行政信賴保護原則淺析

摘要：信賴保護原則是現代行政法的重要原則，目的在于維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。我國對信賴保護原則的研究及運用都存在不足，從信賴保護原則的內涵及理論淵源出發，深入分析信賴保護原則的運用價值及適用條件。提出在我國確立信賴保護原則的法制化構想，加強對信賴保護原則的研究意義深遠，建立完善的行政信賴保護體系意義深遠。

關鍵詞：信賴保護原則；價值；法制化

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004—10544(2010)02—0131—03

信賴保護原則是現代行政法的重要原則，其始于德國“行政法之父”奧拓·邁耶之觀點，確立于20世紀50年代德國柏林最高行政法院的一次判決，并以1976年德國《行政程序法》第48條至第50條對授益、負擔、雙效、復效行政行為的撤銷及廢止的規定為標志。信賴保護原則之目的在于維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。20世紀80年代以后，其在世界各國得到了廣泛應用，英美法日韓等國家也在推進信賴保護原則過程中，確立了“合法預期原則”、“誠實信用原則”、“不得翻供原則”、“禁止反言原則”等相近原則，并納入到本國行政法的基本原則之中。2003年8月我國《行政許可法》的頒布和實施標志著信賴保護在我國已納入法制規范。但由于信賴保護原則在我國的傳播和影響還不夠廣泛，關于信賴保護原則的立法也相對滯后，加強信賴保護原則的立法及法制化進程顯得十分重要。

一、信賴保護原則的內涵及法理淵源

信賴保護原則是指行政機關應當確保管理活動的明確性、穩定性和連貫性，從而確立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關及其管理活動真誠信賴的原則。“當個人對行政機關已產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應當得到保護時，行政機關不得撤銷這種信賴利益，或者如果撤銷必須補償其信賴損失。其基本內涵要求是，行政行為具有確定力、受益性、明確的可預見性，國家統治權只能在國家法律規定的范疇內運作，行政行為一經做出，未有法定事由和經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；行政行為做出后發現有較嚴重違法情形可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時-彳亍政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應當給予補償。從行政信賴保護原則的內涵之理解，確定信賴保護原則的客體是關鍵。行政信賴保護原則最早用之于具體行政行為、行政指導、行政許可等方面。但隨著信賴保護在行政法地位的日益明晰，其使用范圍日益寬泛。內容日益豐富，實現方式日益多樣，不僅包括具有單方性、處分性的具體行政行為，還應當包括行政主體頒布行政法規、行政規章、其他規范性文件的行為以及長期以來所形成的慣例、規則等等。

當前，行政信賴保護原則實現方式主要以實體性保護和程序性保護來實現。實體性保護的方式又可分為“存續保護”和“財產保護”兩種。所謂存續保護，即因行政行為而產生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法。是否需要維護社會公共利益，一律不得撤銷或變更，必須維持行政相對人所信賴的法律狀態。所謂財產保護。即在合法原則下，必須變更原有行政行為的法律狀態，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產上的保護。而對于財產保護的額度一般都以不超過存續保護利益為標準。如德國《行政程序法》第48條規定：“行政機關撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應相對方的申請賠償其有關財產不利，相對方所得到的財產補償不得超過相對方在行政行為存續時所具有的利益。”臺灣地區《行政程序法》第120條規定：“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。”沒有程序性保護，不賦予行政相對人以參與權和請求權，實體性保護就難以實現，因此在推進行政信賴保護原則過程中，一樣要注意程序性的保護。程序性保護主要是指行政機關在撤銷、廢止、變更已有行政行為或事實時。應當給予已經產生信賴利益的相對人及利害關系人通知或者舉行聽證等基本的程序保障，既要保護行政相對人對實體的信賴，也要保護其對程序的信賴。

有關行政信賴保護原則的理論依據，學術界和理論界長期存在著不同意見，其中以“私法類推說”、“法律安定說”、“基本權利說”和“法治原則說”最為流行。“私法類推說”主要支持，行政信賴保護原則起源于德國行政法，而且是私法上“誠實信用原則”在公法上的類推；“法律安定說”則認為，行政信賴保護原則是法律安定性原則保護公民合法利益的表現形式，侵害公民的信賴即構成違反法律安定性原則；“基本權利說”則認為，行政信賴保護原則實質上出于憲法所保護的人民基本權利，其實現的結果是保障或補償人民因信賴而產生的正當利益；“法治原則說”是近年來主要以英法等國家為代表，認為信賴保護原則是法治原則的一部分。對期待和信賴的法律報告就是法治原則中形式平等的闡釋，信賴保護原則乃是一般法律思想的必然表現，在所有法律秩序中具有規范法律交易的任務。筆者認為，行政信賴保護原則的主要內涵應當源于“法治國家”的憲政原理，無論是對政府誠信和法律安定的要求，還是對人民基本權利的保護，都體現了現代憲政發展的基本要求，也是一個國家依法治國的根本保障。只有在“法治國家”的憲政原理之下將上述三點理由加以聯系、統一，方能對行政信賴保護給出相對完整的理論解釋。

