漸進(jìn)主義與美國能源政策發(fā)展

【內(nèi)容提要】 漸進(jìn)主義政治的本質(zhì)是指政治決策進(jìn)程受利益集團(tuán)影響而不成體系，在美國表現(xiàn)得尤為突出，又以能源領(lǐng)域?yàn)樯酰蚴敲绹鳛槭澜缟献畲蟮哪茉瓷a(chǎn)和消費(fèi)國，能源變革面臨更強(qiáng)大的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)慣性、更短視的民眾認(rèn)知阻力以及更對立的政治決策進(jìn)程。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)促成的美國激進(jìn)能源變革隨著油價(jià)的回落而退出，接下來20年的能源政策基本無所作為。21世紀(jì)以來，能源價(jià)格的持續(xù)上揚(yáng)帶來能源政策新一輪變革的壓力，氣候與“反恐”因素的影響上升使得黨派和利益集團(tuán)之爭愈演愈烈，美國能源政策改革進(jìn)程更具典型的漸進(jìn)主義特征。奧巴馬的氣候與能源“新政”從目前來看并不如其當(dāng)初宣誓的那樣具有革命性，在金融危機(jī)的沖擊下前景依然具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

【關(guān)鍵詞】 漸進(jìn)主義美國能源政策氣候法案

【作者簡介】上海國際問題研究院助理研究員、博士

一、美國漸進(jìn)主義政治體制及在能源領(lǐng)域的突出表現(xiàn)

（一）美國政治體制典型的漸進(jìn)主義

漸進(jìn)主義作為一種政治范式，是與理想主義相對而言的，指以現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)社會和政治變革，對此已有大量的文獻(xiàn)論述。它本質(zhì)上反映了政府干預(yù)市場的兩方面約束，尤以后者為甚：一是人的有限理性和改革總成本約束，即政治精英不可能準(zhǔn)確地預(yù)知未來，系統(tǒng)改革的決策失誤社會成本巨大；二是利益主體和價(jià)值多元化的約束，即復(fù)雜社會問題的改革往往在相當(dāng)程度上是“零和”博弈，徹底的改革面臨巨大的阻力，因而政治決策的底線是各方的大體滿意，是各利益相關(guān)方討價(jià)還價(jià)和相互妥協(xié)的產(chǎn)物。正因此，現(xiàn)代各國的政治體制中均嵌入了漸進(jìn)主義的因素，比如三權(quán)分立制度、立法程序要求的多數(shù)表決通過等，以防止成本高昂的社會變革。政治精英并非如理論家那樣對問題和對策進(jìn)行全面、客觀、科學(xué)的分析，然后找到唯一“正確”的完美方案，而總是爭取縮小議程范圍，旨在提出各方“可接受”的改革方案，以最大程度地限制變革范圍及失敗的負(fù)面影響，從而減少未來可能面臨的“報(bào)復(fù)性投票”，因而是一種不成體系的“混混政治”(muddling through)。

美國的政治結(jié)構(gòu)所具有的抵制社會劇烈變革的特征尤為突出，一方面表現(xiàn)在美國行政、立法和司法機(jī)關(guān)相互制衡，三權(quán)分立的對抗性較其他國家更為突出，激烈的黨派競爭融于其中，聯(lián)邦政府與州之間的分權(quán)制衡亦十分明顯；另一方面表現(xiàn)在多元利益主體對政治決策進(jìn)程的巨大影響力。從更深層次看，這與美國意識形態(tài)深厚的保守主義傳統(tǒng)、憲法第十四修正案對私有產(chǎn)權(quán)的絕對保護(hù)和市場經(jīng)濟(jì)體制有著密切的關(guān)系，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制將社會運(yùn)轉(zhuǎn)的主要責(zé)任交于企業(yè)，而企業(yè)唯一服從的是私利而不是行政命令，這就使得很多表面看來十分有吸引力的政策改革難以推行。 美國的判例法傳統(tǒng)亦強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的可靠性和遵循先例。

