以案說法

案情介紹：

北京市朝陽區平房鄉某小區4號樓共有9層，該樓3單元902號住戶在自家居室上方露臺即樓房頂部自建了約200平方米的房屋，北京市朝陽區城市管理監察大隊某分隊的執法人員和小區物業工作人員來到業主家敲門，欲入戶檢查勘驗，但業主拒絕讓執法人員進入其家內檢查，由于進入違法建設現場只能從住戶住宅進入，別無他徑，致使執法人員無法按正常執法程序調查。

案例分析：

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第一款的規定：“行政機關在調查或進行檢查時，當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。”《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》第八條第一款規定：“城管執法機關及其城市管理綜合行政執法人員（以下簡稱城管執法人員）在查處違法行為時，可以依法采取下列措施：（一）進入被檢查單位或者現場進行調查、檢查……”

有關法律已經賦予了執法人員進入現場調查、檢查的權力，也規定了當事人應當協助，不得阻撓。但本案中當事人拒不開門，實際上已經造成了對調查行為的阻撓，法律并沒有規定當事人的阻撓行為應當承擔的法律責任，也沒有規定執法人員可以采取的措施。

《中華人民共和國憲法》第三十九條規定了“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。因此進入居民住宅從法律上講是十分嚴格的，進入居民住宅搜查或檢查必須有法律的明確授權，否則視為“非法”。拋開司法（包括刑事偵查）領域不談，單從行政管理領域來講，只有公安機關可以依法進入居民住宅，但也是有嚴格條件的，《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十七條規定了公安機關對與違反治安管理行為有關的場所、物品、人身可以進行檢查，但檢查公民住所應當出示縣級以上人民政府公安機關開具的檢查證明文件。因此城管執法人員即使請公安民警到場，也無法進入居民住宅。其因有二：一是本案不與治安管理行為有關，二是民警沒有縣級以上人民政府公安機關開具的檢查證明文件。

城管執法機關是否可以申請人民法院強制執行進入居民住宅檢查呢？這要從行政機關的行政調查是否屬于具體行政行為來說了。因為《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規定了具體行政行為可以申請人民法院強制執行。具體行政行為有四個成立要件，也就是構成一個具體行政行為所必須具備的條件，即行政權能的存在、行政權的實際運用、法律效果的存在和意思表示行為的存在。

行政權能的存在、行政權的實際運用、意思表示行為的存在，這三項要件具備，而法律效果的存在這一要件卻不具備。具體行政行為必須是一種具有法律效果或法律意義的行為。只有為行政相對人設定、變更或者消滅某種權利義務關系的內容時，才具有行政法律效果或行政法律意義（即拆除房屋）。雖然行政調查是為最終能夠做出拆除決定打基礎的，在程序上產生了權利義務，但其只是一種事先法律已經做出的安排，并未在實體上直接影響相對人的權利和義務，也不是行政主體最終追求的結果。因此行政調查不存在法律效果，而是為追求法律效果而必須遵循的程序性行為。

執法人員進入居民住宅主要是檢查和勘驗住戶自建的房屋，并未針對自建房屋給住戶增加權利義務。執法人員通過進入合法的住宅，最終達到違法建設的現場，也沒有使行政調查侵犯居住權，因為行政調查是從達到違法建設現場才開始進行的。四個成立要件只具備三個，因此行政調查不屬于具體行政行為，故不能申請人民法院強制執行。

解決本案并不是完全沒有辦法，在法律允許的情況下，可以邀請有資質的測繪部門，現場利用技術手段進行測量，對于選取點位、收集數據存在困難的，還可以架云梯，不過這不僅是一項相當艱巨而危險的任務，而且如此高的執法成本也不是人們、更不是法律所期盼的。

（責任編輯：文雪峰）