重大行政決策聽證制度的法律文本考察

摘要：國務院推行的重大行政決策聽證制度，是中國政府民主法治建設中的一件大事，值得我們關注和期待。通過對重大行政決策聽證制度法律文本的考察，不僅可以反思“制度移植”試驗在我國行政管理領域的發展狀況，也可以使我們透過不斷探索的制度架構觸摸到政治文明進步的脈動。

關鍵詞：重大行政決策；聽證制度；文本考察

中圖分類號：D921.12 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)03-0052-05

這是一個不斷變革的年代。中國經濟增長的奇跡，有力促進了民主政治的不斷深化與和諧社會的建設，實行依法行政、建設法治政府已經成為我國政治現代化的必然選擇和重要內容。在構建社會主義和諧社會與實現法治國家的時代潮流中，公共管理與公共政策正在一系列因素的推動下呈現出很多積極的變化，包括在法治化、民主化、人權、社會公正等方面的進步。作為現代民主政治發展必然產物的聽證制度在政府行政決策中的成長與實踐就可以被看作是這種進步的重要體現。對重大行政決策聽證制度的法律文本進行考察，不僅可以反思“制度移植”試驗在我國行政管理領域的發展狀況，也可以使我們透過不斷探索的制度架構觸摸到政治文明進步的脈動。

一、重大行政決策聽證制度載入法律文本的理論支撐

眾所周知，行政是現代國家中最為活躍的一種權力形態。行政雖然從屬于立法機關，受制(或受監督)于司法機關，卻是這三類機關中最具有能動性、創造力和開創性的力量。現代國家承擔著廣泛的職能，其中最主要的就是為社會提供普遍的公共服務、滿足社會運行所需要的秩序環境，而這一切主要是由行政方面來提供的。而且行政的這些功能，基本上都是通過行政決策過程表現，并由其決策結果的落實來最終實現的。從這個意義上說，行政決策是政府政治的核心，是執政者政治意志、管理意志的集中體現。行政決策的質量直接關系到行政管理的成敗。科學決策、民主決策、依法決策，是做好政府各項工作的基本前提和決定性力量。重大行政決策聽證制度的推行，既是我國實行依法治國，建設“法治政府”戰略措施的最新成果，也是促進依法行政，維護社會和諧的制度支撐。

第一，重大行政決策聽證制度的實施，有利于擴大民主參與，實現直接民主。民主的本質就是由人民當家作主，民主政治的時代就是主權在民的時代。然而，“就民主制這個詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。我們不能想象人民無休止地開大會來討論公共事務；并且我們也很容易看出，人民若是因此而建立起來各種機構，就不會不引起行政形式的轉變”。因而，在現代社會實現直接民主制是不可能的，代議制民主有其存在的合理性。同時，代議制度的弊端在于：“人民選舉了官吏議員之后，便不能再過問，也就是西方學者所謂：選舉一結束，專制即開始。人民只有在投票的時候才是主權者，投票完畢又成為奴隸。”代議制民主是“不得已而為之的民主，是無奈的民主，不是理想的民主，不是民主的最終方式。”因此，在利益多元化的現代社會，代議制民主與公眾直接參與相結合，以公眾的直接參與彌補決策者在反映民意方面不夠充分的不足和缺陷，是現代社會唯一切實可行的辦法。現代民主憲政運作與發展的歷史表明，關鍵在于政治參與，參與是民主政治的基石，民主的參與程度是衡量民主發展的根本標尺。重大行政決策聽證制度是公眾和專家廣泛參與同政府決定相結合的一種行政決策機制，在重大行政決策制度中引入聽證程序就是要通過民主的參與程序來制約決策的隨意性、盲目性和任意性。公眾和專家對政府重大行政決策的民主參與，不僅有助于公眾民主素養的培育和民主價值理念的認同，更有利于防止權力濫用，保障人權。它在一定程度上拓展了民主的廣度，將利益攸關各方的潛在沖突納入了理性的溝通渠道，便于消除政府與人民之間的隔閡，密切人民與政府的關系，加強人民對政府的向心力。

