達爾富爾問題:中國非洲政策的新考驗

【內容提要】隨著2010年4月蘇丹近20年來首次大選的臨近，蘇丹這個非洲面積最大、同時也堪稱面臨最復雜的國內外發展環境的國家再次成為世界關注的焦點。而占蘇丹全國總面積約1/5、總人口17％多的達爾富爾地區因其持續的沖突、蘇丹政府對這一沖突所采取的備受爭議的政策，以及中國和蘇丹日益加深的經濟合作（特別是能源合作），也使中國的非洲政策成為國際關注的熱點之一。由于中國和蘇丹有著傳統友好的密切政治經濟關系，國際社會對中國在達爾富爾問題上可以發揮的作用存在著非理性的過高期望，以為單憑中國之力就可影響蘇丹政府的政策。而有關達爾富爾問題的各種爭議也對中國長期以來堅持的“不干涉內政”原則構成了挑戰。本文認為，“不干涉內政”不應當被解讀成不愿承擔“保護的責任”。事實上，中國在達爾富爾問題上的政策近年來已表現出越來越多的靈活性?？紤]到達爾富爾問題的復雜性和目前蘇丹南北關系的脆弱性，中國政府所倡導和推動的“接觸方法”要比“制裁動議”對于維護蘇丹的穩定與和平更具有建設性。

【關鍵詞】 達爾富爾 中國非洲政策 考驗

【作者簡介】中國社會科學院西亞非洲所非洲室主任、研究員、博士生導師、法學博士

隨著2010年4月蘇丹近20年來首次大選的臨近，蘇丹這個非洲面積最大、同時也堪稱面臨最復雜的國內外發展環境的國家再次成為世界關注的焦點。而占蘇丹總人口17％多的達爾富爾地區因其持續的沖突、蘇丹政府對這一沖突所采取的備受爭議的政策，以及中國和蘇丹日益加深的經濟合作（特別是能源合作），也使中國的非洲政策成為國際關注的熱點之一。那么，達爾富爾問題究竟是個什么性質的問題？這一問題和中國究竟有何關聯？中國長期以來堅持的“不干涉內政”外交原則是否與“保護的責任”這一新的國際準則發生了沖突？中國又是如何根據形勢來調適自己的政策，以及解決達爾富爾問題的合適途徑和方法究竟是什么？

達爾富爾：一個復雜的問題

始自2003年初的蘇丹達爾富爾問題近年來因西方媒體、人權組織以及一些政界人士的“特別關注”迅速上升為新的國際熱點問題。由于中國和蘇丹日益加深的經濟合作（特別是能源領域的合作），達爾富爾的持續政治危機也引發了有關中國是否在“間接鼓勵”蘇丹政府在達爾富爾地區進行一場經久戰爭的爭議。一些西方政府和人權組織不斷聲稱，中國對“不干涉內政”政策的嚴格恪守等于是和蘇丹政府合謀，給達爾富爾危機火上澆油。 因此，這里有必有提出下列問題，即：達爾富爾危機的根源究竟是什么？中國實際上真正能夠對蘇丹政府發揮多少杠桿作用？近年來中國為解決達爾富爾問題又采取了什么樣的措施？

位于蘇丹西部的達爾富爾地區生活著約80個部落，主要分為“阿拉伯人部落”和“黑人部落”兩大部落集團。前者為放牧駱駝的游牧部落，主要分布在該地區的北部；后者為從事農業的部落，主要分布在該地區的中部和南部地區。歷史上，兩大部落集團之間既便因爭奪水源或土地偶有小的沖突，但基本上能相安無事。然而，自20世紀70年代初期以來，由于該地區遭受的一場嚴重旱災襲擊，使得來自達爾富爾地區北部甚至包括乍得等鄰國的阿拉伯游牧部落（為尋找水源和草地）大批遷徙到達爾富爾的中部和南部，致使該地區人口過度膨脹，從20年前的300萬人增加至目前的600萬人。人口的過度膨脹，加上饑荒和當地生存環境的惡化，使得爭奪土地和水等稀缺資源的摩擦和沖突明顯增加。根據一些蘇丹學者的統計，兩大部落集團間沖突的次數從1968年的3起上升到1998年的21起。

