違法建設的成因與對策思考

違法建設歷來是城市管理工作的難點，一方面，違法建設危害巨大，是對社會環境和經濟秩序的挑戰，違法建設屢禁不止已經對城市的持續健康發展產生巨大阻礙。另一方面，違法建設查處難，行政執法引發的社會矛盾也容易引起社會各界的高度關注。

一、違法建設行為產生的原因

違法建設行為的產生，有其主觀和客觀原因，違法建設行為產生的主觀原因主要是市場需求和經濟利益驅動，客觀原因有違法建設行為人住房困難等客觀實際情況以及職能部門管理不到位、執法環境復雜等等導致的查處不力。

一是市場需求催生違法建設。市場需求是催生違法建設的主要原因。城市的快速發展帶來大量的外來務工人員，城市教育資源優勢又吸引了大批學生和陪讀的家長，這些群體對住宅尤其是價格低廉的出租房屋產生了大量的市場需求，而政府缺乏有效的住房政策為這些人員提供住房保障，為違法建設提供了巨大的市場。此外，城市經濟的發展，廠房和營業用房的需求量也大大增加，違法建設對市場需求快速的反應能力以及低廉的土地價格和租金，對一些中小業主必然產生巨大的吸引力。

二是經濟利益滋生違法建設。經濟利益是滋生違法建設的直接動因。違法建設成本低廉，只要未被拆除，就會給違法建設行為人帶來相應的經濟利益。一方面，隨著城市化水平的提高，利用房屋和土地資源 “以房生財”、“以地生財”被城市近郊農民，乃至村集體視為致富的捷徑。違法用地、違法建廠、濫建私房等違法建設行為不斷發生，屢禁不止。另一方面，按相關規定違法建設在拆遷過程中是可以不予補償的，但是在具體操作過程中，開發商和拆遷部門為了加快開發速度，大多采取折中的態度而給予一定補償，使一些違法建設能夠通過拆遷補償獲利，也是滋生違法建設一個重要因素。

三是客觀實際導致違法建設。一些棚戶區和老小區房屋面積狹小，結構不合理，有的甚至缺少廚衛等設施，居民期盼改善居住條件，但是這些地區一般都是實行規劃控制的區域，建設申請得不到批準，近期拆遷又不可能，為了增大住房面積，改善生活條件，有的居民只能想方設法加建、擴建，導致違法建設。這類由于客觀實際情況而導致的違法建設行為往往容易得到同情，但由于這些地區一般建筑比較密集，違法建設造成的鄰里矛盾尤為復雜，拆與不拆都可能產生不良反響，嚴格執法會被與不人性化執法掛鉤，不嚴格執法矛盾又無法調和，違法建設查處陷入兩難境地。

四是查處不力引發違法建設。在違法建設查處過程中，由于管理體制不完善、部門協調配合不力、地方保護思想較重等原因，導致執法部門管轄范圍大、執法人員少、查處執行難。加之少數執法部門或工作人員存在不作為、慢作為的情形，使得違法建設通過巡查發現率較低，有許多違法建筑都在建成后舉報查處；執法人員按部就班的現場處置辦法，又使得眾多的違法建筑在查處中建成，在處罰時又會因為損失、矛盾、抗法等問題遲遲不能決策，許多違法建設查而不處、長期不能結案。查處不力容易導致對違法建設行為的放縱，從而引發更大范圍的群體效仿，違法建設越來越多，形成法不責眾的局面。

二、現行違法建設查處存在問題

從1990年《城市規劃法》實施到2008年《城鄉規劃法》施行，違法建設查處一直是城市管理執法的主要內容之一，但縱觀各地的違法建設現狀，查處情況不容樂觀。隨著城鄉統籌步伐的加快，城鄉規劃管理趨于一元化，使違法建設查處的量更大、要求更高，現行管理機制，執法的程序以及執法的行為規范等方面存在的問題已經嚴重制約了違法建設查處的效能。

一是過分強調程序，打擊手段單一。違法建設具有一定的特殊性，違法建設行為剛剛開始與建成后被拆除，經濟損失差異很大，違法建設查處的難易程度也相差很大。因此，采取處置措施的速度直接影響到執法力度。《行政處罰法》有著嚴格的程序規定，在執法過程中，面對社會和群眾的責疑，許多執法人員往往以履行程序為由，來解脫自身不作為、慢作為之過，加之違法建設影響規劃的程度等法律法規中的裁量權難以界定，歷來具有很大的爭議性。因此，實際工作中，過分強調程序，缺少采取相應處置措施的依據，造成打擊手段單一、工作被動。