第二，重大行政決策聽證制度的實施，有利于提高決策質量，保障決策科學。公共行政的目標是提供質優價廉的公共服務，其中涉及的量的把握和度的權衡，就是衡量行政決策是否科學的重要表征。由于重大行政決策往往問題復雜，且具有較強的專業性和技術性，偏于行政管理經驗的行政機關獨自承擔顯然力不從心，邀請各方面人士，特別是專家學者參與重大行政決策的過程，對方案的必要性和可行性進行論證和研究，提出咨詢意見或者論證結論和意見，不僅有助于提高聽證質量，增強技術含量，彌補行政機關專業上的缺陷，而且也有助于行政民主與行政效率目標的實現。一方面，專家學者作為公眾的一部分積極參與行政本身就是民主的體現；另一方面，行政決策機關在廣泛聽取各方面意見的基礎上集思廣益，以專家學者提供專門的知識和經驗作為重大行政決策的重要參考和依據，是行政決策活動中必須具備的科學態度，可以使重大行政決策完備而周詳，具有合理性和可行性，從而提高行政決策的質量，保障決策科學。

第三，重大行政決策聽證制度的實施，有利于減少執法成本，促進社會和諧。公共政策問題的核心就是行政權力機關與公民的關系，由于重大行政決策必定會涉及復雜的利益關系以及利益的分配與協調，公民作為基本的政策對象，他們的認同、遵從與配合與否，對政策的執行及效力有著舉足輕重的影響。在所有的政策執行環境中，公眾的態度、政策執行機構對待公眾的態度以及政府相關機構的整合程度，是影響政策執行效力的主要因素。政策只有經過正當過程獲取社會的確認，才能成為各級組織和公眾普遍遵從的基本規定和指導準則。因此，在重大行政決策過程中引進聽證程序，對于提升政策的合法性與正當性具有不容置疑的重要作用。反之，如果采用封閉方式做出涉及大多數人的權利和利益的行政決策，則會加大決策的實施成本，降低行政效率。因為，封閉的決策方式難以得到利害關系人的接受和支持，而且可能會在執行時遭到公眾對政府的反抗，甚至動搖政治上合法權力的基礎。同時，聽證程序為不同利益和力量提供了制度化的表達途徑，多元利益格局的群體立場得以充分展示，不同的利益需求能夠在決策過程中得到調和與平衡，達成最大程度的共識，有助于實現社會公正，促進社會的進步與和諧。

二、重大行政決策聽證制度在法律規范的文本表達

現代民主憲政的運作與發展關鍵在于政治參與，參與是民主法治的基石。聽證制度作為一項保障行政相對人充分行使申辯權利的程序制度，是相對人參與行政程序的重要形式，是現代行政程序法的核心制度，其產生和發展有著深厚的法理基礎。一般認為，聽證程序起源于英國普通法的“自然公正原則”，其制定依據可以追溯到英國1215年的《自由大憲章》，此后，聽證制度在英國的演變經歷了從最初適用于司法領域，到逐漸適用于立法領域，并進而被引入行政領域的發展過程。美國則承繼了英國普通法上的自然公正觀念，并在聯邦憲法中確立了正當程序原則，并完美地體現在1946年制定的《聯邦行政程序法》中。大陸法系雖然沒有如英國自然正義的法律傳統，但是，“在現代行政法體系中，有關行政聽證制度的規定卻并不缺乏。如法國行政法上的防衛權原則和對質程序，基本上濃縮了行政聽證制度的全部內容。”蘊涵公平正義法治精神的行政聽證現已成為當今世界各國行政程序法共同的核心內容。

