均衡發展背景下農村中小學校公用經費保障研究

摘要隨著教育發展與改革的腳步日益加快，義務教育關注的核心焦點已經聚集到均衡發展問題上，特別是農村中小學校的均衡發展。農村中小學校公共經費不足的問題影響到了農村義務教育均衡發展戰略。因此，政府和研究者、以及教育部門需要通過一系列的保障措施來實現農村中小學校公用經費充足，滿足學校運轉、發展的迫切需求。

關鍵詞義務教育均衡發展 農村中小學校 公用經費

中圖分類號:G47文獻標識碼:A

1 農村義務教育均衡發展的內涵與價值

1.1 義務教育均衡發展的內涵

從普遍意義上講，義務教育均衡發展是指在一定行政區域內，如一個省、市、縣或地區范圍內，學校之間，在辦學條件、教師資源，教育質量等方面實現相對均衡的狀態。均衡發展不是教育發展的目標，它是促進義務教育發展，實現“為全體人民提供優質教育資源”的途徑。與義務教育的公共性、普及性和基礎性相適應，為人人享有公平、公正地接受義務教育全力提供充足的保證。均衡和優質并不對立，既不能單純追求不公平的優質，也不能追求低水平的均衡。

1.2 義務教育均衡發展的價值

第一，義務教育均衡發展是教育事業科學發展的本質要求。教育均衡發展旨在縮小地區、學校之間教育條件的差距，普遍提高辦學條件和師資水平。科學發展觀對教育事業發展的要求就是在教育發展原有的成績上，在教育發展結構、水平、目標等方面進一步優化和完善。

第二，義務教育均衡化是實現教育公平目標的手段。為每一位學生能夠平等地接受到優質的教育，實現教育公平，世界各國均不遺余力地推行縮小教育差距、均衡發展教育的策略。如果沒有均衡發展作基礎，就無法實現在教育起點、過程以及結果的平等，那么辦學條件落后、教師資源薄弱的地區，教育不平等就會愈演愈烈。自20世紀90年代初以來的實證研究文獻都發現我國義務教育階段的公共教育資源配置高度不均衡，教育公平狀況需要改善。①

2 公用經費不足對農村中小學校均衡發展的影響分析

對制約農村中小學校均衡發展的因素進行分析，我們不難看出農村義務教育保障機制是重要的原因之一。長期以來，我國中央財政和地方財政能力的有限、城鄉教育資源分配不均中的“城市中心”取向、農村義務教育的責任主要由農民承擔，這些問題的存在導致了農村義務教育發展普遍落后的局面。雖然，2006年以來，我國開始實施農村義務教育經費保障新機制，農村義務教育得到了巨大的發展，但公用經費的保障問題依然嚴峻。

一是公用經費緊張，學校運轉困難。新機制在全國范圍內確定了農村中小學校公用經費的標準，小學每生300元/年，初中每生500元/年。同時明確了經費的開支范圍，公用經費不得用于人員經費、基本建設投資、償還債務等方面。但在實際中，各個地區經濟發展水平、政府教育投入的努力程度、以及學校之間的發展水平存在較大差距，一些學校在運轉方面問題很大。例如，依據學生人數下撥公用經費，規模較小的學校能獲得的經費非常有限，正常運轉存在問題。

二是教師培訓經費緊張，影響教學積極性和教育質量。教育現代化的重點應該是軟件提升問題，尤其教師隊伍現代化的問題。教師培訓費按照學校年度公用經費預算總額的5%安排，用于教師按照學校年度培訓計劃參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿費等開支。在實際實施中，公用經費5%經費，對于教師迫切的教育培訓需求來講捉襟見肘。基于學校校本培訓和教職工的全員培訓缺少資金保障的條件下，既不能獲得有效的培訓效果，甚至難于開展。據調查，一些山區縣的中小學校，教師幾十年沒能走出大山，接受系統的教育培訓。

三是學校低水平的發展，學生成長影響嚴重。對于農村中小學校而言，素質教育一定程度上講，就是完善必要的軟硬件條件實施培養學生全面發展的課程。然而，對一些農村中小學校來講，看似基本滿足教育教學需要的公用經費，事實上是在以削減學校活動開支、減少教師培訓投入、降低辦學標準為代價。這些現象在中西部農村中小學普遍存在。缺少必備文化、體育活動設施，學生文體活動和綜合課程的開展更難于實施。

3 保障農村中小學校公用經費充足的措施

在教育財政學中，財政充足性的概念是指財政撥款為學校提供一個充足的經費水平。在這一經費水平下，學校能保障每一名普通學生達到規定的學業產出標準;同時，充足的經費水平還應考慮到特殊學生的額外需求，調整經費水平以保證這類學生達到特殊的學業產出標準。②教育經費充足性問題的解決，在一定程度上可以實現教育公平的問題。

3.1 強化政府責任

一是明確促進農村義務教育均衡發展首先是政府責任。強化政府對農村義務教育的投入責任，切實把推進義務教育均衡發展作為履行各級政府公共職能的重要任務落到實處，將農村義務教育均衡發展納入經濟社會發展規劃，不斷提高公共財政保障水平，為農村義務教育階段學校提供均衡的辦學條件。

二是政府繼續實施積極的財政轉移制度。鐘宇平、黃斌研究指出，在缺乏必要的財政制度環境的支持下，以教育結果公平為近期發展的目標并不切合中國當前的實際。盡管如此，國外義務教育在財政充足實踐中所提出的種種教育財政理念、測量和規劃方法仍值得中國借鑒。③要統籌規劃，確保教育資源在區域之間、城鄉之間、學校之間和不同受教育群體之間合理有效的均衡配置。繼續大力支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區義務教育發展為重點，積極推進區域義務教育均衡發展。以建立城鄉一體化的發展機制為重點，大力推進城鄉義務教育均衡發展。

