提升泌沖村村委會參與公共服務能力的研究

長期以來，我國都在走“犧牲農業發展工業，犧牲農村發展城市”的道路，使得農村在經濟發展過程中缺少國家的幫助，政策的支持。即政府對農村公共產品的供給不足，不能滿足農民對公共服務的需求。黨的“十七大”提出縮小區域發展差距，“必須注重實現基本公共服務均等化”。農村公共服務供給水平是衡量農村經濟、社會發展水平的一個重要指標。充足、高效的農村公共服務供給，對減輕農民負擔、增進農民福利，促進農村經濟和社會的快速和可持續發展，縮小日益擴大的城鄉差距，實現城鄉協調發展都具有極其重要的意義。村委會作為群眾自治組織，參與村內的公共服務，有其合理性。本文以泌沖村為研究對象，并不是說它具有一定的代表性，而是通過研究，能了解到與泌沖村情況相似的村委會參與公共服務存在的問題，并為之提供建議。

一、泌沖村村委會參與公共服務的現狀

泌沖村位于廣東省佛山市南海區東部，東面與廣州僅一線之隔，面積8.3平方公里，有四條自然村和十五個股份公司，近7000常住人口，流動人口約12000人。泌沖村村委會參與了村內大部分的公共服務供給，然而，在參與過程中也存在著很多問題，表現為:

第一，村委會在公共服務能力建設的問題。村委會的管理方法和村委會成員的工作方式缺乏科學性，這問題是不可避免的，因為村委會成員大都是來自村內上了年紀的村民，他們工作方式傳統，缺乏科學指導。例如，在修建鰲峰公園時，資金是由村委會各個成員負責各自的生產小組，挨家挨戶上門咨詢。記錄好名字和數額，最后以生產隊為一個集體向村委會上報每個生產隊的捐贈情況。如果數額較大的話，就個人到村委會交上贈款，并接受村委會頒發的紀念匾。捐贈結果最終會在修建的公共設施中體現出來，例如，在石凳上刻著是哪個生產隊贈的字眼。據許多村民反映，他們并不知道捐贈資金的總額，也不知道具體的開支明細。財務不公開，通暢都會招致村民的負面評論。村委會工作方式缺乏科學性，公共服務能力有待加強。

第二，村委會在公共服務人才缺失的問題。人才缺失的問題，是制約村委會參與公共服務的重要問題，這也是不可避免的。導致這樣的結果，原因體現在兩個方面:(一)村委會是基層的群眾性自治組織，不屬于國家政權的編制，也就是不屬于行政機關，只是在從事鄉鎮政府下派的行政事務時稱得上行政主體，但它一定就不是行政機關。即村委會不具有行政權力。(二)村委會人員的工資來源于村集體的支出，并不在公務員編制的行列內，工資報酬和福利也不理想。也就是說，村委會工作的工資福利不高。所以，一個沒有實權，工資福利又不高的職位不能吸引人才進村委會來工作。

第三，村委會與村黨支部的沖突問題。在改革開放的不斷深化中，實行村民和居民自治，擴大農村和城市的基層民主，是中國共產黨領導億萬人民建設有中國特色社會主義民主政治，讓人民當家作主的偉大創造，是黨在農村貫徹依法治國方略的具體實踐。然而，這一實踐從一開始就遇到了黨自身發動的事情和黨的領導自身之間的矛盾。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。” 村委會和村黨支部的沖突原因主要是，這兩者的權力來源不同，前者是村民的委托，而后者是上級黨組織的授予。權力來源的不同必然影響兩者的關系。我國現行法律制度沒有明確劃分村黨支部和村委會的職權范圍，有關村“兩委”關系的規定多是模糊的、定性的，過于宏觀，操作起來難度較大。現行的制度文本只原則性地規定了村級黨組織的領導權，而沒有明確界定領導權的具體內容和實現方式。

第四，村委會與鄉鎮政府的矛盾問題。調查發現，鄉政府總是傾向于過度“指導”甚至“控制”村委會，把村委會從農民的“當家人”變成政府的“代理人”。而鄉政府干預村委會的方式主要有:行政干預，干部任職，財務監控，支持協助，感情溝通等等。但是，最主要和有效的方式還是人事控制和財務控制。《村民委員會組織法》明確規定:村委會擁有自己獨立的集體財產，鄉政府無權插手村委會的“村有，村管，村用”。但是，事實上有些鄉政府通過控制村委會干部的工資的手段進而間接控制了村委會的財務管理。

泌沖村村委會公共服務中存在著能力建設的問題、人才缺失的問題，這些問題都源于村委會的性質特點，都是不可避免的。然而，村委會與村黨支部和鄉鎮政府的關系問題，是有迫切有待改善的。這些問題都會對村委會參與公共服務造成重大的影響。

二、提升泌沖村村委會參與公共服務能力的思考

目前，泌沖村村委會在參與公共服務中充當著重要的角色，但在參與中，無可避免地存在著一些問題，這些問題在前面已經一一介紹。針對存在的問題，提出一些提升村委會參與公共服務能力的對策。

(一)加強村委會在公共服務能力的建設

增加村委會成員的培訓，在平時的時間里，請來專業人士對村委會成員進行科學知識的培訓，讓村委會成員在日常辦公中都運用科學的方法。對村委會成員進行管理知識的培訓，使村委會在公共服務的決策問題上做到盡量地民主，并且決策方案盡量達到最優。村委會成員工作的時間是星期一到星期五。因此，可以利用星期六的上午，對村委會成員進行培訓。此外，還要增設對村委會成員工作程序的培訓。村委會成員一直都是憑經驗在工作，工作程序比較傳統，欠缺科學性。通過培訓，對其工作程序進行一定的調整，提高工作效率。當然，上面所說到的培訓，關鍵問題都離不開資金。資金的來源，可以采取每個生產隊對培訓的費用平均分攤的方式。培訓方式和培訓內容需要向全村村民公開，村民們起到監督作用。年終，各村民小組的代表對村委會是否能夠按照培訓的內容來工作進行考核，考核不過關的，當年的培訓費用則在村委會成員的工資中扣除。只要與個人工資掛鉤，村委會成員都會用心接受培訓，并真實地把培訓結果運用到日常工作中。