對水源和土地等關乎生存的稀缺資源的爭奪和沖突，再加上由北方主導的蘇丹喀土穆中央政權對南部蘇丹人在政治上的排斥，使得沖突不斷加劇。而喀土穆政權在蘇丹全境實施的嚴格伊斯蘭沙里亞法（Sharia law）則可以說是壓死駱駝的最后一根稻草。該法的實施激起了政治上的反抗并直接導致了要求脫離北方、實行政治上自治的武裝抵抗運動的誕生。其中最有影響的一支軍事抵抗運動組織就是“蘇丹人民解放運動”（the Sudan People’s Liberation Movement，SPLM）。該組織在經過了與北方中央政府幾十年的血腥內戰后，終于在2005年通過與喀土穆政府簽署一項“全面和平協議”（the Comprehensive Peace Agreement，CPA）而最終與喀土穆言和，組成了聯合過渡政府，并制定了包括分享權力以及南方自決等路線圖。

就在喀土穆與南蘇丹的致命沖突即將結束之際，達爾富爾的沖突又爆發了，并且還涉及周邊的乍得、中非共和國、利比亞和烏干達等鄰國以及南蘇丹地區。2003年2月，由達爾富爾地區黑人居民組成的“蘇丹解放軍”（the Sudan Liberation Army， SLA）和“正義與公平運動”(the Justice for Equality Movement， JEM)兩支武裝以政府未能保護他們免遭阿拉伯民兵（被稱為“堅賈維”Janjaweed）襲擊為由，展開反政府的武裝活動，要求實行地區自治。武裝沖突造成大量人員傷亡。達爾富爾問題也開始因此而浮出水面。另外，由于蘇丹和一些鄰國的政治分歧與不和，以及相互支持各國境內的反對派組織，鄰國如利比亞、乍得和中非共和國的卷入則使得局勢進一步復雜化。沖突的擴大在達爾富爾地區造成了很大的人員傷亡。盡管確切的數字難以估算，沖突中死亡的人數從較低值的1萬人（蘇丹政府提供的數字）到較高值的7萬人（世界衛生組織的估計）不等。已有100多萬人流離失所。達爾富爾的沖突已經造成了近幾十年來最嚴重的人道主義危機。

達爾富爾和有關“種族滅絕”的辯論

蘇丹政府未能夠保護達爾富爾人免遭“堅賈維”阿拉伯民兵組織的日常攻擊在西方各國引發了許多的辯論。許多人道主義組織開始指責蘇丹政府與“堅賈維”在合謀搞“種族滅絕”。在美國，特別是一些右翼基督教組織和反阿拉伯勢力的利益集團竭力游說布什政府，公開把達爾富爾危機定性為反人類的“種族滅絕”。從布什政府以及其他批評蘇丹政府的觀點看來，把達爾富爾危機定性為“種族屠殺”可以為日后美國領導的國際社會對蘇丹巴希爾政權實施制裁并在“保護的責任”原則下進行聯合國干預鋪平道路。 盡管使用的語言是“保護的責任”，但不難發現布什政府以及“拯救達爾富爾聯盟”（the Save Darfur Coalition）背后隱含的反伊斯蘭和反阿拉伯動機。但在美國“9#8226;11”事件后的政治氛圍里，蘇丹巴希爾政權對達爾富爾人民疾苦的漠視本身似乎為國際社會所持的對蘇丹的強硬立場找到了法理依據。也正因如此，人們才需要仔細分析中國在達爾富爾危機中的作用，以及北京到底是否具有能夠勸說巴希爾政權在達爾富爾問題上遵守國際規范和標準的外交手段。

