治理視角下的社區垃圾分類處理

垃圾問題已成為困擾各國城市發展的重點、難點和熱點問題，我國超過三分之一的城市，正深陷垃圾圍城的困局。在北京，垃圾問題也是如此，垃圾圍城、垃圾污染無時無刻地擺在我們面前。解決垃圾處理問題，創造綠色美好家園，把垃圾源頭分類處理納入城鄉環保和社區治理，作為“十二五”規劃著重解決的重要現實問題，直接關系到居民的宜居宜業、公眾的幸福安康、城鄉的環境保護和經濟社會的可持續發展，是功在當代、利在千秋的大事好事實事，是各級政府、社會各界和全體人民群眾的共同職責。

一、治理理論與奧斯特羅姆新論的核心觀點

治理理論的主要觀點是，強調治理主體的多元化，主張建立多中心治理模式；強調改進社會責任的承擔方式，主張推行政府與社會的合作治理方式；強調管理對象的全面參與，主張實現管理過程中上下協同和多元互動；強調多樣化管理方法和新技術的推廣運用，主張改進政府的控制和引導方式，實現治理績效的最大化和最優化。

公共選擇學派創始人物之一、美國印第安納大學教授埃莉諾·奧斯特羅姆，從博弈論角度探索了在政府與市場之外自主治理公共資源的可能性。她通過對草地、森林、湖泊和地下水等公共資源使用管理情況的大量研究得出，資源使用者聯盟總能找出用于解決利益沖突的決策和精密執行機制以處理利益沖突，使公共資源得到有效管理，即除了集權式和私有化解決方案之外的第三種解決途徑，由使用者自主管（治）理的社會自治解決方法，也就是除了政府有形的手、市場無形的手之外，人們可以依靠自己的手解決問題。奧斯特羅姆憑“自主組織和自主治理”新論獲得諾貝爾經濟學獎。

垃圾問題涉及到城鄉各地和千家萬戶，涉及到社會各個層面、各個方面。由于垃圾分類處理不能完全靠政府強制推行，也不可能完全市場化，因為這項工作根本離不開社區居民及其家庭的支持和參與。能否發動全社會支持和參與垃圾處理，從社區這個源頭解決垃圾分類處理問題，直接關系到科學發展、共建共享和全面建成小康社會目標的早日實現。因此，運用治理理論和奧斯特羅姆新論，更好地解決垃圾處理問題，具有重要的現實意義和深遠影響。

二、垃圾分類處理的選擇

垃圾分類處理和綜合利用，就是將垃圾從源頭分成可回收利用垃圾、有機易腐垃圾、適于焚燒垃圾等類別，然后根據不同類別垃圾的物理和化學特性，分別進行減量化、資源化、無害化處理和利用的一種垃圾處理模式。首要的是在源頭減量，實行垃圾分類，盡可能回收利用；其次是盡可能對可生物降解的有機物進行堆肥處理；再次是盡可能對可燃物進行焚燒處理；最后是對不能進行其他處理的垃圾進行衛生填埋。國內曾有專家用成本效益法對垃圾分類處理和綜合利用的經濟效益進行計算和分析，其結果表明：在不分類的情況下，不管采用填埋、堆肥還是焚燒處理，其產出都低于投入；但在分類處理與綜合利用的情況下，垃圾處理成本降低而收益增加，經濟效益十分明顯。

目前，我國一些大城市和比較發達城市在不同程度地推動垃圾分類處理，但還沒有普遍推開。北京市2010年選定600個垃圾分類試點小區，推行社區垃圾分類處理試點，推廣垃圾分類收集和運輸，實現從源頭減少和處理垃圾。同時，今年北京“百座大廈千家單位萬名員工‘2010’工程”啟動，在全國率先對垃圾分類提出“零廢棄”和“零私運”，備受各界關注。從2006年開始，北京市門頭溝區王平鎮等5個鄉鎮試點農村生活垃圾源頭分類，90%的垃圾實現就地消納，變成有機肥、燃料等資源。據專家估算，北京市郊區垃圾處理成本平均每噸約150元，垃圾分類處理模式每噸可節省約140元，如果在全市郊區推廣，按350萬人口，人均日產垃圾1.5公斤計算，每年可節約近3億元的垃圾運輸費和消納費。不論是國內外實踐證明還是北京市試點表明，垃圾分類處理是科學有效解決垃圾圍城和垃圾污染問題的辦法。

