基于“信息管稅”戰略的稅收管理創新

[摘要]推行信息管稅戰略是以信息化帶動稅收征管現代化的必然要求，也是我國稅收征管思路的重大變革。推行信息管稅戰略，應當對包括稅收管理理念、稅收管理制度、稅收管理方式、稅收管理手段和稅收管理機制在內的現行稅收管理整體框架進行創新，逐步建立適應信息管稅要求、符合我國實際的新型稅收管理框架。

[關鍵詞]信息管稅;風險管理;《征管法》修訂;專業化管理;稅源一體化管理

[中圖分類號] F810.423[文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)01-0075-05

[收稿日期]2009-11-02

[作者簡介]董曉巖(1980-)，男，河南安陽人，東北財經大學財政學專業2009級博士研究生，就職于浙江省國家稅務局，研究方向:財政學專業。

當前，西方發達國家的稅務機關在稅收管理工作中已逐步將稅收信息化的重點從數據處理轉移到了數據應用方面，即通過數據分析提高納稅遵從度、改進納稅服務并提高稅收管理和決策的科學性。在2009年全國稅收征管和科技工作會議上，國家稅務總局提出了要在稅收征管和科技工作中大力推進信息管稅的工作思路，正是適應世界稅收管理發展趨勢、符合我國稅收征管實際而做出的重大決策。信息管稅，就是充分利用現代信息技術手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強業務與技術的融合，健全稅源管理體系，進而提高稅法遵從度和稅收征收率①。從長遠來看，信息管稅是稅收征管工作思路的重大變革，必將對稅收征管的思想觀念、制度機制、業務流程、組織機構等產生重大影響。推行信息管稅戰略，必然要求對現行的稅收管理框架進行適應性調整，推進稅收管理的創新。

一、創新稅收管理理念

當前我國稅收管理工作呈現出兩個基本特點:一是稅收管理可支配資源與稅收管理的高標準要求之間的矛盾異常尖銳。簡單地說，當前稅收管理中存在著“一多一少”、“一高一低”兩大矛盾，即納稅戶多而稅收管理員少、稅收管理要求高而管理員平均素質偏低，造成稅收管理疲于應付、浮于表面，管理廣度和深度的拓展在很大程度上受制于管理資源的數量和質量。二是粗放化的稅收管理方式阻礙了管理效能的提高和管理成本的降低。傳統的稅收管理方式基本上采用人海戰術，依靠稅收管理員“人盯人”的方式進行管理，這種全面撒網、不分輕重的“牧羊式”管理方式對稅源的控管缺乏針對性，致使管理效率低下，征納成本居高不下。由此可見，當前一方面是稅收管理資源的嚴重不足，另一方面則是既有的管理資源沒有得到優化配置和高效使用，造成了稅收管理的高成本和低效率。降低稅收成本是稅收管理的重要原則，從古典學派的威廉·配第、亞當·斯密、約翰·穆勒、官房學派的尤斯蒂、社會政策學派的瓦格納一直到現代財政學集大成者馬斯格雷夫，盡管其表述方式各不相同，但其稅收原則體系均無一例外地包含了降低稅收成本的思想[1]。在這種情況下，推行信息管稅戰略，必須創新稅收管理理念，突破傳統稅收管理思維的藩籬，積極探索和推行以稅收風險管理為代表的科學有效的稅收管理方式。

風險管理于20世紀30年代起源于美國，它是指各經濟、社會單位在對其生產、生活中的風險進行識別、估測、評價的基礎上，優化組合各種風險管理技術，對風險實施有效的控制，妥善處理風險所致的結果，以期以最小的成本達到最大的安全保障的過程②。稅收風險管理是風險管理理論在稅收領域的應用，通常是指納稅遵從風險管理，即稅務機關以提高稅法遵從度和稅收征收率為目標，通過對稅收風險的預測、識別和排序，根據不同的稅收風險制定不同的管理戰略，并通過合理的服務和管理措施規避、防范或處置稅收風險的過程。稅收風險管理的理念和方法強調優化配置有限的征管資源，充分發揮信息數據的作用，通過風險分析識別，定位管理中的薄弱環節，采取與風險類別等級相適應的應對策略，實施有針對性的風險控管。推行稅收風險管理，應當針對不同納稅人制定不同的風險管理戰略和對策，把有限的征管資源用于稅收風險較大、管理最需要和最能增值的納稅人和領域。實施稅收風險管理，要以信息化手段為依托，建立包括戰略規劃、風險識別、風險排序、風險處置、風險過程監控和績效評價等環節的稅收風險管理制度和管理平臺[2]。其基本流程如圖1所示:

其中戰略規劃包括確立稅收風險管理的目標使命、管理制度和工作機制;風險識別即尋找風險點和風險源，建立稅收風險管理的指標體系，通過多渠道及時、完整、準確地采集、掌握、分析稅源信息，從納稅人所處行業、企業規模、經營狀況、管理水平等方面識別其稅收風險;風險排序即通過對不同納稅人風險嚴重程度的評估，對納稅人按風險從高到低進行排序;風險處置即根據風險排序情況，對不同風險程度的納稅人分別采取宣傳教育、納稅輔導、稅務審計(納稅評估)、稅務稽查等不同的服務和管理措施;同時，開展稅收風險管理實施情況的過程監控和績效評價，并據以對稅收風險管理的戰略規劃進行調整和優化，不斷提高稅收風險管理的針對性和有效性。

二、創新稅收管理制度

當前我國稅收管理的制度框架以《稅收征管法》及其《實施細則》為主體，包括稅收管理員制度、稅務登記、納稅評估、發票管理等一系列具體管理制度。其中稅收征管法自2001年修訂以來，我國經濟社會發展發生了廣泛而深刻的變化，稅收征管實踐也出現了諸多現行稅收征管法沒有解決的熱點、難點甚至盲點問題，稅收征管法的規定與稅收征管工作實際需要之間的矛盾日漸突出。推行信息管稅戰略，要對稅收管理制度進行創新，而創新稅收管理制度的立足點在于對稅收征管法適時進行修訂，重點要解決以下幾個問題:

(一)體現稅收征管手段的規范化

重點是對納稅評估的法律地位予以明確界定。近年來納稅評估在我國稅收管理工作中的重要性與日俱增，但是納稅評估缺乏完整明確的法律依據，納稅評估本身方法不科學、程序不規范、結果處理隨意性大，同時納稅評估與日常檢查、稅務稽查的職責沒有清晰定位，三者的關系沒有科學理順，導致實踐中出現了“以評代查”、“以補代罰”等問題，不僅納稅人無法得到公平公正的對待，而且加大了稅務人員的執法風險。因此，在稅收征管法的修訂中，一是要確立納稅評估的法律地位，健全納稅評估制度，統一規范納稅評估的方法、程序和結果處理，明確納稅評估是對納稅人納稅申報質量即申報真實性和準確性的審核，將納稅評估作為稅源監控的一項重要內容，既是管理也是服務。二是要科學定位納稅評估與日常檢查、稅務稽查的職責，有兩種處理方法:(1)將納稅評估限定于案頭審核和稅務約談兩個環節，強化稅務約談的剛性，摒棄實地評估，凡是經案頭審核和稅務約談認為有疑點需要下戶進行調查核實的，一律移交稅務檢查環節處理;(2)取消日常檢查，將日常檢查的職能并入納稅評估，強化納稅評估的職能。根據我國稅收征管實踐，筆者傾向于贊同第一種方法，即保留日常檢查這個傳統征管手段，同時取消納稅評估的實地核查環節，從而形成納稅評估、日常檢查、稅務稽查三位一體的稅源監控格局。

(二)適應稅收征管工作的信息化

重點是解決電子申報資料的法律效力問題。隨著稅收信息化建設的迅猛發展，網上申報納稅方式因其方便快捷的特點被納稅人普遍接受使用，但現行稅收征管法沒有明確電子申報資料的法律效力，規定“納稅人采取電子方式辦理納稅申報的，應當按照稅務機關規定的期限和要求保存有關資料，并定期書面報送主管稅務機關”，這實際上否認了電子申報資料的法律效力，給征納雙方都增加了成本。一方面，稅務機關必須投入大量的資源用于儲存納稅人各種紙質申報資料，另一方面，納稅人在電子申報成功后再另行報送紙質資料，額外增加了人力和物力支出。因此，在稅收征管法的修訂中，應對電子申報資料的法律效力問題進行明確，在從技術方面保證電子申報納稅的唯一性和不可更改性的前提下，規定根據電子簽名法或征納雙方認可的方式，使用電子化簽名報送的各類電子申報資料具有與紙質資料同等的法律效力。