二是缺乏公開意識，查處結果不一。違法建設查處難，難就難在歷年來違法建筑越積越多，被處罰、被拆除的違法建筑只占少部分。許多違法建設未被查處或查而不處，歷史遺留問題多、矛盾多，矛盾的大小成了許多執法人員查處違法建設的標準。究其原因，一是查處的隨意性長期存在；二是違法建設已成惡性循環之勢，可比性大，容易引發處罰不公的申訴；三是涉及面太廣，查處力量、保障跟不上；四是行政法律責任追究較為強勢，而行政不作為責任追究的力度不大，使執法人員采取強制措施的力度變小。查處結果不一也造成規劃部門查處結果不能公開、不愿公開。

三是執法水平較低，能力有待提升。執法人員由于編制數量的限制，在執法力量不足時，會聘用部分合同制工人參與執法。執法人員整體水平和能力不能適應日益復雜的執法環境，依法行政的法律知識嚴重不足，使辦案的質量得不到保證。隨著公民法制意識的增強，各種傳媒的快速反應，只要穿身制服、領個執法證就能執法的時代已經終結，沒有足夠的專業、法律知識，將無法從事行政執法。而且執法人員現場處置和教育引導的能力也直接制約了違法建設查處的力度和結果，更需要執法人員有較高的綜合素質和應變能力，執法不但要有據還得有方法。

三、遏制違法建設行為的對策思考

違法建設最直接的誘因是利益驅動，要有效遏制違法建設行為，首先必須在利益制衡上形成高壓態勢，通過體制、機制的完善，在現有法律框架內，綜合各方面的力量，使違法建設的不當得利成為不可能，甚至得不償失。其次要在執法的手段上有所創新，既堅持依法行政，又要注重實際效果，使執法行為接受社會監督，為社會所理解和支持。同時要注意各種矛盾的化解，將執法隊伍打造成素質高、業務熟、法律精、能力強的新型團隊，充分履職盡責，規范執法行為，使違法建設行為的查處合情、合理、合法，經得起法律的檢驗和社會的評判。

一是健全體制機制，完善執法環境。違法建設形成的利益鏈條需要相關部門共同處置才能更奏效，如拆遷地段突擊違法建設，就須拆遷部門堅持違法建筑不予補償的拆遷政策，一旦違法建筑得到補償，就會誘發其他居民群起而為。一些舊城區規劃控制區域的住戶要改善居住條件，而暫時又無拆遷計劃，房管部門就可以采取先行收購儲備、落實經濟房等措施，化解當事人違法建設的動因。再比如違法建設正在實施時，政府應盡快責令采取強制措施，公安、社區應全力配合等等。要在體制、機制上通過制度、規定和責任分解，構成違法建設查處的良性運作機制，提高執法效率和遏制的靈活性，既堵又疏，全方位多部門協同，優化管理優勢和查處環境。

二是早發現早處置，減少執行成本。違法建設必須遏制在萌芽狀態，發現得早才能處置得好。違法建設剛開始實施就及時發現并查處，違法行為人投入的成本少，處罰的余地就大，違法行為人對抗的情緒不容易激化，執法的難度和執行的成本相對小些。這時候現場處置顯得尤為重要，必須要及時果斷，切忌拖泥帶水，不能停止建設通知書一發，就按部就班地處理，等處罰決定書下發，違法建筑物也差不多竣工，時效再慢一點違法建筑物已投入使用。因此，執法部門應制定嚴格的時效規定，從制度層面上對違法建設巡查發現和處置限定時間和要求。

三是采取強制措施，責令停止建設。當前學界對“責令停止建設通知書”的法律效力存在爭議，有觀點認為“責令停止建設通知書”是在調查取證前的應急措施，違法行為人不停止建設，采取的強制措施只能是查封施工現場，從法律審查的角度不能作為強制拆除的依據，因為行政處罰的法定程序沒有走完，而且事實的認定存在不固定性，一旦采取強制拆除措施會有敗訴的風險。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定；“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”因此，可以理解為采取查封施工現場、強制拆除是并行的措施，責令停止建設，違法行為人不停止建設的可以強制拆除，只要認定屬違法建設行為，責令停止建設而不停止建設的，市政府責令強制拆除即符合法律規定。