應(yīng)該說，漸進(jìn)主義否認(rèn)一蹴而就的現(xiàn)實(shí)性，但是其并不否認(rèn)事物的進(jìn)步可能，而是強(qiáng)調(diào)只有“積跬步”才能“至千里”。但是，美國這種對抗性極強(qiáng)的否決權(quán)結(jié)構(gòu)有“過猶不及”之嫌，因?yàn)樗３Ｊ沟谜鉀Q問題的能力十分有限，政治精英不僅不可能推動(dòng)社會的劇烈變革，甚至連促成漸進(jìn)主義的變革都十分困難。 其結(jié)果是，漸進(jìn)主義在大眾面前實(shí)際上淪落為抱怨美國政府在很多重大問題上無所作為的代名詞。

（二）能源政策領(lǐng)域的突出表現(xiàn)

能源政策是指政府以改變能源結(jié)構(gòu)為目的而系統(tǒng)性地干預(yù)各類能源市場的政策措施的總稱。歷史上美國政府亦對煤炭、石油、天然氣等各類能源部門進(jìn)行一些零星的干預(yù)，但是真正意義上的能源政策實(shí)踐開始于20世紀(jì)70年代能源危機(jī)之后。在當(dāng)前的歷史背景下，氣候和反恐壓力的上升使得化石燃料替代的呼聲日益提高，能源政策的核心是通過穩(wěn)定的財(cái)政或監(jiān)管措施將能源安全和環(huán)境成本內(nèi)化到化石能源價(jià)格中，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整。 為此，能源政策越來越具有環(huán)境政策的“管制性”特征，其變革在相當(dāng)程度上是傳統(tǒng)與新興能源產(chǎn)業(yè)之間的“零和博弈”，因而涉及復(fù)雜和深刻的利益沖突。 作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力和民主制度的第一大國，美國能源政策變革面臨的阻力較其他國家更為突出。

1．更強(qiáng)大的能源結(jié)構(gòu)慣性

能源市場為人類生產(chǎn)和生活提供最基本的使用價(jià)值，其政策變動(dòng)可謂是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，社會影響深遠(yuǎn)。更關(guān)鍵的是，與芯片革命的加速度發(fā)展不一樣，能源替代與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整至少是一個(gè)幾十年的過程，主要原因在于能源基礎(chǔ)設(shè)施具有高度的歷史慣性，難以實(shí)現(xiàn)劇烈調(diào)整，而且現(xiàn)有能源利用規(guī)模越大、調(diào)整時(shí)間就會越長。 這一基本規(guī)律決定了美國的能源政策改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要比其他國家更為艱難。一方面，美國是當(dāng)前世界上最大的能源生產(chǎn)國， 以石油、天然氣、煤炭等化石能源占絕對主導(dǎo)地位，能源價(jià)格也相對較低。美國擁有各類大規(guī)模的能源生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、分銷設(shè)施，比如煤礦、油氣田、管道、煉油設(shè)施、鈾濃縮設(shè)施，等等，投資規(guī)模大、周期長，資產(chǎn)專用性強(qiáng)。另一方面，美國也是世界上最大的能源消費(fèi)國，其分散的居住方式帶來的汽車和石油消費(fèi)規(guī)模尤其令世界其他國家均“相形見絀”。其結(jié)果是，美國雖然總體能源自給度超過70%，但是石油消費(fèi)近6成依賴于進(jìn)口，并且據(jù)預(yù)測，該趨勢在可預(yù)見的未來仍會繼續(xù)加強(qiáng)。 總體而言，美國走的是一條相對“粗放型”的發(fā)展道路，單位GDP能耗約是日本的2倍、西歐的1.2-1.5倍。