三、社區垃圾分類處理的主要對策及建議

垃圾處理水平是一個城市經濟社會發展水平和市民文明程度的集中體現。垃圾處理的關鍵是源頭分類，這個源頭就是社區、居民家庭。作為特大型國際大都市，把推行垃圾源頭分類作為社區治理的一項重要內容，這是十分重要和非常必要之舉。根據治理理論和奧斯特羅姆“自主組織和自主治理”新論的核心理念，必須把垃圾分類納入社區治理，對社區垃圾分類堅持“屬地負責、條塊結合、各司其職、協調配合、社會參與”的總體思路，實行政府主導推動、以居民為主體、社會各界參與、市場機制運作、運用激勵手段、依靠科技支撐，實現垃圾分類收集、無害化處理和再利用、減量化，推動循環經濟和友好環境的發展。

（一）政府主導推動

治理理論雖然強調多元化主體和多中心治理，但在環境保護和垃圾處理方面，政府還是處于主導地位、肩負責無旁貸的重大使命，必須擔當起應有的責任。一是深入宣傳動員。率先提高各級領導對垃圾分類的認識和重視程度，全面開展分類知識普及教育和推廣，讓人們知道如何分類且自愿分類，讓市民認識到垃圾分類處理的重要性，提高公眾環保意識，引導和培養市民良好習慣，提倡居民家中垃圾分類收集。結合實際加大推廣垃圾分類處理的宣傳和培訓力度，深入開展垃圾分類處理政策法規和技術標準的培訓，提高參與垃圾分類人員的業務素質和管理水平，加大監管督查力度。二是加強基礎設施建設。在社區、機關、學校、企業、商業及娛樂場所、機場、車站等地設置垃圾分類的宣傳品，配備相應設施設備，將廢塑料、廢紙張、廢玻璃、廢金屬、廢纖維等分類回收。安排專項資金，按照分類、壓縮、密閉、環保的要求，改造現有的垃圾回收站，使其具備相應的分類處理能力，并與前端居民垃圾分類相對接。同時，也要大力推進電動分類收集車、社區分類站及其設施設備等建設。三是明確落實責任。以推進垃圾分類為契機，有計劃地對社區、學校、大型商場、飯店、機關、公園、車站等公共場所實行垃圾分類收集，逐步建立和完善由社區居民、小區保潔員、物業管理公司和市容環衛管理部門等共同參與的“多主體”垃圾分類回收體系。四是完善政策規定。進一步建立健全相關政策法規，規范社會各方和回收市場，促使主管部門及相關方采取相應措施推進實施分類收集；通過完善政策法規引導和督促居民進行垃圾分類。五是優先建設發展。根據垃圾處理公益事業的定位，優先建設發展垃圾分類處理設施、體系等，支持發展垃圾回收處理產業，增加再生資源回收站和再生資源專業分揀中心建設，同時積極推進網上預約收購，提高再生資源回收和利用水平。

（二）以市民為主體

市民是城市環境保護和垃圾處理的主體力量。當前，要把垃圾分類作為社區治理的重要內容，必須高度重視公眾的力量，切實提高廣大居民的參與意識、參與積極性與參與率、垃圾分類處理的效率等。有人說，由于中國老百姓的生活習慣，垃圾中有回收價值的都回收了，能賣的都賣了，而家里產生的垃圾中幾乎沒有可利用的東西，即廚房、餐桌、衛生間等沒人收購的垃圾，而其中產生臭味主要是廚余垃圾。實際上，廢舊電池、塑料薄膜（袋）甚至是玻璃瓶等，在許多小區仍未分類回收。當然，作為居民更主要和更為迫切的是將廚余部分從家庭垃圾中分離出來，是對垃圾分類最大的貢獻。但無論如何，從源頭解決問題，就是從居民家庭做起，必須有每位居民、每個家庭的自覺行動、積極參加和長期堅持。其實，社區垃圾分類也類似“公地悲劇”，社區垃圾混裝不分類就是管理或使用不善的“公共資源”或“公共物品”，只不過它是“越堆積能再回收的越少”，“越分類能再利用的越多”。