聯合國、非洲聯盟、歐盟等均不認可用“種族滅絕”來定性達爾富爾問題。特別是聯合國，已在其報告中對該地區沖突界定為“大規模人道主義危機”。 盡管如此，美國國會仍于2004年7月通過決議，認定達爾富爾沖突為“種族滅絕”，并進一步要求國會立即對蘇丹采取制裁措施。由此也導致了達爾富爾問題的國際化。正如美國學者威廉姆#8226;英格霍（William Engdhal）所尖銳指出的，“‘種族滅絕’是一個受人喜歡的主題，而華盛頓就是樂隊的指揮。……只有華盛頓以及追隨它的非政府組織在使用‘種族滅絕’這個富有指控性的詞匯來描述達爾富爾問題。如果他們的這種‘種族滅絕’指控性描述得到了普遍的接受，那就為北約干預下的蘇丹‘政權更迭’以及事實上華盛頓對蘇丹主權事務的干預打開了可能性之門。”

美國布什政府還多次在聯合國安理會提出制裁蘇丹的議案，但這些議案由于安理會理事國之間存在嚴重分歧而無一能夠通過。雖然布什政府及其支持者試圖把中國描述成其在蘇丹進行“政權更迭”的絆腳石，美國在蘇丹的真實動機卻與其表面宣揚的大不相同。又正如廉姆#8226;英格霍所準確指出的，“石油，而非人道災難，才是華盛頓對達爾富爾問題的新興趣所在”。 中國的立場則認為，相對于制裁威脅和對蘇丹政府的孤立企圖，外交手段應當是解決達爾富爾危機的更佳途徑。而且，中國學者還認為，盡管打著人道主義的旗幟和辭令，美國在蘇丹的利益其實是由兩個方面的因素所驅動：一是進行反恐戰的需要。蘇丹在非洲之角的戰略地位決定了這一重要性；二是尋求能源的安全供應。因為蘇丹擁有豐富的石油和天然氣資源。

達爾富爾問題及其與中國的“關聯”

許多西方政府和非政府組織一直在傳播這樣一種觀點，認為中國在發展與蘇丹的關系時，只強調自身的經濟利益而不顧達爾富爾地區的“人權”。因此，他們認為，中國應當為日益惡化的達爾富爾地區人道主義危機承擔某些責任，并且應當開始在國際舞臺上作為一個負責任的利益攸關方來行事。在2008年北京奧運會日期臨近前，“拯救達爾富爾聯盟”和許多西方政治人物還加緊了向中國施壓的活動，并號召抵制北京奧運會。更有甚者，2007年5月，美國100多名眾議員還聯名給中國國家主席胡錦濤寫信，警告說中國如果不能對達爾富爾的混亂局面采取措施，將對北京奧運會帶來不利影響。當聚光燈直照中國時，這些批評其實是片面和偽善的。因為除了中國，還有許多國家，如印度、馬來西亞等都與蘇丹進行著密切的石油業合作，而類似批評卻從未針對這些國家。

在這場政治指責游戲中缺失的是關于對中國在蘇丹經濟轉型過程中發揮作用的討論，即中國通過其與蘇丹的全面經濟合作戰略幫助蘇丹經濟發展方面的貢獻。由于有了不斷增長的穩定的石油收入，蘇丹政府才能夠獲得更多的政治上進行有效控制的空間并最終與其宿敵“蘇丹人民解放運動”（SPLM）達成了和解。如果沒有中國在石油領域的投資及其帶來的蘇丹經濟形勢的改善，2005年簽署 “全面和平協議”（CPA）可能就難以實現。該協議中的一項重要內容便是蘇丹南方自治政府與喀土穆中央政府平分蘇丹的年石油收入。

中國－蘇丹的經濟聯系

首先，蘇丹經濟的強勁復蘇與中國的經濟參與密不可分。中國與蘇丹是傳統的友好國家。自1959年2月中蘇建立外交關系以來，兩國友好關系不斷發展。1962年，兩國簽訂了政府間第一個貿易協定。就石油工業而言，中國和蘇丹的能源合作極大地提高了蘇丹的石油工業能力。中國石油公司自上世紀90年代中期開始參與蘇丹的能源開發。截至2003年底，中國石油公司在蘇丹共投入27億美元，修建了1506公里的輸油管道，建成了一家250萬噸/年原油加工廠和若干個加油站。在中國投資的幫助下，蘇丹已從一個石油進口國變成了石油出口國。