四是堅持依法行政，重視矛盾化解。違法建設行為關系到社會反響最為敏感的利益和矛盾，影響著社會的公平正義，使執法部門的形象難以提升。一是歷史的欠賬太多，舊的違法建設未除，新的違法建設又起，執法部門陷于被動應對之中；二是執法的方式方法上，有時候群眾難以理解和接受。因此，對違法建設行為的查處，不僅要依法行政，更要注重現實矛盾化解，理性處罰不留后遺癥，要處理好依法行政與人性化執法的關系。

如某市查處的一起違法建設，違法建設行為人屬特困戶，住房條件極差，在公共用地上搭建簡易廚房一間，社區群眾非常同情，但矛盾較大而且在規劃控制區內。執法部門不是一拆了之，而是在經基層組織和群眾證明該戶確屬特困的情況下，通過協調幫助其下崗的妻子找了一份不錯的工作，并出面幫助解決了特困房計劃，在幫助解決實際困難的同時，安排人員協助該戶在拆除方式上減少損失，很好地解決了依法行政與人性化執法的關系，受到了社會好評。所以違法建設的查處不可以因特殊性而影響執法的嚴肅性和公正性，以放棄原則或犧牲公共利益為代價的人性化，實質上就變成了不作為、亂作為。人性化執法是當前行政執法中應重視研討的課題，運用得當有利于減少執法過程中的阻力和避免非人性化執法帶來的負面影響。

五是公開接受監督，以公開促公正。違法建設查處過程中，目前最大的障礙是執法的結果難以向社會公開，同一地段的處罰標準不一，產生的對立和矛盾又無力去化解，歷年來執法的隨意性、查處的不及時，導致違法建設處罰結果的公正性備受責疑，這樣的執法結果難以接受社會和群眾的審視。

有效遏制違法建設必須解決好公開問題，只有實現執法結果的公開，才能使執法行為受到外部監督，通過公開促進執法的公正性，減少執法過程中的隨意性。執法部門要敢于公開執法結果，首先要解決違法建設可比性問題，下決心開展一次違法建設專項整治活動，對歷年來形成的違法建設進行一次全面清理，根據時間段拿出處理辦法，通過公開征求意見，解開歷史包袱，在清理期間發現的違法建設從快、從嚴處罰。其次對專項整治后的違法建設處罰結果定期公開，必要時實施處罰前公開征求意見，以公開促公正，讓行政執法權力在陽光下運行。

六是加強隊伍建設，規范行政行為。違法建設查處的關鍵是人，執法隊伍的建設至關重要，執法人員的綜合素質和執法水平的提高，是行政執法的基礎。各地執法隊伍都有整套的規章制度，但執行力普遍不高，究其原因一是編制限制，人手少，對執法人員素質要求不高，導致執法能力不強；二是責任追究不到位，缺少必須的獎懲兌現，執法人員積極性調動不起來；三是執法環境存在問題，上級部門和領導過度關注上訪問題，一但違法建設行為人上訪，都強調要先息訪，執法人員疲于應對、壓力太大；四是行政過錯責任難以認定，執法結果有時存在爭議。針對執法隊伍建設中的難點問題，可在強化日常培訓教育的同時，根據執法環節的要求不同，對執法崗位制定量化標準，強化監督考核和責任追究，形成一種科學的、可操作的執法流程。加強個案的分析研究，找出不同情況下查處違法建設的最優方案，在實際工作中不斷提高執法人員處置各類違法建設的能力。

四、結語

違法建設的原因是多方面的，城市規劃建設不完善、政府提供的公共產品欠缺以及轉型期社會矛盾較多等等問題如果得到有效解決，都能夠對有效遏制違法建設產生積極作用。本文重點關注的是違法建設查處方面的管理機制問題，遏制違法建設不在于形式上的創新，關鍵在于形成科學的運行機制，通過執法方式的轉變、執法能力的提升、執法手段的多樣化，從源頭上解決違法建設產生的誘因，鏟除違法建設滋生的土壤。

參考文獻

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（責任編輯：文雪峰）