對于由每家每戶每天產生而不斷增加的且“能利用越來越少”的“不分類垃圾”資源，最好的管理和解決辦法就是讓社區每家每戶聯合起來行動，共同有效地管理和推進家庭垃圾分類。因為當懲罰是團體自身的責任，即垃圾不分類或分類不達標時，沒有潔凈的環境和清新的空氣，沒有社區集體榮譽和相應獎勵，沒有家庭物業補貼和環保積分，沒有相應物質回饋包括免費提供的垃圾袋（筒）等，這時治理就能發揮更好的效用。基于此，按照治理理論特別是奧斯特羅姆新論，社區居民（家庭）作為垃圾資源分類者聯盟，從源頭開始，從我做起，全家行動，鄰里監督，共同參與，形成用于解決利益沖突的決策和執行機制，使垃圾分類收集得到有效推廣普及和深入持久開展。特別是針對餐廚垃圾私運現象，試行和推廣“餐廚垃圾檔案管理”機制，從垃圾出處、去處實行一條龍監控，并配以公示，供社會監督。同時，廢舊電池、塑料薄膜（袋）、破舊衣物甚至是玻璃瓶等分類回收問題，也必須作為垃圾分類不能忽視的問題來解決好。

（三）社會各界參與

不論是治理理論還是奧斯特羅姆“自主組織和自主治理”新論，都強調多元參與和改進社會責任承擔的重要性和必要性。

從黨政機關領導干部、公務員，事業單位和國有企業領導及職工入手，動員積極參與，在全市黨政機關、學校、商務樓宇、賓館、飯店、公園、度假村等選擇一定數量的單位開展垃圾“零廢棄”和“零私運”試點，并出臺相關管理辦法和標準，從源頭做好垃圾減量與分類，是垃圾處理的重要舉措。

從中小學生入手，在中小學開展垃圾分類環保活動，向中小學生宣傳和倡導保護環境及垃圾回收利用的重要性，教會學生對學校、家庭生活垃圾進行分類回收和利用，利用廢舊品進行小制作，并把參與垃圾分類作為中小學生參加社區公益活動的重要內容，使小學生成為家庭和社區垃圾分類的小使者和小能手，小手牽大手拉動家庭垃圾分類深入持久；使中學生成為社區垃圾分類的志愿者、倡導者和監督者，推動家庭和社區垃圾分類全面開展。

從高校學生入手，從宿舍、餐廳、教室、校園到外出購物、游玩、參加大型活動，始終做到不亂扔垃圾，自覺參與垃圾分類，爭做環保志愿者，積極投身于社區、校園垃圾分類回收等環保活動。

從企業入手，自覺做好自身垃圾分類處理和節能減排治污的同時，強調企業的社會責任和義務，支持和參與社會垃圾分類，如借鑒臺灣企業產品包裝袋標注產品產生垃圾的歸屬類型，以方便分類和回收等。

從社會組織入手，鼓勵和扶持各類環保社團特別是社區環保類、公益類社會組織發展，支持他們開展不同層次不同主題的垃圾分類活動，并給予必要的資助和支持。從社會新階層入手，發動、鼓勵和支持新階層人士投身和支持垃圾分類，對其在這方面的捐助和投入給予政策支持、稅收優惠等。

從社區組織入手，充分發揮社區黨組織、居委會、服務站和物業管理公司、業主委員會、樓門小組等在推進垃圾分類中的作用，使他們成為社區垃圾分類工作的組織者、宣傳者、倡導者、推動者和實踐者，真正把垃圾源頭分類落實到社區、落實到每家每戶。從老人和兒童入手，發動離退休老同志支持和參與家庭及社區垃圾分類，教育和引導少年兒童以不同方式參與家庭和社區垃圾分類，使“一老一小”在家庭和社區垃圾分類中有所作為和大有作為。

（四）市場機制運作

市場機制是處理和解決諸多社會服務和治理問題的行之有效的機制，垃圾處理也離不開這一機制的合理運用。目前，垃圾焚燒與填埋氣體利用等垃圾能源化管理與市場培育在我國尚處摸索發展階段，堆肥與回收利用是我國居民生活垃圾資源化的主要途徑。在垃圾回收利用市場培育方面應采取以下措施：一是發展垃圾產業，鼓勵和支持回收行業、再生資源企業和個體回收人員有序發展，建立統一完整、開放競爭、規范有序的回收市場體系，形成清潔環保的垃圾產業，擴大就業渠道和崗位，使其成為城市生態經濟和創業就業的新增長點。二是按照市場規律扶持專業企業獨立運作，逐步形成產業規模，促進包括垃圾收集、分類、運輸、加工、交易等市場建設和監管督查的協調發展，最終形成垃圾處理產業化和現代化，取得社會、生態和環境的綜合效益。目前，垃圾分類回收技術已趨向成熟，如比較先進的垃圾分類回收機能在幾分鐘內把塑料瓶、玻璃杯、廢棄金屬、電池、塑料袋以及被粉碎的廚余垃圾等分類，把生活垃圾分成可回收垃圾、廚余垃圾、固體垃圾和不可回收垃圾，縮小垃圾體積，減輕運輸負擔。總之，市場運作的核心就是把垃圾分類產業發展成為城市生態經濟和創業就業新增長點。