更重要的是，在中國的幫助下，蘇丹建成了自己的一個集勘探、生產、煉制、運輸、銷售于一體的完整的石油工業體系。蘇丹石油生產也因此從1993年的日產2000桶提高到目前的50萬桶，2006年原油出口占總出口的比值約達84％。 而且蘇丹經濟增長率近年來均保持在8－12%左右，在東北非國家中名列前茅。通貨膨脹率也從上世紀90年代的135%下降到2006年的5%。同期，人均國民生產總值則從280美元提高到了1080美元。外匯收入到2005年4月底已達到14.4億美元。蘇丹因此有能力按期償還了國際貨幣基金組織貸款，并于2000年恢復了其作為會員國的投票權。

中國石油公司不僅給當地人民提供了就業機會，而且還建設了其他一些民生項目使當地社區直接受益。例如，截至2006年底，中國最大的石油生產公司――中石油（CNPC）已在蘇丹投入3200萬美元用于修建學校、醫院和打井項目，直接受益群眾達150多萬人。中石油還投資建設了22所小學，幫助65，000人獲得受教育機會。同時，中石油還提供了數百萬美元送蘇丹學生到中國學習大學本科和碩士課程，或者接受短期培訓。

石油收入、積極經濟增長和CPA的誕生

在達爾富爾問題的辯論中缺失的是中國對復蘇蘇丹經濟所作出的重要貢獻以及這一貢獻在推動南蘇丹和平進程中的影響。正如前文所指出的，在中國幫助下發展起來的蘇丹石油工業對蘇丹喀土穆中央政府最終決定與其宿敵南方的“蘇丹人民解放運動”（SPLM）達成和解并在2005年簽署“全面和平協議”（CPA）的能力和意愿產生了直接的影響。盡管外交和國際調停也是推動和平進程的關鍵要素，但如果沒有石油收入所帶來的蘇丹經濟形勢的改善，南北沖突的最終解決走不了這么遠，也絕沒有這樣順利。用蘇丹能源和礦產部副秘書長哈馬德#8226;厄爾尼爾#8226;加迪爾（Hamad Elneel A. Gadir）先生的話來說，“石油已成為推動蘇丹發展、和平與團結的重要因素。制裁蘇丹的石油業，就等于是制裁蘇丹的發展、和平和團結。”蘇丹總統巴希爾也高度贊揚中蘇能源合作的成功，他說，“沒有中石油公司，就沒有蘇丹的石油工業，也根本談不上蘇丹南北之間的和平”。

根據蘇丹能源和礦產部的數字，從1999年到2005年7月，蘇丹的石油總收入已經達到150億美元。石油收入已占2003年國家財政收入的53.7%。正因為手中掌握了豐富的石油收入，蘇丹喀土穆中央政府才能夠和蘇丹南方自治政府（Government of Southern Sudan，GOSS）最終達成石油收入五五分成的協議，而且分成前2％的石油收入直接交付給石油產出地區。目前，蘇丹財政和國民經濟部在蘇丹能源和礦產部以及南方自治政府官員的協助下，每月就石油收入發布報告。根據蘇丹財政和國民經濟部的統計數字，南方自治政府在2006年頭5個月里已經收到總計4.73億美元的石油分成收入，而且其月均收入呈快速上漲趨勢，從2006年1月份的7200萬美元上漲到5月份的1.12億美元。 另外，據美國前任蘇丹特使（2006年至2007年任職）安德魯#8226;納西奧斯（Andrew S. Natsios）在其文章中所說，截至2008年初，大約30億美元的石油收入已經轉帳到蘇丹南方自治政府的財政帳戶。南方的經濟正在開始復興。 因此，可以毫無疑問地說，蘇丹喀土穆中央政府和南方自治政府所獲得的穩定和持續增長的石油收入不僅有效地緩解了雙方的預算困境，從總體上提高了人民的生活水平，而且對蘇丹南北“全面和平協議”的順利執行以及和平的鞏固也有很大助益。

“不干涉內政”和“保護的責任”

