中國城市規(guī)劃與管理面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對

城市是人類的最大遺產(chǎn)和人類文明的最大成就。借在上海世博會(huì)舉辦的聯(lián)合國人居日，國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心、中國市長協(xié)會(huì)和聯(lián)合國人居署聯(lián)合發(fā)布了英文版《中國城市狀況報(bào)告2010/2011）》。迄今為止，聯(lián)合國人居署已經(jīng)五次編寫出版了《世界城市狀況報(bào)告》，而《中國城市狀況報(bào)告 （2010/2011）》則是第一次用英文向全世界介紹中國的城市狀況。報(bào)告的主題與2010年世界博覽會(huì)和世界人居日的主題一致：“城市，讓生活更美好”。報(bào)告提供了一個(gè)在全球化的范圍內(nèi)、在飛速發(fā)展的工業(yè)化和城市化背景之下，中國為保持其城市可持續(xù)發(fā)展所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本刊編選其中章節(jié)，特向讀者推薦此書，以供分享交流。

中國的城市規(guī)劃有效地引導(dǎo)了城市化進(jìn)程，指導(dǎo)和規(guī)范了城市建設(shè)和城市管理，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速地增長，沒有城市規(guī)劃的積極作用，不可能有當(dāng)今中國城市發(fā)展的巨大成就。然而，中國的城市規(guī)劃和管理也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：

快速城鎮(zhèn)化。中國的城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，每年必須為新增加的1300多萬城市人口提供必須的城市空間、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共服務(wù)，解決就業(yè)、住房、社會(huì)保障需求。

資源環(huán)境壓力。水資源、能源和土地資源已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)增長、城市化、機(jī)動(dòng)化的最主要的瓶頸，實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、采取節(jié)能減排策略，是中國政府必然的選擇，也是城市規(guī)劃的基本價(jià)值觀。

社會(huì)分化。32年改革開放的差異化發(fā)展戰(zhàn)略有效地刺激了中國經(jīng)濟(jì)總量的增加，也帶來了社會(huì)差距的擴(kuò)大，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距拉大、貧富不均以及由此帶來的社會(huì)空間分異。如圖1所示。

城市文化危機(jī)。全球化、現(xiàn)代化帶來了中國城市發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，對于中國的城市文化造成巨大破壞，傳統(tǒng)文化、地域文化迅速消失，一批具有優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)的城市和街區(qū)被無情地拆除，原有的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)遭到破壞，到處充斥著機(jī)械的、怪誕的建筑作品，人性化的城市設(shè)計(jì)亟待加強(qiáng)。

規(guī)劃權(quán)威性受挑戰(zhàn)。伴隨著市場化的逐步完善，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃管理受到來自不同利益主體的挑戰(zhàn)，如何維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性，有賴于城市規(guī)劃自身的制度和理念創(chuàng)新，也有賴于不同政府層級(jí)之間、政府部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，中國的中央和地方政府在總結(jié)新中國成立60年和改革開放30年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009年以來，卓有成效地進(jìn)行了一系列開拓性的工作。

一、理清城市化的戰(zhàn)略思路

中央政府明確提出健康城市化的戰(zhàn)略，把城市化作為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的重要舉措，在重視大都市區(qū)域不斷提升功能，充當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)引擎的同時(shí)，提出了中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，并且著手從戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度等一系列制度創(chuàng)新上，給予進(jìn)城人員更加公平的待遇。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是中央政府另一項(xiàng)旨在縮小城鄉(xiāng)差距的主要政策，其實(shí)質(zhì)是為城市和農(nóng)村整體找出更優(yōu)的發(fā)展路徑，在城市和鄉(xiāng)村之間構(gòu)建人口和各類生產(chǎn)要素相互融通開放的統(tǒng)一市場。加大城市、工業(yè)對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支持，推行城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系，以及不同經(jīng)濟(jì)地帶之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)劃發(fā)揮了重要的作用。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市規(guī)劃通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，在中部地區(qū)，城市規(guī)劃積極提倡城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略、在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，城市規(guī)劃鼓勵(lì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、組織編制區(qū)域規(guī)劃落實(shí)國家戰(zhàn)略

2009年，中央政府先后批準(zhǔn)了一批區(qū)域性規(guī)劃或區(qū)域性政策文件。1月，國家發(fā)改委發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》；5月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》；6月，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》分別獲得國務(wù)院審批通過；7月，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》得到國家批復(fù)；8月，《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《中國圖門江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》獲批復(fù)；9月，《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過；12月，《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)》獲得批復(fù)。這些區(qū)域性規(guī)劃或政策針對某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面，對于區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)以及區(qū)域內(nèi)重要城市中心的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)定。

進(jìn)入2010年后，國務(wù)院又相繼批復(fù)了《海南國際旅游島規(guī)劃》和《江西鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》等規(guī)劃。政府“有形之手”的不斷強(qiáng)化和市場“無形之手”的聯(lián)合推動(dòng)，必將引發(fā)中國城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的新一輪互動(dòng)。