2．更短視的民眾認(rèn)知阻力

馬克斯#8226;貝茲爾曼從心理學(xué)的角度認(rèn)為，有三個(gè)方面的認(rèn)知因素阻礙能源政策變革：一是未來打折(discounting the future)，即不愿意為預(yù)防未來的能源危機(jī)而于今天買單；二是正性錯(cuò)覺(positive illusions)，即懷疑能源危機(jī)會不會真的發(fā)生；三是利己主義(ecocentrism)，即傾向于把能源危機(jī)的發(fā)生歸罪于他人并指望他人采取預(yù)防措施。 而且如上所述，能源政策變革涉及的投資大、耗時(shí)長，具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，所面臨的三種認(rèn)知阻力也比其他領(lǐng)域的變革更為突出。 如上所言，美國不僅是世界上最大的化石能源消費(fèi)國，也是最大的生產(chǎn)國，有研究表明，相對于歐日而言，的確更少的美國人相信“全球變暖確證是一個(gè)嚴(yán)重的問題并須立即行動(dòng)”，不到10%的懷疑分子根本不相信氣候變化科學(xué)和行動(dòng)必要性，而這一比例在其他發(fā)達(dá)國家要低得多。 不過，美國內(nèi)部不同群體的認(rèn)知具有明顯的差異性，除與利益派別具有內(nèi)在的聯(lián)系外，也與宗教和教育水平等非經(jīng)濟(jì)因素密切相關(guān)。比如美國西海岸的加利福尼亞州和東北部的新英格蘭各州與其他州相比在能源政策主張上較為激進(jìn)，除了能源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的因素之外，可能還由于東西海岸是移民較多的地區(qū)，宗教保守主義色彩相對較淡，同時(shí)也是大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)密集的地區(qū)，知識層次相對較高，因此對化石能源利用對環(huán)境的負(fù)面影響認(rèn)識得更為充分，環(huán)境方面的非政府組織也更多。

3．更對立的政治決策進(jìn)程

應(yīng)該說能源政策影響面廣泛，參與的機(jī)構(gòu)亦十分多元化。比如在行政部門，美國能源部對全國能源政策的制定缺乏統(tǒng)一有效的管轄權(quán)限，而土地管理局、國內(nèi)收入局、環(huán)保署、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、美國國防部以及各類州和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮更多的實(shí)際影響；而在國會內(nèi)部亦是如此，除了參議院能源與自然資源委員會或眾議院能源與商務(wù)委員會之外，內(nèi)務(wù)、財(cái)政、外交關(guān)系、環(huán)境與工程委員會等往往能夠發(fā)揮更大的影響力。 但是，傳統(tǒng)與新興能源利益集團(tuán)及以此為基礎(chǔ)的黨派和府院之爭是其背后的決定性力量。

第一，最基礎(chǔ)的競爭關(guān)系是化石能源生產(chǎn)和利用規(guī)模較大的部門、企業(yè)和州與其他州和部門、企業(yè)之間的利益和立場沖突。如上所述，美國是世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，但是在各州之間分布不均，比如堪薩斯等中西部各州是重要的煤炭生產(chǎn)基地，德克薩斯、亞利桑那等西南部各州是重要的石油生產(chǎn)基地，另一些地區(qū)則有較發(fā)達(dá)的核能、天然氣或風(fēng)力等可再生能源產(chǎn)業(yè)，而東部各州是重要的能源消費(fèi)地區(qū)，卻基本沒有自己的生產(chǎn)。不同的州在要不要促進(jìn)替代能源、要不要對化石能源的利用而征稅等問題上往往具有不同的立場，相互間的利益沖突與能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國之間的積怨不無相似之處。能耗不同的部門對于能源政策改革同樣具有類似的沖突，比如汽車業(yè)會聯(lián)合抵制強(qiáng)制性的汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)。美參議院能源與自然資源委員會議員派德#8226;多門尼西（Pete Domenici）主席便多次指出，美國能源政策的政治進(jìn)程，主要便是各地區(qū)和部門的利益分配問題。

第二，黨派之間關(guān)于能源政策改革思路的分歧以及以此為基礎(chǔ)的府院之爭。雖說地區(qū)與部門利益分析是理解美國能源政策進(jìn)程不可忽視的因素，但是完全否認(rèn)美國能源政策進(jìn)程中的黨派特性亦是有之偏頗。 總體說來，兩黨均認(rèn)同應(yīng)該讓能源市場發(fā)揮最基礎(chǔ)的作用，而盡可能地減少政府的干預(yù)，但是共和黨對政府推動(dòng)化石燃料替代的態(tài)度更為保守，主張?jiān)诠?yīng)一側(cè)緩解能源安全問題，對環(huán)境和節(jié)約問題則傾向于依賴技術(shù)進(jìn)步和“試錯(cuò)”的方式而不是強(qiáng)制的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而民主黨則認(rèn)為政府應(yīng)更為積極地干預(yù)能源市場失靈的領(lǐng)域，尤其是在控制環(huán)境污染和能源安全方面，主張實(shí)施化石能源替代和需求側(cè)管理的政策措施。其實(shí)，這看似一個(gè)價(jià)值觀和黨派意識形態(tài)的分歧問題，背后有著深刻的利益關(guān)聯(lián)：共和黨官員往往依賴于石油公司、大企業(yè)家、銀行家等既得利益集團(tuán)為靠山，而民主黨議員多依賴于工會、藍(lán)領(lǐng)工人和環(huán)保主義者，因此更偏向于從需求和新能源一側(cè)尋求能源問題的解決。 因此，在能源政策的“變”與“不變”之間，共和黨的態(tài)度更為保守，而民主黨則顯得激進(jìn)。近40年來，隨著能源政策“管制性”特征越來越明顯，關(guān)于能源政策的黨派之爭亦越來越激烈。