(三)提高稅收征管措施的操作性

重點是解決第三方信息報告制度的可操作性，建立完善的稅務行政協助制度。解決征納雙方信息不對稱問題是信息管稅的重點。在我國當前以納稅人自行申報為主的稅收征管模式下，稅務機關對納稅人申報納稅情況進行審核監督和風險管理的主要依據來源于稅務機關內部的納稅人涉稅信息，而對于與納稅人應稅行為有關的第三方信息，盡管在現行征管法中也規定了第三方信息報告制度，但此規定原則性較強，缺乏實際操作性，而且相應的責任追究條款缺失，導致稅務機關缺少第三方實質配合，實踐中獲取第三方信息難度極大，直接影響到稅源監控能力的提高。因此，在稅收征管法的修訂中，應提高第三方信息報告制度的可操作性，明確第三方的稅務行政協助義務，對應向稅務機關提供涉稅信息的主體、內容、時間、方式、法律責任等做出明確規定，建立較為完善的稅務行政協助制度。

(四)彰顯稅收征管執法的人性化

與構建社會主義和諧社會、建設服務型政府的要求相適應，在稅收征管執法中應突出以人為本，彰顯人性化。重點可以從以下方面入手:一是引入申報修正制度，即納稅人進行納稅申報后，在規定期限內發現申報有誤的，應允許納稅人進行更正申報或補充申報。二是降低稅收滯納金負擔，可以考慮對滯納金設定一個上限，即滯納金達到一定數額或者達到所欠稅款一定的倍數時，不再加收滯納金，解決現行征管法納稅人因滯納金負擔過重而采取軟抗稅、稅務機關清繳滯納金難度大的問題。三是要明確區分逃稅、漏稅，降低處罰標準[3]。對于客觀存在的納稅人非主觀故意造成的未繳少繳稅款的行為，界定為漏稅，明確劃分其與逃避繳納稅款行為的界限，并承擔不同的法律責任。同時，對逃避繳納稅款的行為應適當降低處罰標準，一方面有利于減輕納稅人負擔、構建和諧的稅收征納關系，另一方面可以適當限制稅務行政處罰的自由裁量權，同時還可以解決現行征管法中“五倍處罰上限”的規定形同虛設的問題。

三、創新稅收管理方式

我國現行“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的34字稅收征管模式形成于2003年，較原來的30字征管模式增加了“強化管理”的要求，強調稅源管理是稅收征管的基礎和核心，凸顯稅源管理在稅收征管工作中的重要地位[4]。作為強化稅源管理的載體，2005年我國開始推行稅收管理員制度，通過對以往稅收征管模式的揚棄，批判地吸收了傳統的“一員進廠、各稅統管、征管查集于一身、上門收稅”的專管員管戶制度的優點，著力解決30字征管模式下全面以管事替代管戶帶來的稅源管理“疏于管理、淡化責任”的問題。從實施效果來看，總體上說，稅收管理員制度并沒有完全達到預期的目標:一是“疏于管理、淡化責任”的問題并沒有得到有效解決。經濟迅速發展帶來納稅戶數量急劇增加，同時以電子商務為代表的經營方式創新、以金融創新為代表的經營業務創新和以母子公司、總分機構、連鎖經營、總部經濟為代表的企業組織形式創新等新興經濟活動層出不窮，給稅收管理工作提出了嚴峻的挑戰，僅靠稅收管理員傳統的單一管戶制度已不堪重負。二是稅收管理員制度在繼承專管員管戶制度優點的同時，也在一定程度上保留了其權力過于集中、缺乏監督制約的弊端，不利于從制度上預防腐敗和保護干部。盡管稅收管理員制度設定了雙人上崗、定期輪換等條款，同時明確規定“稅收管理員不直接從事稅款征收、稅務稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等工作”，但實踐中在稅務系統簡并審批環節、下放審批權限的過程中，很多涉稅事項的審批實際上完全依賴稅收管理員的初審意見，后續的審批環節基本上流于形式，稅收管理員在日常稅源管理中存在較大的利用職權進行尋租、謀取個人私利的操作空間。因此，推行信息管稅戰略，必須對稅收征管模式進行完善，創新稅收管理方式，提高稅收管理的效能。