三、 進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃行政行為

新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來的重要進(jìn)展之一就是政府規(guī)劃行政行為得到進(jìn)一步規(guī)范。通過設(shè)定嚴(yán)格的行政程序，推行公開透明的規(guī)劃行政，國家法律在推進(jìn)規(guī)劃法制化建設(shè)和規(guī)劃決策民主化方面取得突破。2009年以來，北京、天津、重慶、遼寧、江蘇、浙江、安徽、山西、湖南、江西、廣西、貴州、甘肅、陜西、新疆、海南等省(自治區(qū)、直轄市)制定了各自的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施條例或?qū)嵤┺k法。中央政府也十分重視相關(guān)的制度建設(shè)，國務(wù)院啟動(dòng)制定《城市總體規(guī)劃修改工作規(guī)則》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》。為了改變控制性詳細(xì)規(guī)劃頻繁修改，特別是容積率等規(guī)劃控制指標(biāo)經(jīng)常被違規(guī)調(diào)整，開展了全國范圍內(nèi)的專項(xiàng)整治，旨在“進(jìn)一步推進(jìn)決策和規(guī)劃管理工作公開透明，確保規(guī)劃和項(xiàng)目審批依法實(shí)施”，限制規(guī)劃行政主管部門的自由裁量權(quán)，嚴(yán)格容積率的調(diào)整程序，打擊規(guī)劃領(lǐng)域的腐敗行為，北京、上海、天津、重慶、成都、昆明、南京、成都等城市分別出臺(tái)了相應(yīng)的專項(xiàng)管理措施。為了提高規(guī)劃管理的決策水平，經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前中國已有200多個(gè)城市建成了空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，近300個(gè)城市建成了規(guī)劃審批管理系統(tǒng)，大多數(shù)城市政府規(guī)劃部門通過網(wǎng)站實(shí)施政務(wù)公開和公眾參與，提高行政審批效率和服務(wù)水平，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的信息網(wǎng)絡(luò)化、辦公自動(dòng)化、決策智能化、政務(wù)公開化和服務(wù)社會(huì)化發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用。

四、 制定住房規(guī)劃保障供給

住房規(guī)劃作為規(guī)劃工作的重點(diǎn)之一，圍繞強(qiáng)化住房保障和穩(wěn)定住房市場兩大主題展開。保障性住房的覆蓋范圍還不夠全面，一些中低收入城市居民的居住條件、特別是那些工礦城鎮(zhèn)、林區(qū)城鎮(zhèn)的住房條件遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民住房平均水平，進(jìn)城農(nóng)民尚未納入城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，商品房價(jià)格持續(xù)攀升，面對這種情況，中央政府發(fā)布《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程用地的通知》，要求重點(diǎn)抓好城市廉租住房和林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)棚戶區(qū)改造，加快編制和修編2010-2011年和2009年保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃，擴(kuò)大民生用地的比例，確保保障性住房用地的需求。國務(wù)院明確要求加快保障性住房建設(shè)，增加普通商品住房的有效供給，繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。各城市通過編制保障性住房規(guī)劃，加大保障住房建設(shè)用地供應(yīng)，加大舊住宅區(qū)改造工作，通過增加功能完善、設(shè)計(jì)合理、區(qū)位優(yōu)越的小面積住房等具體手段，滿足中低收入群體的居住需求。自2007年中央政府要求建設(shè)廉租房體系以來，廉租房作為解決城市低收入者住房困難的有效手段，已經(jīng)成為中國保障性住房政策體系中最主要的措施。為了遏制房價(jià)的快速攀升，中央政府通過信貸、稅收等手段對住房市場進(jìn)行調(diào)控，地方政府也采取了相應(yīng)地措施，限制房地產(chǎn)投機(jī)。沿海一些地區(qū)開始針對農(nóng)民工的住房問題進(jìn)行專門的研究①，有的城市甚至興建了專門的居住小區(qū)。

五、通過綜合的城市交通規(guī)劃緩解日益惡化的城市交通狀況

公交引導(dǎo)、綠色交通、需求管理等理念在政府決策層面得到重視，一些城市著手進(jìn)行城市交通的系統(tǒng)治理。步行和自行車交通等慢行交通方式重新引起政府和公眾的廣泛關(guān)注，以杭州為代表的一批城市在中心地區(qū)試行公共自行車租賃業(yè)務(wù)，北京市編制完成了《北京市步行和自行車系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，杭州市編制完成了《杭州市非機(jī)動(dòng)車交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》和《杭州市慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃》。對于特大城市而言，方便的軌道交通成為越來越多的城市的必然選擇，中央政府對此表現(xiàn)出明確的支持態(tài)度。至2009年底，中央政府陸續(xù)批準(zhǔn)了上海、北京、天津、重慶、廣州、深圳、南京、杭州、武漢、成都、哈爾濱、長春、沈陽、西安、蘇州、寧波、無錫、長沙、鄭州、東莞、大連、青島、昆明、南昌、福州共25個(gè)城市的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通總里程2610公里。其中，2009年國家批準(zhǔn)了10個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃或者規(guī)劃調(diào)整，新增軌道交通建設(shè)長度544公里左右。至2009年底，在建城市軌道交通約1400公里。中國內(nèi)地已有10個(gè)城市的33條共933公里的城市軌道交通線路投入運(yùn)營。目前各大城市運(yùn)行軌道交通線路最長的是上海，將近332公里，北京的軌道線路長度228公里，廣州軌道交通線路長度也達(dá)到了148公里，北京、上海及廣州已經(jīng)進(jìn)入軌道交通網(wǎng)絡(luò)化。區(qū)域交通條件的改善，特別是高速鐵路的新建，極大地改善了城市之間的聯(lián)系，縮短了城市間的時(shí)間距離。目前，中國已經(jīng)開通的高速鐵路線路已經(jīng)達(dá)到了10條，其中，2009年以來通車的有武漢-合肥、成都-重慶、福州-上海、武漢-廣州、鄭州-西安等，運(yùn)行速度均在200公里/小時(shí)以上。