三是探索建立區域城鄉義務教育共同發展機制。建立和完善義務教育質量監測評估機制，建立和完善城鎮教師到農村學校任教服務期制度。健全城鄉教師交流機制，推動優秀校長和骨干教師在城鄉之間、校際之間的合理流動，鼓勵他們到農村學校和薄弱學校任職、任教，發揮示范、輻射和帶動作用。政府在發展機制的建立過程中，應起到經費保障和制度保障雙層責任，積極推動這一機制的實施，實現城鄉教育均衡發展。

3.2 建立和完善農村義務教育財政監測與評價體系

農村義務教育財政政策極為重要的部分是構建更加明確與可操作的監測與評價體系，即對中央與地方各級政府是否各盡其責，各類資金是否按照使用方向足額、及時到位。

農村義務教育財政體制是公共財政體制的重要組成部分。我國實行的“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育財政政策，把農村義務教育投資主體責任上移至縣級政府。因此，農村義務教育財政監測與評價必須從農村的經濟發展現狀和特點出發，根據義務教育的產品屬性和公共財政的公平與效率原則，以優化教育財政資金配置為目標，設立科學完善的評價指標。有研究者就此提出了由總體投資環境、投資主體、投資結構、投資產出與收益四個部分組成的農村義務教育財政體制發展評價指標體系。④

3.3 科學測算農村中小學公用經費標準

我國中小學公用經費的定額標準一直按照 1992 年頒布的 《普通中小學公用經費實物消耗定額》中的參考定額標準進行制定，公用經費的充足性未得到充分重視，撥付的公用經費不能滿足學校和學生達到較高學業產出的實際需求。

為此，教育經濟學專家提出以下建議:第一，需要改革現有國家公用經費定額標準的制定手段，將公用經費的撥付標準與學生的學業需要相結合，運用多種科學的手段測算農村中小學公用經費的充足性水平，切實提高農村中小學(尤其是在中部和西部的人口大省)公用經費的撥款基準，這樣不僅可避免農村中小學公用經費投入過低、 教學質量低下的情況，也有助于監督教育支出過大、 成本過高、 教育設施建設講排場等資金浪費現象，同時能促進教育發展走向均衡化、穩定化。⑤第二，中央政府建立公用經費標準的同時，充分考慮各地的自然條件、物價水平、學校和班級規模等因素制定公用經費標準調整系數;在公益性質的民辦學校接受義務教育的兒童，同樣納入到免費政策的范圍;把流動兒童納入到免雜費政策覆蓋范圍內;利用電子學籍制度等核定免雜費的撥款人數。通過一系列的制度建設，滿足不同情況下，全體學生和學校發展需求。

3.4 完善農村中小學生資助制度

我國義務教育階段形成以“兩免一補”為主體的學生資助制度，在減少因貧苦而輟學和減輕農民負擔等方面取得了顯著效果。對于許多規模較小的農村中小學校而言，學生資助政策實施的范圍越廣，公用經費在學校發展方面的貢獻越大。因為，學校減少了使用公用經費來彌補學生的校內資助項目。

針對目前貧困寄宿生生活補助政策執行中的問題:很多地區對補助覆蓋面和補助標準沒有明確規定，實際的覆蓋面小、標準低;“一補”政策忽略了家庭經濟困難的非寄宿生;生活補助的資助方式單一等問題中逐步建立了各級政府按照比例分擔的財政責任分擔方式。改革的措施應該包括:對寄宿生生活成本進行調查分析，在其基礎上確定合理的補助標準;提高現行補助標準;“一補”的資助范圍應該擴展到所用貧困學生;資助的形式可以采用發放現金和實物的形式。完善農村寄宿制學校建設項目和貧困生資助項目，大面積地保障農村中小學校辦學水平和學生入學水平的提升。

3.5 加強農村中小學校教育經費預算管理

學校預算管理是教育經費在學校層面的管理與使用。科學合理的預算管理，首先，能夠保障學校做好各項教育教學活動開支的事前計劃，防止預算不足，影響學校工作。其次，預算管理實現對資金的過程管理，防止資金的使用風險，提高資金利用效率，提高產出。另外，預算管理利于社會對學校資金使用的監督、評價。預算管理好的學校，將獲得良好的資金支持。

自2007 年起，中西部地區農村義務教育學校按照建立農村義務教育保障機制的要求，都必須編制學校預算。就國家而言，將義務教育經費納入預算管理，其目的是為了促進義務教育公平化和均衡化。就學校而言，編制預算的目的是為了保障學校能夠提供優質的教育服務，保證所承擔的義務教育目標順利實現。具體任務主要為:保證教學任務全面完成;備辦學必需的教育設施;保障學生身心健康發展;提供優先發展的必要條件。⑥

注釋

①吳亞貞.從公共支出看我國義務教育的公平性.當代社科視野，2008(2) .

②⑤杜育紅等.我國農村中小學公用經費充足性研究.北京師范大學學報，2008(6) .

③黃斌，鐘宇平.教育財政充足的探討及其在中國的適用性.北京大學教育評論，2008(1) .

④李曉多，劉鐘欽.農村義務教育財政體制發展評價指標體系的研究.沈陽農業大學學報，2005(3)

⑥胡驊.談談義務教育學校編制預算的目的和任務.教育與經濟，2007(2) .

參考文獻

[1]張錦華，吳方衛.中國農村教育平等問題研究[M].上海:上海財經大學出版社，2008.

[2]楊會良.當代中國教育財政發展史論綱[M].北京:人民出版社，2006.

[3]杜育紅，孫志軍等.中國義務教育財政研究[M].北京:北京師范大學出版社，2009.