自1955年在印度尼西亞萬隆召開第一次亞非會議以來，“不干涉內政”原則就一直是指導中國外交政策的和平共處五項原則中的一項重要原則。而且這一原則也被聯合國所接受并體現在聯合國的憲章中以及其他國際法律文件中。當中國在經濟領域深化其市場經濟改革的同時，在外交和政治領域仍堅持“不干涉內政”原則并且在許多重要的官方文件中（如2006年1月發布的《中國的非洲政策》白皮書）反復強調這一原則。中國確信，堅持“不干涉內政”原則和提供“不附加條件”的援助對于發展與非洲的長期友好關系十分重要。因此，中國非常小心翼翼地不干涉非洲國家的內部事務，充分尊重非洲國家獨立處理自己內部事務的權力。對中國而言，強調這一原則并不僅僅停留在口頭上和理論上。對這一原則的尊崇和堅持是源于中國自己的歷史，特別是近現代以來中國所反復遭受的西方列強對中國內部事務的干涉。

就達爾富爾危機而言，中國對上述重要原則的尊崇受到了西方媒體以及美國布什政府的質疑，并且把中國的決策者置于一個相當被動的態勢，即必須在堅持“不干涉內政”原則與國際社會要求放棄這一原則之間尋求某種平衡。正如比利時學者喬納森#8226;霍斯洛格（Jonathan Holslag）所指出的，“達爾富爾問題是對中國外交靈活性的一個緊迫考驗。它促使北京在堅持原則和面對國際壓力兩者之間調整其方向，即一方面是對傳統準則的遵守和對經濟利益的訴求，另一方面則是應對國際壓力和尋求該地區長期穩定的需要?！?也有西方學者分析認為，中國外交官雖然一方面強調“不干涉內政”并不意味著不愿意提供“保護”，另一方面也迅速指出，所謂“保護的責任”原則實際上是美國及其盟友為使其干涉蘇丹事務合法和合理化而特意制造出的詞匯，其顯而易見的目標就是在蘇丹進行“政權更迭”并維持美國在該地區的霸權。 另外，中國的政策決策者們還尖銳地指出了華盛頓的偽善道德說教，因為自20世紀80年代初期以來，美國及其西方伙伴國家事實上一直在以市場經濟改革的名義，通過有條件的借貸和債務結構調整等方式干涉非洲國家的內部事務。其結果是，非洲發展的進程受阻，非洲國家在經濟管理中的作用嚴重下降，非洲的貧困進一步加劇。而這相當于是對非洲的重新殖民化，而不是發展。

中國、蘇丹和聯合國

在堅持和嚴格遵守“不干涉內政”原則的同時，中國也越來越積極地加入聯合國領導的在非洲的沖突解決和維持和平行動的國際努力。自20世紀90年代末期以來，中國已經向8個非洲國家派出了總計約2000名維和人員，在向非洲任務區派遣維和人員方面，中國名列聯合國安理會五個常任理事國之首位。

就達爾富爾問題而言，自2007年以來中國外交已經表現出更多的現實性和靈活性。除了任命達爾富爾問題特別代表（特使）以及增加向達爾富爾地區的人道主義援助以外，中國還開始積極開展與蘇丹政府的斡旋工作，推動蘇丹政府與國際社會進行合作，并在蘇丹政府同意的原則下，促其允許聯合國維和部隊在達爾富爾地區的部署。 通過這些措施和努力，中國得以在很大程度上成功地平息了國際社會對中國的指責，并同時仍然維護與蘇丹政權的良好關系。考慮到自身在世界經濟中的地位，中國既不能得罪其重要貿易伙伴美國，也不能疏遠其重要的石油供應國蘇丹。從一個更廣闊的視野來看，中國在達爾富爾問題上所采取的行動表明了這樣的一種承諾和決心，即中國要在一個日趨復雜且各種問題彼此糾結、難以厘清的世界舞臺上發揮一個負責任大國的作用。