二、信賴保護原則的價值分析及適用

確立信賴保護原則，對行政主體依法變更原來的法律狀態加以限制，對于維護行政相對人的合法利益，維護社會公共秩序，提高行政效率，乃至于建立誠信政府都具有重大的現實意義和實踐價值。

其一，是建立誠信政府的需要，有助于促進公共利益的最大化。在現代行政過程中，行政相對人和行政主體之間的地位關系發生了重要變化。一方面“行政國”的出現，政府職能不斷擴大，民眾對國家政府的信任依賴也不斷增大，對政府的要求也越來越高。另一方面，管理方式的不斷變化，使得政府的角色從管理者變成了服務者，政府與公民的地位逐漸趨于平等，政府要取得民眾的信賴，必須有良好的誠信度。減少行政主體行為的隨意性，增加行政相對人的信心，就有必要對行政主體變更法律狀態的行為加以限制。保護行政相對人正當合理的信賴，有利于使行政主體與行政相對人形成良性的互動關系，行政相對人信賴行政主體，行政主體的誠信政府、責任政府的形象得以維護；行政主體也會更主動地為行政相對人服務，行政相對人也會更愿意與行政主體進行合作，實現雙方的共贏。

其二，是維護公民利益的需要。有利于高信任度的政治文化的形成。從文化論的角度來看，不同社會的政治文化可能會具有不同程度的社會信任。在行政法領域樹立信賴保護原則，政府遵循信賴保護原則的要求，對行政機關行使行政自由裁量權實行和程序控制，使行政相對人的信賴利益得到保護，與公民之間漸次形成的信任合作關系，對于改善政府與人民之間的關系，降低政府的執法風險，提升公民的人格尊嚴。都是一種有益的促進。

其三，是提高行政效率的需要，有利于節約行政成本。有學者言簡意賅的指出：“信賴創造財產。”國家保護人民的信賴。人民的投資、儲蓄、消費才有可能。行政機關如果出爾反爾，反復無常，那么他的行為就不具有可預測性，不值得信賴，就會降低公民參加社會活動、行政活動的積極性，如果公民的合法權益受到這種反復無常的行政行為的侵害，就會造成公民與政府的嚴重對峙，增加行政成本，降低行政效率。保護行政相對人合理的信賴，就會促進公民積極的參加行政，協助行政，服務行政，與政府形成良好的互動，從而提高行政效率，節約社會資源。

信賴保護原則的實質是為了保護行政相對人的信賴利益。行政主體的撤銷權與廢止權將受到相對人信賴利益保護的限制。然而，依形式意義的“依法行政”原則，若不撤銷錯誤的已作出的事實結論及已生效的行政行為，則意味著對他人權益或公共利益會造成損害時，顯然信賴保護原則與依法行政原則之間存在著一定程度的沖突。必須有一種專門性的辦法來協調“依法行政原則”和“信賴保護原則”這兩個代表憲法價值的原則。因此，只有準確地把握信賴保護原則的適用條件，才能使信賴保護原則與依法行政原則相協調。才能讓信賴保護在法治的框架下運行，而不至于構成對法治的沖擊。概而言之，信賴保護原則的適用必須具備以下四個條件。

第一，存在信賴基礎。“要構成信賴保護之大前提為首先要有表示國家意思的‘法的外貌’。”行政主體對外部所作出的行為、承諾或規則等一切具有一定授益性和可預見性的活動均可以作為相對人信賴的客體。

第二。具有信賴行為。指相對人基于對行政主體原來行為的信賴而對自己的生活作出一定的安排，且這種安排具有不可逆轉性。這主要表現為，行政相對人已有具體的信賴行為，且已實施準備了部分或全部條件。授益性行政行為負于行政相對人某種物質利益，而相對人基于對行政行為及法的穩定性、連續性和效力性的信賴，已對該物質利益進行了處分行為(包括不作為)，并且這種處分行為和行政機關所做出的有效的行政行為之間有因果關系。

第三，信賴正當性。即值得保護的信賴須是“正當的信賴”。即指“人民對國家之行為或法律狀態深信不疑，且對信賴基礎之成立為善意并無過失；若信賴之成立系可歸責于人民之事由所致，信賴即非正當，而不值得保護”。這不僅應從考察受益人對行政行為的違法是否存在故意或重大過失，還要判斷公眾有無利用違法的授益性行政行為的不良企圖。同時還應從其知識結構、所處境遇、對所授權益的需求程度及處分速度等方面考察廢止行為是否具有可預測性。從立法、行政及司法實踐看，行政行為被廢止的原因一般包括：法規保留廢止權；原行政主體保留廢止權；行政相對人未履行授益性行政行為所附加的負擔；行政行為所依據的法規或法律事實事后發生變更，若不廢止之將危害公益：其他為防止或除去對公益的重大危害的情形。對于超出了行政相對人的預測能力的，應保護行政相對人的合理信賴。