4．小結(jié)

正如漸進(jìn)主義政治本質(zhì)是指一種不成體系的政治，能源政策的漸進(jìn)主義意味著人們關(guān)于能源變革意義的認(rèn)識以及主張變革的社會力量將過于隨能源價(jià)格的波動(dòng)而波動(dòng)，而缺乏系統(tǒng)和長期的規(guī)劃，以及規(guī)劃的持續(xù)執(zhí)行。一些學(xué)者認(rèn)為漸進(jìn)主義不適用于危機(jī)情勢， 而相對于其他領(lǐng)域而言，能源市場危機(jī)頻發(fā)、波動(dòng)劇烈。的確，漸進(jìn)主義一般表現(xiàn)為大規(guī)模的改革方案難以獲得通過，而從歷史來看，能源危機(jī)的沖擊往往能使政府實(shí)施一些超常規(guī)措施；但是，漸進(jìn)主義是對社會變革長期進(jìn)程的客觀描述，危機(jī)雖然可能使得異常的大規(guī)模改革措施容易獲得通過，但是當(dāng)社會恢復(fù)常態(tài)后，便會開始抵制這種難以承受的激變，最終迫使倉促出臺的新政策再次被廢棄。 換句話說，特殊情勢促成的大規(guī)模改革方案可能會在事后表現(xiàn)出不適應(yīng)性而難以付諸實(shí)施，是漸進(jìn)主義的另一種表現(xiàn)形式。這恰恰說明，危機(jī)情勢下決策者的有限理性更為突出，本來就是“試錯(cuò)”過程的一部分。

二、石油危機(jī)后30年的變革起伏

1973年至1974年石油禁運(yùn)帶來的油價(jià)飆升使能源安全問題空前突出，催生了西方國家能源政策，從尼克松、福特到卡特的三任美國總統(tǒng)均實(shí)施了大規(guī)模的能源變革措施，追求“能源獨(dú)立”。然而20世紀(jì)80年代以來，隨著國際油價(jià)的回落，絕大部分變革嘗試均以失敗告終。90年代當(dāng)政的民主黨克林頓政府極力主張能源革命，但是最終亦因外部條件缺乏和內(nèi)部阻力強(qiáng)大而放棄。應(yīng)該說，20世紀(jì)70年代的首次能源變革政策失敗并不是政治阻力造成的，而是在危機(jī)情勢下政府決策過于激進(jìn)帶來的結(jié)果。但是，這一失敗為既得利益者阻撓后來的變革嘗試提供了先例，并播下了能源政策黨派之爭的種子。

（一）20世紀(jì)70至80年代的大起大落

1．激進(jìn)的能源替代和能效措施的流產(chǎn)

1973年石油危機(jī)發(fā)生后，尼克松總統(tǒng)發(fā)起“獨(dú)立工程”(Project Independence)，提出要在1980年實(shí)現(xiàn)美國能源自給。福特政府于1975年簽署《能源政策與節(jié)約法案》，重新設(shè)定1985年為能源獨(dú)立的目標(biāo)期限。1977年卡特就職之后更是將能源政策作為其政府的中心議題，宣布能源獨(dú)立等同于一場“道義戰(zhàn)爭”，并再次將能源獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)期限推遲至1990年。1978年《全國能源法案》規(guī)定了一系列化石燃料替代措施。伊朗革命爆發(fā)后，卡特又于1980年6月簽署《能源安全法案》，其中最突出的是斥巨資促進(jìn)人工合成燃料的發(fā)展。然而，80年代后期國際油價(jià)大幅回落，70年代制定的大批能源替代方案難以為繼，里根政府上臺后實(shí)施大規(guī)模的“退出”戰(zhàn)略，大幅削減各類可再生能源研發(fā)開支，拒絕實(shí)施先前法案所要求的設(shè)定設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)美國深海地區(qū)傳統(tǒng)油氣資源的開發(fā)利用。可見，里根能源政策的核心是放棄能源替代，讓化石能源市場“還原”。