“接觸的方法”：中國的建設性作用

在達爾富爾問題上，一些西方媒體和國際組織對中國的指責主要集中在兩點：第一，在聯合國安理會討論達爾富爾問題時反對使用制裁手段；第二，中國對改變蘇丹政府的立場所施加的壓力不夠。事實上，盡管面對西方的不斷指責，中國一直都在積極尋求用更注重實效的方法來解決達爾富爾危機。中國主張并相信，地區和國際沖突應當通過對話和談判等外交手段解決。制裁只會起到相反的效果，深受制裁之苦的不是當事國的政權，而是人民。制裁和對蘇丹政府持強硬立場只會使得達爾富爾問題更趨復雜。中國達爾富爾問題特別代表劉貴今大使也表示，“對蘇丹政府施加更多的壓力或擴大制裁無助于和平解決達爾富爾問題，反而會使該地區的形勢更加復雜。有很多過去的例證都證明，像達爾富爾危機這樣的問題，如果沒有這個國家內部政治進程的同步推進，問題就難以得到解決?！?/p>

重要的是從一開始我們就應當認識到，中國對“不干涉內政”原則的堅守并不意味著北京不愿意承擔“保護的責任”。這里的關鍵區別在于，中國只支持滿足下列條件的合法性干預：第一，干預不能侵犯有關國家的主權；第二，干預必須得到聯合國的授權；第三，聯合國部隊還需得到有關當事國家的邀請；最后，只有當所有其他手段都證明無效后，聯合國執行任務時才能使用武力。 中國認為，美國在沒有聯合國授權的情況下就以“保護”“人權”和“自由”的名義對伊拉克發動侵略戰爭并造成了災難性的失敗后果就是不宜倡導武力干預的最典型的一個例證。中國還認為，在入侵伊拉克的問題上，美國并沒有盡全力并窮盡所有的外交手段，并選擇使用了單邊行動，而不是多邊手段。最后，美國的侵略行動激起了伊拉克人的許多不滿，并為伊拉克人的內部反抗鋪平了道路，因為美國人并不被看作是“解放者”，而是“占領者”。

自達爾富爾問題出現以來，中國就一直與有關各方保持溝通和聯系，并通過推動各方領導人對話、派遣特使以及推動在聯合國大會等場合的相關討論等方式發揮調停人作用。胡錦濤主席在2006年11月中非合作論壇北京峰會和2007年2月初訪問蘇丹期間，均就達爾富爾問題與蘇丹總統巴希爾舉行了會談。而且，中國還參加了2006年11月在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的包括聯合國五常、非盟以及蘇丹在內的旨在解決達爾富爾問題的相關會議。前任聯合國秘書長科菲#8226;安南在會議上提出一個聯合國分三階段向非盟駐達爾富爾部隊提供支援的計劃，即“安南計劃”：第一階段，聯合國向非盟部隊提供價值2100萬美元的軍事裝備和物資，并派遣近200名軍官、警官和文職官員，在非盟部隊中擔任參謀和顧問等職務；第二階段，聯合國支援非盟部隊的人員和裝備將達到一定規模；第三階段，在達爾富爾完成部署聯合國—非盟混合部隊，這支部隊將由1.7萬名軍人和3000名警察組成，其指揮權將掌握在聯合國手中。中方支持這一方案，認為該方案是現實可行的，也最容易被蘇丹政府所接受。

由于中國的建設性努力及其對“安南計劃”的推動，蘇丹政府2007年6月宣布無條件同意在達爾富爾地區部署聯合國－非盟混合維和部隊。這使得聯合國安理會得以在2007年7月31日一致通過關于在達爾富爾地區部署聯合國－非盟混合維和部隊的第1769號決議。如果沒有中國所發揮的建設性“接觸”外交，這一決議的通過是難以想象的。另外，中國還采取實際行動來推動聯合國第1769號決議的落實。迄今，作為聯合國維和部隊的第一批先遣部隊，中國已向達爾富爾地區派遣了315名工兵分隊。另外，中國還共向達爾富爾地區提供了價值8000萬元人民幣的人道物資援助，并向非洲聯盟在該地區執行維和任務的特派團捐款180萬美元。