第四。信賴公益優先。信賴具備上述三個條件的情況下，還必須在相對人的信賴利益與否定原行政行為所欲維護的公共利益之間進行一種客觀的對比或權衡。在前者顯然大于后者時，就不得撤銷或廢止原行政行為，即信賴利益的存續保護；在相反的情形下，即使原有法律狀態對相對人有利，但打破該法律狀態所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益時，按照“公益優先”原則，則不得不予以撤銷或廢止，但必須對相對人的信賴利益給予合理的信賴賠償或補償。這是兼顧公共利益與信賴利益的一種策略。也是適用信賴保護原則的核心與關鍵。

三、信賴保護原則的法制化構想

我國行政法學界正逐步重視對信賴保護原則的研究。1999年我國最高人民法院在通過的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第59條中規定：“根據行政訴訟法第54條第2項規定判決撤銷的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以責令被訴行政機關采取相應的補救措施。”于2003年8月27日通過的我國《行政許可法》第8條規定：“行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可；為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的。行政機關應當依法給予補償。”2004年《憲法》修正案中對土地征收征用和對私有財產的征收征用進行了規定。其中第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要。可以依照法律的規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年3月22日國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》要求：“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行。并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”這些法律文件的頒布雖都未明確提及或正式使用信賴保護的概念，但都將禁止反言、情變補償、誠實守信等政府誠信和信賴保護的內容，作為依法行政的基本要求之一明確規定下來。具有重要的行政法制實踐指導意義。

然而作為一項重要的行政法基本原則，在我國行政法學中其還只屬于理念形成階段，在國家立法中更是沒有對信賴保護原則的明確規定，實踐中自然就不可能將其作為行政主體進行行政管理活動要求，這種理論上的滯后與制度上的缺位都與現代行政法治的要求不相適應，應盡快改變。

首先。要通過立法完善信賴保護原則。應在行政立法中明確信賴保護原則在行政法中的基本原則地位。基本原則是指導立法和實踐的基本原理和準則。貫穿于法律運行的整個過程。大多數國家把信賴保護原則作為行政法的一項重要原則，有些國家甚至把它規定為憲法原則，而信賴保護原則在我國卻沒有獲得應有重視，國家立法應盡快在更高位階的法律中將信賴保護原則確立為行政法的基本原則。通過立法確立信賴保護原則和制度，是建立誠信政府的重要措施。

其次。要加快制定出臺我國的行政程序法。行政程序法主要是規定行政機關實施行政行為程序的法律。行政程序屬于事前監督和事中監督，能夠防患于未然。制定并實施行政程序法有利于監督行政機關的行政行為，有利于依法行政的實現。正如美國當代著名行政法學家伯納德·施瓦茨，在他所著的《行政法》一書中所提出“行政法的核心與實質是行政程序法”。《行政程序法》應在總則中將信賴保護原則列為它的基本原則，并對行政規劃、行政指導、行政合同等領域中涉及到信賴保護原則的問題單獨作出明確具體的規定。

再次，要規范信賴保護原則的適用。信賴保護原則屬于比較抽象、具有彈性的法律原則，法官對于法律原則的審查運用中，必須合理運用自由裁量權。正確衡量當事人的信賴利益確定性以及正當性。而由于社會生活紛繁復雜，法官素養良莠不齊，在創造性的司法活動中，法官適用和判定信賴利益標準時，難免會出現各種不同矛盾。對此從世界各國信賴保護原則運用的實踐經驗來看。通過建立行政判例制度，公布行政判例歸納具有普遍意義的適用規則，規范自由裁量權，對完善行政信賴保護原則體系有良好的推動作用。

最后，要建立信賴保護原則救濟制度。沒有救濟就沒有權利。如果法律只規定了公民的權利而不規定權利受到侵害時具體的救濟途徑這對于公民來說是沒有任何意義的。我國目前還沒有出臺行政補償法。除了個別單行法對某些行政管理領域的補償作了些零散的規定外，整體規范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依。我國的《行政許可法》第8條作出了行政機關不得擅自改變已生效的行政許可。如撤銷或變更應補償等規定，但實踐中具體如何補償，受害人應如何主張自己的權利，主張權利的時效，補償限額等問題都沒有明確的規定。司法實踐中操作困難，公民的合法權利很難得到實際保障。筆者認為應以《行政許可法》的實施為契機，加快出臺我國的行政補償法。行政補償法也應將信賴保護原則作為基本原則。并規定信賴利益受到損害時請求程序、補償義務機關、補償程序、補償標準以及權利保護的時效等問題，只有這樣。信賴利益才能得到真正的保障。