(jiǎn)介:劉麗娜(1988.3-)，女，江西井岡山人，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向:地方政府績(jī)效。)