除了支持和推動“安南計劃”的落實并在幕后為聯合國第1769號決議的通過進行各種外交斡旋之外，中國政府還在2007年5月10日任命劉貴今大使出任中國非洲事務的特別代表。事實上，既便在劉大使的任命之前，為實地了解情況，以便使北京就蘇丹問題制定出更適合形勢的戰略，中國政府已向達爾富爾地區派遣了5個特使團。這充分顯示出中國政府對非洲事務，以及當前對達爾富爾問題的高度重視。劉貴今大使上任后，即赴蘇丹進行了為期5天的訪問，和蘇丹領導人就達爾富爾問題進行了討論，目的是推動該問題的政治解決以及進一步改善達爾富爾地區的人道和安全狀況。就連英國《經濟學家》雜志也為中國的這些舉措鼓掌叫好。

又正如美國前任蘇丹特使安德魯#8226;納西奧斯所強調指出的，“如今唯有接觸才是能給成功帶來希望的唯一政策選項”。然而，蘇丹喀土穆政權與西方之間不愉快的歷史自然使得蘇丹領導人有理由相信，西方其實意在推翻其政權并加速蘇丹的分裂。而不幸的是，位于海牙的“國際刑事法庭” （International Criminal Court， ICC）于2009年3月初向蘇丹總統巴希爾發出的逮捕令似乎正好給蘇丹政府這一對西方的疑慮提供了最新的證據和注腳。由于喀土穆和西方之間根深蒂固的猜疑和互不現任，中國則可通過“接觸的方法”在雙方之間擔任信息傳遞和搭建信任之橋的角色。事實上，中國也正是在發揮這樣的作用并已為之做出了很大的貢獻。

“國際刑事法庭”的裁定及達爾富爾的未來

具有諷刺意味的是，國際上一些人可能覺得達爾富爾問題還不夠復雜，于是 “國際刑事法庭”也加入進來湊熱鬧，使得問題更趨復雜，也更不易解決。早在2008年7月中旬，“國際刑事法庭”的首席檢察官路易斯#8226;奧坎波（Luis Moreno-Ocampo）就對蘇丹總統巴希爾提出了“戰爭罪”和“反人類罪”等共7項罪行的指控并要求法庭對巴希爾發出逮捕令。2009年3月初，“國際刑事法庭”對巴希爾發出了逮捕令，使之成為現代國際關系史上針對一個國家在任總統的第一案。

在表面上看來，“國際刑事法庭”的這一行動似乎是最終朝著司法公正邁出了重要一步。但在表象之下，這實際上是朝著錯誤的方向向前邁進的一步，甚至使得各利益相關方多年來在蘇丹推動和平的努力又倒退了兩步或者三步。一方面，裁決書和逮捕令在蘇丹以及一些阿拉伯國家激起了廣泛的憤怒情緒。巴希爾總統及其周圍的蘇丹高層人士指責裁決書和逮捕令是西方陰謀的一部分，是旨在對蘇丹進行“政權更迭”的“新殖民主義計劃”。毫無疑問，“國際刑事法庭”的裁決書和逮捕令把巴希爾進一步推向蘇丹執政黨“人民大會黨”強硬派陣營的一邊，客觀上使得喀土穆的統治精英集團進一步加強和鞏固其權力；另一方面，達爾富爾的反叛組織則受到這一裁決書的鼓舞，可能會加強對政府軍的攻擊或者在談判桌上提出新的更多要求。事實上，逮捕令發出后不久，蘇丹政府就將在蘇丹活動的10多個外國援助機構驅逐出境，其中包括英國的Oxfam、“拯救兒童”組織，以及美國的Care， CHF等。這些國際援助機構的離境會使達爾富爾地區的人道主義援助工作面臨嚴重的人手和資源短缺問題。因此，到頭來，最終還是達爾富爾地區的貧苦人群成為了“國際刑事法庭”裁決書的受害者。

“國際刑事法庭”裁決書甚至還將蘇丹境外的利益相關者進一步分化成兩個陣營。非洲聯盟和阿拉伯聯盟強烈反對這一裁決，認為這一起訴會造成地區的不穩定，使達爾富爾沖突進一步惡化并威脅到蘇丹南北之間和平協議的繼續執行。