其次，將電腦融入村委會的工作中。即使現在村委會辦公室中都配備了電腦，但由于慣性依賴問題，很多村委會人員在日常工作中都習慣用手抄的形式，這大大降低了村委會的辦公效率。所以，在培訓課程中應該配備五筆輸入法的培訓，因為要求上了年紀的村民們學習拼音，是不大可能的事情。

(二)多管齊下吸引高素質人才來村服務

人才缺失問題是阻礙村委會參與公共服務的一大問題。泌沖村村委會雖然非常重視人才的培養和對人才的激勵，但還是面臨人才缺失的問題。從1993年開始，每年都設立獎學金和獎教金。對村內考上大學本科的學生發放1000元獎學金，而該學生的所在的生產隊也發放200元的獎學金;對全學年教學、學習成績顯著的師生也發放獎教獎學金。然而，從多年實踐的情況來看，所有畢業的大學生都沒有選擇回來村委會從事村委會工作，造成了人才的缺失。目前來看，這是無可避免的，因為村委會的工資、報酬、福利等都不能吸引他們回來。對此，村委會可以采取一定的激勵方式，招納應屆畢業生到村委會來。第一，采取增加股份的激勵方式。現在泌沖村的各個生產隊已經改名為股份有限公司，言下之意，就是每個村民在自己的生產隊內都占有一定的股份，股份的份額是年尾分紅的重要依據。采取的方式是對回來村委會工作的大學生的家庭增加一定份額的股份。第二，直接以一個數額的獎金形式發放。相比而言，這個措施比不上第一個。大學生學到科學知識回來，可以影響村委會人員的工作方式，從而提高工作效率，而且也節省了對村委會人員培訓的一大筆費用。同時，大學生是土生土長的村民，十分了解村內的實際情況，工作中能夠做到理論與實際的緊密結合。從社會層面來看，大學生到村莊來，大大減輕了社會的就業壓力。

(三)正確處理村委會與村黨支部的關系

在村委會與村黨支部的關系上，關鍵就是兩者的權力“交叉”問題，這兩種來源不同的權力在公共事務的處理上很大可能存在著理解問題的差異。在這種情況下，村委會往往是弱勢的一方，它采取的做法通常是妥協，聽從村黨支部的指揮，而村委會本來持有的相對較好的觀點也會因此被抹殺，積極性和創造性也被挫傷?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第9條第3款做了原則性的規定:“村黨支部領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規各自章程充分行使職權”。但這些規定都是原則性、條框性較強的規定，并沒有明細領導的內容和范圍。所以，必須要明確規范村委會與村黨支部的工作，明確兩者的職責范圍，明確村黨支部書記和村委會主任及其成員各自的工作職責。

(四)理順村委會與鄉鎮政府的關系

村委會與鄉鎮政府的關系問題，一直是村委會在參與公共服務的障礙。出于解決鄉鎮關系矛盾的目的，有學者從強化行政管理的角度出發，主張放棄村民自治，重建“村政”，或把政權下延至村級，將村委會下沉到自然村。但實際上，這是與民主大潮背道而馳的，將不僅剝奪廣大村民的民主權利，遏制其積極性、創造性的發揮，也將給國家財政背上沉重的包袱，顯然不是明智的選擇。也有人主張村民自治擺脫鄉鎮指導，實行充分而完全的“自治”。但這又離開基層政權的指導，必將走上無政府主義，村民自治也將變質走樣，與中央政府制度設計初衷大相徑庭。在現實國家社會構架中，緩解消除基層政權與村民自治的緊張關系，既不能脫離基層政權的參與指導而搞所謂“絕對自治”，也不能使基層政權下沉到村而回到傳統的壓力支配型鄉村關系的老路，而要通過深化政治體制改革，通過法治來明確規范和協調國家行政管理權與村民自治權。具體有做到:

合理劃分二者權限。在村民自治的現實運行中，作為鄉一級政府必須明確兩點:將農村交由村民自治組織管理，只是政府管理農村方式的轉變，決不是政府管理農村職能的全部喪失;村民自治組織不能代替鄉政府的管理職能。凡是政府的職權，必須有法律、法規的明確規定;法律、法規沒有明確規定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律、法規沒有規定屬于鄉鎮政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項;如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。實際上，全國農村實行村民自治，都是國家和政府特別是基層政權直接領導和推動的結果，也就是“干預”的結果。成功的村民自治主要得益于積極的政府介入，適當的干預有助于推動村民自治的成長。例如，新舊村委會的權力交割、公章的交接、賬目的清理，若沒有鄉鎮政府的積極干預，很容易引起新舊村委會的正面沖突。問題不在于基層政府是否介入和干預村民自治，而在于干預要適度。這個“度”就是法律法規規章制度，鄉鎮政府應依法干預。政府指導和村民自治是對立的統一，關鍵在于政府干預的目的何在，以及用什么方式干預。所以，在村委會參與的公共服務中，不是不需要鄉鎮政府來干預，而是政府干預必須要適度，使村委會在鄉鎮政府的指導和幫助下充分發揮自主性。

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(作者簡介:梁國健(1986-)，男，廣東佛山人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共管理理論與實踐。)