(一)針對“疏于管理、淡化責任”的問題，應創新稅收管理員管戶方式，積極推行以專業化管理為主的分類管理

從經濟學上講，專業化是社會分工的必然結果，也是提高生產效率的必然要求。亞當.斯密對專業化分工的研究是與效率緊密聯系的，他認為分工的效果有三:一是增進了勞動者的熟練程度;二是節省了變更工作所需的時間;三是促進了機械的發明③。運用到稅收上，專業化管理就是稅務機關根據納稅人的實際情況、管理特點和管理要求進行分類，通過建立一支高素質的稅源專業化管理人才隊伍，優化人力資源配置，探索實施以分行業、分規模和分職責管理為重點的稅源分類管理，達到加大管理力度和拓展管理深度的目的。在專業化管理的條件下，每個管理員都能專注于某一類納稅人的管理，從而能夠更細致、更深入的了解納稅人的基本情況，掌握更加全面的信息，提高管理的效率。在專業化管理的方式上，可以分行業或分規模管理，即在一定范圍內打破地區界限，按照行業系統或經營規模，設置稅收專業管理崗位，明確稅收管理員進行稅收管理;也可以是分職責管理，即按照稅收管理的不同事項，劃分稅收專業管理職責進行稅收管理。在管理機構設置上，可以適當參考美國稅務機構的設置方式(見圖2)，其執法與服務部門由小企業局、大中型企業局、工資和投資收益局、政府和免稅組織局以及犯罪調查局組成，其中前四個業務局按照服務對象(納稅人類型或規模)負責稅收管理和納稅服務，犯罪調查局專門負責調查涉稅違法案件，并與四個業務局保持密切合作。具體來說，應由以劃片屬地管理為基礎設置機構改為以專業化管理為基礎設置稅源管理機構，如按規模設置重點稅源管理局和一般稅源管理局，在內部按職責設置戶籍管理、納稅評估、催報催繳等專業化管理崗位，優化人力資源配置，對不同機構和崗位根據其管理難易程度、要求高低等特點配備適合的稅收管理員進行管理，同時對不同類別的納稅人制定相應的分類管理辦法。

(二)針對稅收管理員權限過于集中的問題，應著力完善稅收管理員的監督制約機制

可以從三個方面入手:一是完善制度辦法。規范稅收管理員的工作規程，按照“誰審批誰負責”的原則，落實審批責任制，上一環節對下一環節負責，處于流程某環節的部門和人員的工作質量和效率由后續部門和人員監督考核，打造“無縫式”業務運營機制，合理界定申請、審批、檢查各環節的責權，建立責任追究考核制度。二是事前風險預警。圍繞稅收執法權中的廉政風險，按照不同的涉稅審批類別查找全局的執法風險點，根據自由裁量權大小、易造成危害程度等風險因素，把查找出的執法風險點劃分成若干個風險等級，按照“高風險崗位，高等級防范，高標準要求”的原則，對各崗位的執法風險采取動態跟蹤預警管理，對風險系數高的崗位進行重點監控，實行執法風險管理和崗位預警，提高內控機制的科學性、嚴密性和可操作性，最大限度地減少腐敗行為的發生。三是事后監督檢查。開展稅收執法檢查和執法監察，對各種執法不規范行為，根據情況做出相應的處理。

四、創新稅收管理手段

信息管稅的主線是強化信息的采集、分析和應用。推行信息管稅戰略，應當依托信息技術對稅收管理手段進行創新:

(一)應用信息技術加強稅務登記管理

稅務登記是稅收征管的初始環節，加強稅務登記管理是做好稅收征管工作的前提和基礎。當前稅務登記管理環節的瓶頸就是信息共享問題，要以推進信息共享和應用為重點加強稅務登記管理。一是開展國地稅聯合辦理稅務登記，通過國、地稅部門間信息傳遞，實現納稅人辦理稅務登記“一地一次一證兩章”，即納稅人在國稅或地稅一方可以一次性辦結包含國稅、地稅兩個部門印章的一張稅務登記證。二是推進部門間的信息共享，充分采集和應用工商、質監、經濟普查等部門的戶籍信息，通過開展數據比對，及時發現漏征漏管戶。三是加強稅務登記環節的制約。如通過稅務系統內部共享非正常戶信息，可以防止欠稅走逃的非正常戶法定代表人在異地重新辦理稅務登記;通過利用公安部門的公民身份信息查詢系統，可以核對稅務登記法人身份信息，防止不法分子利用虛假身份、證件從事涉稅違法活動。

(二)應用信息技術加強普通發票管理

近年來，稅務系統通過推行防偽稅控系統，建立比對認證機制，基本上堵塞了利用增值稅專用發票開展違法犯罪活動的漏洞，相對而言，在普通發票管理方面形成了稅收管理上的真空，少數不法分子有票不開、虛開代開、大頭小尾、不按規定開票、制售假發票等違法犯罪活動猖獗，嚴重擾亂了稅收管理和社會主義市場經濟秩序。造成這一問題的原因可以部分歸結為消費者在商品購銷活動中索取和使用發票的觀念不強、企業逐筆開具發票的制度要求難以落到實處，但更為重要的原因是，現實中仍然存在大量手工發票，稅務機關及時準確地獲取開票信息難度很大，致使發票驗舊售新流于形式，發票查詢和票表比對工作無法開展，沒有形成普通發票管理的“閉環”，從而給不法分子提供了可乘之機。實踐證明，“以票控稅”這種傳統的稅收管理方式存在嚴重弊端，但是在我國信用制度和支付體系尚不完善的情況下，又不可能完全摒棄發票這種管理手段，那么唯一的出路就是將“以票控稅”的重心逐漸轉移到“信息管稅”上來，以推行包括網絡發票和稅控收款機在內的機器開票方式為突破，及時存儲和收集開票信息，深入開展票表比對和發票查詢，形成普通發票管理的“閉環”，從而有效遏制制售假發票、大頭小尾發票和非法代開發票行為的蔓延，同時稅務部門也可從中獲取稅收分析、納稅評估工作所需的基礎數據。

(三)應用信息技術提高納稅評估質量

目前納稅評估主要還是采用以稅負率為主的指標分析方法，對行業不同、規模不同、效益不同、技術先進程度不同的納稅人采用籠統的一個稅負率指標顯然是不科學的，容易變成以征收率征稅。從納稅評估的資料來源來看，納稅評估工作所必須的龐大數據源不夠完整，數據的真實性、準確性也無法得到保證。在稅務系統內部，由于征收、管理、稽查各部門之間協調不夠，信息系統分塊割據，數據不能統一共享，造成評估資源浪費。在稅務系統外部，信息傳遞渠道不暢，許多必要的資料特別是有用的第三方信息不能及時獲取。因此，推行信息管稅戰略，應當以建立行業納稅評估模型為突破口，應用信息技術創新納稅評估方法。浙江省國稅局在這一方面做了有益的嘗試，2007年以來，該局按照科學化、專業化、精細化管理的要求，通過典型調查，掌握行業稅收與經濟規律，利用相同產品在一定時期內相對穩定的投入產出關系，根據企業的基本能源消耗、原材料成本、人力成本、費用等數據，搭建了186個產品(行業)的稅源監控評估模型，據以計算企業的銷售、存貨以及其它涉稅信息;同時開發應用了“行業稅源動態分析監控系統”，使稅源控管更具針對性，較好地解決了不同企業間的稅收公平問題，在強化稅源管理、降低涉稅風險、實現稅收公平等方面發揮了重要作用[5]。