六、 改善規(guī)劃編制工作

在城市總體規(guī)劃編制領(lǐng)域，按照國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《城市總體規(guī)劃修改工作規(guī)則》的精神，嚴(yán)格了規(guī)劃修改、調(diào)整的程序要求，強(qiáng)調(diào)對城市總體規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容是放在城市總體規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，規(guī)劃實(shí)施和保障機(jī)制，強(qiáng)制性內(nèi)容執(zhí)行情況，依據(jù)總規(guī)制定的各項(xiàng)專業(yè)、近期建設(shè)規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況，以及公眾對規(guī)劃實(shí)施的意見等。同時(shí)強(qiáng)化了中央政府對于城市總體規(guī)劃的審批管理力度。新增了20個(gè)城市，從原來的86個(gè)城市擴(kuò)展成為106個(gè)城市（見表1）。新增城市大多集中在珠三角、長三角等發(fā)展較快地區(qū)，體現(xiàn)了中央政府對這些地區(qū)的高度關(guān)注。在具體編制過程中，注重了公眾參與和政府部門間的協(xié)調(diào)。

七、災(zāi)后城鄉(xiāng)恢復(fù)重建規(guī)劃和建設(shè)工作成效卓著

城市的防災(zāi)減災(zāi)始終是中國各級(jí)政府特別關(guān)注的事務(wù)。四川汶川地震后，中央和地方各級(jí)政府的高度重視災(zāi)后重建工作。通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，突出科學(xué)重建，貫徹落實(shí)政策，注重依靠群眾，加強(qiáng)指導(dǎo)幫扶，積極爭取援建，堅(jiān)持信息公開等原則和措施，充分發(fā)揮了各方面作用。目前，四川災(zāi)后重建工作在民生項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)重建和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面均進(jìn)展順利。于2009年上半年全面、按期完成了39個(gè)重災(zāi)縣（市、區(qū)）、631個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、2043個(gè)村莊重建規(guī)劃編制或修編工作。截至2009年底，原核定需恢復(fù)重建的126.3萬戶農(nóng)房已全部完工。全省城鎮(zhèn)住房重建累計(jì)已開工25.4萬套，開工率97.5%，其中已完工19.35萬套，完工率74.7%。受損住房維修加固累計(jì)已完工134.78萬套，完工率99.94%。38個(gè)重點(diǎn)重建城鎮(zhèn)共需重建市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目419個(gè)，已開工287 個(gè)，占總數(shù)的68.5%，完工65個(gè)，現(xiàn)已完成投資43.5億元，占總投資的60.8%。截至2010年4月底，四川省納入《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》的29704個(gè)項(xiàng)目，已開工28886個(gè)，占97.2%，已完工23232個(gè)，占78.2%；已完成投資6787.5億元，占概算投資的72.3%。

八、 更加重視歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)

隨著《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的頒布實(shí)施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃司成立了名城處，中央和地方兩個(gè)層面圍繞《條例》的深化落實(shí)做了大量的工作，取得了很多成績。截至到2009年年底，有16個(gè)城市進(jìn)入到國家歷史文化名城申報(bào)程序，申報(bào)數(shù)量之多申報(bào)時(shí)間之集中是1982年公布首批國家名城以來從未有過的現(xiàn)象。共有29個(gè)省、市、自治區(qū)的196個(gè)鎮(zhèn)村（其中86個(gè)鎮(zhèn)、110個(gè)村）申報(bào)第五批中國歷史文化名鎮(zhèn)名村。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)理念繼續(xù)完善，技術(shù)方法繼續(xù)優(yōu)化。更加突出歷史文化名城保護(hù)的戰(zhàn)略性地位與作用，通過選擇切合實(shí)際的歷史文化名城保護(hù)模式，建立歷史文化名城保護(hù)的綜合評(píng)價(jià)體系，借助城市設(shè)計(jì)有機(jī)延續(xù)城市歷史空間特色和完善歷史文化名城保護(hù)的實(shí)施保障機(jī)制來使歷史文化名城形神兼?zhèn)洹⒉粩嗪霌P(yáng)中華文明。

注①：中央政府曾于2006年發(fā)布文件《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，要求“把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”，但絕大部分城市仍然把解決這部分人的住房需求的問題交給雇傭農(nóng)民工的企業(yè)來解決。

（責(zé)任編輯：黃荔）