我國的聽證程序主要是在借鑒英美法系國家聽證制度的基礎上產生的，之所以能夠迅速在中國得以蓬勃發展，一方面反映出它順應了世界各國建立法治政府的潮流。另一方面也表明我國具有滋養聽證制度發展的土壤。作為一種聽取“群眾意見”的思想和活動，在我國早就存在。只不過沒有形成類似于英美等國的法律制度，尤其是沒有在行政管理領域形成制度。從現行憲法看，其第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這些規定是公眾參與民主政治和國家機關在管理國家活動中傾聽人民意見和建議的具體要求，也是聽證制度賴以生長的憲法依據資源。正是在這樣的時代潮流和本土資源的共同作用下，聽證制度逐步在積極建設法治政府的中國得以高度重視和廣泛推崇，從最初的行政處罰領域逐漸被引入到價格、立法、行政許可等多個行政管理領域，從一般行政決策的選擇程序逐漸成為重大行政決策的必經程序。

1996年制定的《行政處罰法》中首次規定了聽證制度，該法第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”這在我國行政法程序上具有里程碑的意義，聽證制度在行政處罰領域的確立，促進了我國行政程序的民主化與現代化，為順利進行行政管理，服務廣大公眾，促進行政目標的實現起到了很大的作用。1998年《價格法》第一次將聽證引入到行政決策領域。該法第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”此后，行政聽證擴展適用至城市規劃、行政規范性文件起草、環境影響評估等多個行政決策領域。2000年通過的《立法法》規定，法律、法規、規章在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。審核行政法規、規章送審稿時，凡送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，審核的法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。其后，國務院制定的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，具體規定了聽證制度的內容，充分體現了貫徹民主精神的行政立法要求。2001年8月1日實施的《政府價格決策聽證暫行辦法》，明確規定除涉及國家秘密外，聽證會一律公開舉行。《價格法》和《政府價格決策聽證暫行辦法》將政府價格決策必須征求群眾意見的要求，從法律程序上固定下來。“交強險聽證會”、“手機漫游費聽證會”、“世界文化遺產門票價格調整聽證會”、全國人大的個稅起征點聽證會，特別是廈門PX事件的聽證會，一系列關系民生問題的聽證會使聽證制度深入人心，人們在實踐中了解聽證制度、行使聽證權利，也推進了聽證制度的發展和完善。2008年12月1日施行的《政府制定價格聽證辦法》進一步明確規定價格行政決策要向社會公眾和新聞媒體開放，拓展了民主參與的空間。2002年10月28日通過的《中華人民共和國環境影響評價法》首次將聽證制度引入環境影響評價，為行政機關依法規劃，促進可持續發展，保護環境資源提供了法律依據。

中國把聽證制度引入價格決策等領域，在一定程度上是對西方民主政治下的聽證制度進行一種“制度移植”試驗。但是，這也多少暗含著這樣的改革和發展戰略邏輯，即：通過在公共行政領域推進民主化來達到進行政府和政治改革的目標。2004年3月22日，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》則較為明確地體現了這一戰略邏輯。《全面推進依法行政實施綱要》提出，要建立健全科學民主決策機制，建立公眾參與、專家論證和政府決策相結合的行政決策機制，規范行政決策行為，強化決策責任，保證決策質量，避免發生重大決策失誤，全面推動現代法治政府的建設進程。《綱要》指出，要科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決策相結合的行政決策機制。實行依法決策、科學決策、民主決策。除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。涉及全國或者地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項。應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。2008年5月12日，國務院發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》明確指出，要在市縣兩級政府推行“重大行政決策聽證”制度。根據決定，要擴大聽證范圍，規定應當聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進行聽證。決定強調：聽證應當公開舉行，確保聽證參加人對有關事實和法律問題進行平等、充分的質證和辯論。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，要以書面形式告知聽證代表，并以適當形式向社會公布。國務院推行重大行政決策聽證制度是深化行政決策改革邁出的有力一步，它表明了政府在民主政治建設中的不懈努力，既是政府自上而下的行政體制改革的措施，也是公民自下而上推進政府改革的成果表現。此后，全國各地各級政府相繼制定了重大行政決策聽證制度的具體實施細則或辦法，民主科學的重大行政決策聽證制度得以廣泛推行和實施。