2．該時(shí)期政策留下的歷史遺產(chǎn)

20世紀(jì)70年代激進(jìn)的能源變革措施總體來說以失敗告終，但是仍然留下了一些重要的歷史遺產(chǎn)。最重要的要算綜合性能源政策的理念形成和能源部的創(chuàng)設(shè)。尼克松政府領(lǐng)導(dǎo)西方各國成立國際能源署，以促進(jìn)能源政策協(xié)調(diào)，并在國內(nèi)初步重組聯(lián)邦能源機(jī)構(gòu)。1977年卡特政府簽署《能源部組織法案》，在原有聯(lián)邦能源局、能源研究和開發(fā)局、聯(lián)邦電力委員會以及其他幾個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上正式組建內(nèi)閣級別的能源部。里根政府曾想撤銷能源部但未能成功。另一個(gè)重要成就是福特政府于1975年建立的戰(zhàn)略石油儲備(SPR)。從實(shí)體政策而言，SPR幾乎是該時(shí)期美國能源政策能夠留存至今的唯一重要成果，不過本質(zhì)上這并非一個(gè)促進(jìn)能源革新的制度，而是維護(hù)化石燃料供應(yīng)穩(wěn)定的保險(xiǎn)措施，因而與美國能源市場的“現(xiàn)狀”最為接近，尤其是在大部分情況下與產(chǎn)業(yè)均不構(gòu)成競爭，所以能夠保存了下來。

該時(shí)期也的確留下了極少數(shù)需求側(cè)管理措施的遺產(chǎn)。福特政府建立了美國歷史上第一個(gè)汽車燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)（CAFE），雖然這一標(biāo)準(zhǔn)后來遭到很多批評。此外，里根政府時(shí)期，化石能源利用對環(huán)境的負(fù)面影響逐步受到關(guān)注，國內(nèi)一些較為進(jìn)步的州（加利福尼亞以及馬薩諸塞、紐約、緬因等東北部州）和其他左派政治力量對里根政府在能源政策上的大幅“倒退”和對環(huán)境的漠不關(guān)心強(qiáng)烈不滿，一方面將其拒絕實(shí)施能源標(biāo)準(zhǔn)的行為起訴至法院并獲得勝訴，另一方面在州一級先行實(shí)施更嚴(yán)格的設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)，迫使里根政府于1987年立法對12種家用電器設(shè)定了能效標(biāo)準(zhǔn)。也正是從這一時(shí)期開始，共和黨與民主黨在能源政策上的分歧及一些較進(jìn)步的州和地區(qū)對聯(lián)邦政府的不滿逐步顯現(xiàn)。

總之，對比80年代末和70年代初的美國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的確發(fā)生了明顯變化，比如化石能源所占比例由近93%下降至約85%， 但是這在很大程度上是高油價(jià)作用的自然結(jié)果，而政策的影響力是很值得懷疑的。

（二）20世紀(jì)90年代的無所作為

1990年伊拉克入侵科威特，引起國際油價(jià)波動(dòng)，雖然其幅度遠(yuǎn)沒有70年代能源危機(jī)那樣大，但是再度引起美國國內(nèi)關(guān)于對中東的能源進(jìn)口依賴、能源安全的激烈爭論，從而將能源政策問題重新推上政府議程。老布什共和黨政府主張尋求供應(yīng)一側(cè)的解決方案，擴(kuò)大國內(nèi)能源生產(chǎn)，但是民主黨占多數(shù)席位的國會對此表示強(qiáng)烈反對，并利用當(dāng)時(shí)的緊張局勢通過了充分反應(yīng)民主黨政見的《1992年能源政策法案》。該法案的重心在于通過強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)稅措施、研發(fā)支持等大力促進(jìn)可再生能源發(fā)展、提高能效，明顯提高了能源政策對環(huán)境（包括氣候變化）的關(guān)照，可以說恰好貼合不久后上臺的克林頓-戈?duì)栒哪茉凑咧鲝垺?然而事實(shí)證明，20世紀(jì)70至80年代的能源設(shè)施過度投資和生產(chǎn)過剩局面為整個(gè)90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了穩(wěn)定、廉價(jià)的能源供應(yīng)，使得克林頓政府的環(huán)境主義理想基本落空，無論是實(shí)施已有的能源法案還是出臺新的措施均面臨巨大的阻力。