另外，非洲國家還對“國際刑事法庭”總將起訴的對象鎖定在非洲國家領導人身上十分不滿，認為這是國際司法體系針對富國和窮國搞的“雙重標準”。 與此相反的是，歐盟和美國則要求蘇丹政府與“國際刑事法庭”進行合作。中國則自然是反對任何可能破壞達爾富爾和蘇丹實現和平努力的行為，支持非洲和阿拉伯國家提出的暫停甚至撤消這一起訴的要求。

2010年2月4日，隨著蘇丹近20年來首次大選的臨近，“國際刑事法庭”在這一關鍵時刻又故伎重演、重蹈覆轍，擬在其預審聽證會上對巴希爾已遭起訴的一連串罪名中再加上“種族滅絕罪”。這一消息自然引起了蘇丹政府的強烈憤慨，認為“國際刑事法庭的目的就是為了阻止蘇丹政府組織大選和進行權力和平移交的努力”。

“國際刑事法庭”所發出的一連串裁決，猶如扔出的一枚枚定時炸彈，使得達爾富爾以及整個蘇丹局勢的未來正變得越來越不確定和富有挑戰性。隨著2010年4月的總統大選以及2011年南部全民公決的臨近，達爾富爾的和平和蘇丹的穩定將完全依賴和取決于蘇丹國內外各利益相關方的共同努力。由于達爾富爾危機的復雜性，以及其根源于氣候條件的惡化以及該地區內外等各種宗教和政治勢力的卷入，達爾富爾問題絕不是一個可以單獨由中國或任何其他國家一方就可以解決的簡單問題。達爾富爾沖突的復雜性決定了該問題不可能在短期內就能夠得到解決，對此國際社會應當有所準備。

結 論

中國在達爾富爾問題上所采取的“安靜外交”的成功并不意味著北京就此可以不需再對其蘇丹以及整個對非政策進行評估。全球化以及非洲自身的進步已經改變了非洲大陸的戰略和政治發展態勢。舉例來說，隨著“非洲統一組織”（簡稱“非統”）向“非洲聯盟”的發展和轉型，“非統”倡導的“不干涉成員國內政”原則已經部分被“非盟”的“非漠視”原則（即“有條件地干預成員國內政”）所取代。在非盟憲章的第四條中，在強調主權平等和不干涉原則的同時，也強調“非盟有權在某成員國出現下列情況時進行干預，比如戰爭罪行、種族滅絕和反人類罪行等”。這表明非洲國家認識到，在非洲某一國或某一區域發生的沖突會影響到其鄰國的穩定，因此需要有一個集體安全機制和責任來打造一個強大和穩定的非洲。同樣，隨著中國與非洲關系的發展以及中國利益在非洲的拓展，中國也需要不斷探索如何適應新形勢下的非洲新政策。

隨著“國際刑事法庭”向巴希爾總統發出“種族滅絕罪”的起訴，達爾富爾的局勢變得更加不確定。雖然中國努力促使喀土穆政權接受聯合國維和部隊部署在其領土上，但如果國際社會僅繼續將重心放在向達爾富爾派遣維和部隊而不是針對蘇丹沖突的政治和歷史根源采取相應的政治與和平解決手段的話，那么蘇丹政府的疑慮就不會消除。正如美國前任蘇丹特使安德魯#8226;納西奧斯所正確指出的，“華盛頓把大量人力資源和經費用在了達爾富爾危機上，而不是支持蘇丹的全面和平協議”。又如聯合國－非盟駐達爾富爾混合部隊(UNAMID)總指揮官馬丁#8226;阿格瓦伊（Martin Luther Agwai）將軍所直白指出的：“如果（達爾富爾）沒有一個新的和平協議，即使我們把所有應部署的維和部隊都部署到了達爾富爾，這仍將是一個艱巨的任務。因為如果沒有和平協議，你就無法維持和平?！本S和與和平政治進程之間的失衡必須迅速得到調適，因為如果不能確保蘇丹南北之間的和平，就根本談不上達爾富爾地區的和平。而中國正是一直在積極主張“維和與政治進程”的雙軌推進戰略，遺憾的是國際社會對此重視不夠。而這一失衡如果繼續下去的話，將無疑等同于向一些阻礙和平進程的人士發出錯誤信號，這對于蘇丹全國的維持和平努力將是十分有害的。