（五）運用激勵手段

多元治理、多樣化方式、多種手段和多方參與，需要運用激勵手段和機制加以引導與推動。首先，把垃圾分類達標作為今后“和諧社區（村鎮）”、“文明社區（村鎮）”等評選的重要指標，從獎勵政策上引導和推進街道社區的垃圾分類工作。政府設立垃圾分類推進專項獎勵經費，對垃圾分類業績突出的社區和街道給予一定物質獎勵；對垃圾分類達標的家庭，按照一定比例給予物業收費補貼，同時建立家庭環保積分卡，達到一定積分的家庭到全市收費景點旅游時，可減免一家3口的入園門票；對在社區垃圾分類中表現突出的中小學生，由社區給予物質獎勵，并推薦參加學校相關表彰獎勵；把垃圾分類作為評選社會和社區公益類、環保類先進家庭和優秀人物的主要條件之一，予以表彰獎勵。

同時，借鑒和推廣上海“綠色賬戶”和北京市郊區王平鎮“小票積分兌換”等成功做法，推進物質回饋激勵。上海推廣的垃圾分類“綠色賬戶”，就是居民用垃圾分類回收的積分，換取再生紙筆記本、環保手電筒、環保購物袋等小禮品，激勵居民開展垃圾分類。北京市由“零廢棄”衍生出“零廢紙計劃”，該計劃規定：5公斤廢紙便可兌換一份獎品。該計劃正受到許多社會單位及員工的積極響應。北京市門頭溝區王平鎮農戶垃圾分類“小票積分兌換”，就是由保潔員對每戶垃圾分類出具小票，每月全合格的憑小票到村委會領取醬油、醋等生活必需品或10至15元現金，差1天扣0.5元，激勵村民自覺進行垃圾分類。目前，為推進垃圾分類普及，應該由政府出資、環衛或物業部門無償提供分類所需的垃圾袋（筒），同時推出更多激勵獎勵措施，并在“碳補償”機制上開展有益探索。

（六）依靠科技支撐

科技是第一生產力，這就要求垃圾分類處理充分運用多樣化管理方式和日新月異的新技術手段，這也是治理理論的基本要求。垃圾分類處理不但要堅持減量化、無害化和資源化原則，還必須不斷吸納和運用最新科技成果，依靠科技進步不斷提升垃圾的回收利用率。要加大宣傳力度，讓先進的垃圾分類回收理念家喻戶曉、人人皆知、深入人心，成為廣大市民的自覺行動。要通過社區這個有效平臺，進一步推廣垃圾分類回收的科學理念，發動廣大市民為建設綠色北京、宜居城市做貢獻。

要廣泛深入地開展垃圾分類回收處理科技創新，充分發揮和切實調動各方面的積極性和創造性，不斷提高垃圾分類處理科學化和現代化水平。特別是各級政府要通過政策支持、資金獎勵、稅收優惠、精神回饋等手段加強引導，支持垃圾分類處理科研單位和廠家，自覺研發和主動引進國內外先進技術設備和管理手段，采用先進分選處理流程工藝，對垃圾進行資源化、減量化和無害化處理，不斷提高垃圾分類處理的科學水平和回收利用效益。特別是要按照垃圾分類末端先行的原則，加強和完善朝陽區高安屯循環經濟產業園建設并發揮其作用，形成能力完備的綜合處理中心，為實現垃圾分類處理提供設施保障。要進一步健全完善相應政策措施，引導全社會由粗放生產消費轉變為集約生產和科學消費，不斷推廣和普及垃圾分類收集和資源再利用，引領人們形成健康、環保、綠色的生活理念和生產消費方式，養成良好的生活習慣和自覺的社會責任。

四、結語

從源頭分類破解垃圾圍城和垃圾污染有大量的工作要做，從社區垃圾分類入手解決垃圾處理難題非一朝一夕之功，不可能一蹴而就，需要不斷探索、不斷創新和不斷發展。治理理論和奧斯特羅姆新論給我們提供了一個解決問題的途徑，還有很多問題特別是社區垃圾分類治理問題有待于深入研究和探討，但只要有開始、有行動、有堅持，把社區垃圾分類處理作為首都“十二五”規劃的一個重要問題，大力倡導和推廣資源節約、環境友好、綠色健康、低碳生活的理念，不斷探索和采取切實可行的措施，徹底解決垃圾圍城和垃圾污染這一問題就不會太久遠。

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（責任編輯：文雪峰）