克林頓政府就職之初便提出對石油、天然氣、煤炭等的能源消費(fèi)按所含熱量單位征稅（即所謂BTU稅），一方面可以緩解美國政府的財(cái)政赤字狀況，另一方面也減輕能源消費(fèi)帶來的環(huán)境危害、降低石油進(jìn)口依賴。以汽油為例，擬征收的BTU稅預(yù)計(jì)會使每加侖汽油價(jià)格上漲7.5美分，總體而言會使每戶能源開支增加4.5%。 但是該方案遭到全體共和黨議員、保守派民主黨議員、利益集團(tuán)、消費(fèi)者的強(qiáng)烈反對，在眾議院獲得微弱多數(shù)通過后便在參議院擱淺，并使得民主黨在后來的眾議院選舉中失去控制地位。

克林頓政府還致力于按照《1992年能源政策法案》的要求，提高汽車及其他設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)（比如建立新的CAFE標(biāo)準(zhǔn)）、增加可再生能源研發(fā)財(cái)稅政策支持，但是同樣一開始面臨聯(lián)邦政府的預(yù)算約束，后來又遭遇共和黨國會的萬般阻撓，以致其后來實(shí)際上放棄了能源政策上有所革新的目標(biāo)，并轉(zhuǎn)而一直默認(rèn)共和黨主張的鼓勵(lì)深海油氣資源開發(fā)的供應(yīng)側(cè)措施。 這表明在能源價(jià)格長期低位的條件下，主張維持現(xiàn)狀的傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)相對于變革派的絕對優(yōu)勢，而民主黨的執(zhí)政亦只能服務(wù)于這一力量格局。

三、21世紀(jì)以來的新一輪變革？

新世紀(jì)以來，油價(jià)帶動(dòng)的國際能源價(jià)格進(jìn)入新一輪上漲周期，從而推動(dòng)能源政策的改革派力量持續(xù)上升，反恐和氣候問題的上升更是為改革派提供了道德高地。與20世紀(jì)70年代能源危機(jī)不同的是，此輪能源價(jià)格上漲是一個(gè)長期的過程，相關(guān)的改革步伐亦更符合典型的漸進(jìn)主義特征。奧巴馬新政府提出了雄心勃勃的能源變革計(jì)劃，將這一進(jìn)程推向量變至質(zhì)變的臨界點(diǎn)。但是，傳統(tǒng)能源勢力依然強(qiáng)大，金融危機(jī)的爆發(fā)更是為新政府的變革計(jì)劃增添了不確定性。

（一）有利于改革派的外部條件變化

一是國際油價(jià)持續(xù)上漲提升替代能源的經(jīng)濟(jì)競爭力。20世紀(jì)80年代后期以來，國際油價(jià)長期在每桶20美元以下徘徊。由于長期投資不足、新興需求上升等因素，這種局面在世紀(jì)轉(zhuǎn)折時(shí)開始改變。特別是2003年以來，國際油價(jià)平均每年以10美元一桶的速度上升，2008年西德克薩斯中質(zhì)原油平均每桶價(jià)格超過100美元。 全球金融危機(jī)的爆發(fā)使得這一上漲勢頭有所遏制，但是隨著全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，油價(jià)的上漲預(yù)期也再度升起。