五、創新稅收管理機制

當前的稅收管理機制有兩個基本特點:一是從橫向來看，稅收征管的各個環節相互脫節，稅收分析、稅源監控、納稅評估與稅務稽查各環節之間業務銜接不順暢，沒有實現有機的聯動，嚴重阻礙了稅收征管整體效能的發揮;二是從縱向來看，多頭管理體制下“上面千條線、下面一根針”，上級稅務機關各項管理任務下達體現出無序性、分散性和隨意性，導致基層稅務機關疲于應付、無所適從，降低了工作效率，加重了稅收管理員和納稅人的負擔。實際上，當某個方面的管理要求得到強化而又沒有顧及到基層管理資源的配置情況時，就會沖擊其他管理事項的有序和有效，很多工作在基層就出現了明知做不到卻不能不做、即無法為而不得不為之的局面，基層工作反映出缺乏計劃性和協調性。因此，推行信息管稅戰略，應當創新稅收管理機制，大力推行稅源一體化管理。

稅源一體化管理，就是通過明確界定稅收征管各層級、各部門、各環節的工作職責，建立和完善各部門之間橫向的綜合協調機制和各層級之間縱向的任務分配機制，加強稅收分析、稅源監控、納稅評估和稅務稽查各環節之間的聯動，逐步構建職責明確、信息共享、協調互動、統一高效的稅源一體化管理工作聯動機制，不斷提高稅收征管的整體效能，切實解決多頭管理體制帶來的基層國稅機關和納稅人負擔過重的問題。推行稅源一體化管理，重點是建立兩個機制:

一是要建立橫向的稅收征管各環節、各部門之間的協調聯動機制。包括:(1)各環節之間的聯動機制。通過稅收分析為納稅評估確定疑點、指明方向;通過納稅評估引導納稅人稅法遵從，為稅務稽查提供稽查案源;通過稅務稽查查處案件，打擊涉稅違法犯罪，并向管理環節反饋查處結果;稅源監控通過對分析、評估、稽查反映問題的匯總歸納，進一步改進和加強日常管理，從而形成各環節之間相互聯動、相互配合、相互制約的稅源管理工作機制。(2)各部門之間的協調機制。應加強綜合征管部門與專業管理部門之間的協調，發揮綜合征管部門的綜合協調作用，協同開展稅源管理工作。

二是要建立縱向的各層級稅務機關之間的任務分配機制。上級稅務機關對各部門擬下達的分稅種稅源管理工作任務，應區分輕重緩急，合并重復項目，進行綜合平衡，逐步實現管理員工作任務下達和結果反饋渠道的統一。基層國稅機關應對需要管理員下戶進行調查、核查、檢查的事項進行清理和整合，對上級部署和自行確定的稅源管理工作任務進行科學歸并，綜合考慮各個稅種的管理要求，力求一次下戶解決多個問題，避免涉稅信息重復采集和稅收管理員重復下戶，提高稅收管理的效能。

[注 釋]

①宋蘭《大力推進“信息管稅”，全面提高稅收征管和科技工作水平》，在全國稅收征管和科技會議上的講話，2009年6月24日。

②閻春寧《風險管理學》，上海大學出版社2002年版。

③亞當·斯密《國富論》，華夏出版社2005年版，第9-11頁。

④資料來源:2007年全國納稅服務工作會議參閱材料。

[參考文獻]

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[3]尹淑平.借鑒COSO風險管理理論提高我國稅收遵從風險管理水平[J].稅務研究，2008，(12):69-71.

[4]樊勇，賴先云.現行稅收征管法中需要修訂的若干問題[J].稅務研究，2008，(10):65-66.

[5]黃瓊.對稅收管理創新的理性思考[J].揚州大學稅務學院學報，2008，(2):35-37.

On Innovation of Tax Administration Based on the Strategy of Managing Tax with Information Technology

Dong Xiaoyan

(Dongbei University of Finance Economics，Dalian 116025，China)

Abstract: It is the inexorable requirement for the modernization of tax administration to implement the strategy of managing tax with information technology. The strategy also implies significant innovation of the tax administration thoughts. To carry out the strategy， the whole tax administration frame， including tax administration idea， system， mode， measure and mechanism， needs to be innovated.

Key words: managing tax with information technology; risk management; revisal of the Law on Tax Collection and Administration; professional management; integrative management of tax source

(責任編輯:張靜一)