三、重大行政決策聽證制度在法律文本的時代延伸

縱觀中國改革開放的歷史進程，法律在規范社會各個層面利益的博弈中所體現的必要性被不斷強化，也在更大的范圍內關注社會民生，保障最廣大群眾的根本利益。可以說，“改革開放是一部中國建設市場經濟與民主、法治的歷史，是中國公民社會的成長史，同時也是一部中國聽證制度移植成長的歷史。”經過三十多年的改革開放，行政決策體制改革作為我國政治體制改革的一個重要組成部分，已經實現了由傳統的經驗型決策為主向現代民主、科學決策為主的戰略轉變，取得了一系列的突破性進展。

對于中國而言，民主政治本身正處于探索和推進過程之中。聽證制度在行政決策領域的發展與完善也是如此。聽證制度的探索與實踐，是我國社會主義市場經濟歷史進程和社會發展趨勢的重要環節，重大行政決策領域的聽證實踐也還處于探索階段，行政機關和公眾對此都還缺乏充分的認識，也沒有多少經驗，在行政決策聽證實踐中難免會有不同的理解乃至差錯。比如，我們仍然習慣于在制度設計上過分強調行政主導，在聽證過程中強調節奏的控制和話語權的把握，而沒有為參與聽證者暢所欲言提供足夠的機會。這些問題的產生既有主觀認識上的偏差，也有客觀體制環境條件的制約影響；既是我國階段性特征下執政條件的現實反映，也對我們進一步推進依法行政工作提供了新的要求。但是，行政決策民主化和科學化程度在不斷提高是不爭的事實。

聽證制度之所以會在當今世界各主要國家蓬勃發展，逐步成為現代行政程序法的核心制度，與其本身所蘊涵的制度能量和價值活力有著決定性的關系。聽證制度之于重大行政決策的這種決定性關聯已然超出了現有的法律文本，賦予民主政治更為鮮活的時代內涵。“西方國家的聽證制度作為一種政治制度、決策制度、立法制度和行政制度，已經有了較長的發展歷史，由此也產生了較為豐富的研究文獻。在西方國家，聽證總是被置于民主政治和多元主義的框架下來加以認識。因此，與其說它是一種行政民主，毋寧說它是一種政治民主更加合理一些。”在中國，立黨為公，執政為民，是黨執政的根本出發點和落腳點。堅持以人為本，突出公民有序參與，加強對行政權力運行的制衡和監督，是依法行政必須堅持的基本原則。重大決策工作能否確保公眾參與，也不只是一個工作方法問題，而是對待人民群眾的態度問題，是一個涉及民主憲政的大問題。人民群眾中蘊藏著極大力量和豐富的智慧，只有群策群力，才能更好地凝聚民心、集中民智，確保決策的科學化、民主化。一些地方政府自覺不自覺地把“民心工程”辦成了“官賞工程”，以至把實事辦虛、好事辦壞，盡管有諸多因素，但沒有確立公眾參與、專家論證和行政機關決策相結合的行政決策機制，恐怕是根本原因。

黨的十七大報告提出，要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權。我們的重大行政決策工作，要堅持以黨的十七大精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持把依法行政作為政府工作的基本準則，堅持把維護好最廣大人民群眾的根本利益作為推進依法行政的出發點和落腳點，就必須做到把依法行政貫穿于政府重大決策的全過程。重大行政決策聽證制度在在事關人民群眾重大利益的行政決策上，政府進行公開聽證，民眾能更清楚決策的內容與過程，有利于保障民眾的知情權；在重大行政決策上進行聽證，吸納民眾共同參與決策過程，有利于保障民眾的參與權；重大行政決策以公開形式進行聽證，讓民眾公開表達意見與建議，有利于保障民眾的表達權；重大行政決策進行公開聽證，讓決策的整個過程處于陽光之下，方便民眾進行監督，有利于保障民眾的監督權。從這一意義上來說，推行重大行政決策聽證制度不僅是行政民主的具體體現，更是政治民主的必然要求。