二是反恐與氣候議題上升增加替代能源的道德吸引力。“9#8226;11”事件本身并未對能源市場產(chǎn)生多少沖擊，但至少促使小布什政府加緊了向南美、西非及北美鄰國拓寬石油進(jìn)口渠道的努力， 更主要的是反恐局勢的嚴(yán)峻再次強(qiáng)化了人們關(guān)于石油進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，在認(rèn)知層面有利于化石燃料替代的力量。不過，最重要的還要算氣候變化議題的上升給化石燃料為主的能源結(jié)構(gòu)帶來的空前的壓力。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會報(bào)告，人類活動(dòng)導(dǎo)致的溫室氣體總排放中，二氧化碳占八成不到，而化石燃料利用貢獻(xiàn)了其中的近六成。 因此，氣候變化應(yīng)對將直接挑戰(zhàn)現(xiàn)有人類能源生產(chǎn)和利用方式，大大提高了化石燃料替代的道德優(yōu)勢。值得注意的是，價(jià)格、安全與環(huán)境壓力三者之間相互推波助瀾，比如反恐使得油價(jià)對地緣政治因素更為敏感，而2005年左右歐美大幅度提高汽油環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是油價(jià)上漲背后的推手之一，而反過來油價(jià)上漲也加大了安全和環(huán)境問題的壓力。

（二）民主黨力量上升推動(dòng)的新一輪漸進(jìn)式改革

1．小布什第二任期的轉(zhuǎn)折

外部條件的上述變化在小布什第一任期并沒有產(chǎn)生多大影響。小布什上任伊始便認(rèn)識到能源價(jià)格上漲的壓力，其委托副總統(tǒng)切尼組建的能源政策研究小組于2001年5月發(fā)表《全國能源政策報(bào)告》，指出美國正面臨“20世紀(jì)70年代以來最嚴(yán)重的能源供應(yīng)短缺”，提出要降低美國能源進(jìn)口對中東國家的依賴，但是其對策是典型的共和黨思路，即尋求擴(kuò)大美國傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)和利用，如開放阿拉斯加國家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)（ANWR）的油氣開發(fā)等。“9#8226;11”事件雖然的確促使小布什政府加緊了向南美、西非及北美鄰國拓寬石油進(jìn)口渠道的努力， 但是總體而言能源議題實(shí)際上是被邊緣化了。環(huán)境亦被放在次要的位置，小布什一上任便徑直宣布美國退出《京都議定書》，反對強(qiáng)制性的減排目標(biāo)，而主張依靠技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)減排。 總之，小布什第一任期內(nèi)在能源政策上基本是延續(xù)了里根時(shí)期的思路，在變革上沒有任何作為。不過，能源價(jià)格的小幅上漲并未損害經(jīng)濟(jì)增長的勢頭，也未成為一個(gè)議題阻礙小布什在2004年新一屆總統(tǒng)選舉中獲得連任。

然而，小布什政府第二任期，能源價(jià)格、氣候等外部壓力大幅上升，傳統(tǒng)與新興能源力量的天平明顯開始右傾，并對能源政策變革形成強(qiáng)大推力。如果說20世紀(jì)70年代激進(jìn)變革的失敗成為后來既得利益者拒斥變革的理由，則這種歷史慣性經(jīng)過20年后逐步消失，小布什政府偏袒油氣產(chǎn)業(yè)、退出《京都議定書》的行為不僅在國際上遭到抨擊，也助長了美國國內(nèi)改革派的抗議行動(dòng)，以加州為首的地方各州紛紛提前立法，民主黨的力量上升。在這種內(nèi)部推力與外部拉力的共同作用下，小布什政府第二任期開始了新一輪的能源立法熱潮，日后奧巴馬的競選以及執(zhí)政中打出的變革旗號不過是順勢而為。但是，該輪變革涉及安全、氣候與經(jīng)濟(jì)競爭力的多重平衡，夾雜的利益沖突較以往更加復(fù)雜，緊迫性也不如30多年前那樣強(qiáng)烈，因而具有更為典型的漸進(jìn)主義特征。

《2005美國能源政策法案》標(biāo)志著新一輪變革的開始。然而，它是共和黨與民主黨經(jīng)過數(shù)年激烈斗爭后相互妥協(xié)的產(chǎn)物，其長達(dá)1700頁的內(nèi)容既有對新能源（特別是生物燃料成為最大的贏家）和能效的支持，也充分地照顧了傳統(tǒng)能源的利益，雙方可謂是勢均力敵。其結(jié)果是，共和黨主張的ANWR、為汽油添加劑MTBE可能招致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供有限責(zé)任保護(hù)的條款未獲支持，民主黨力推的氣候變化應(yīng)對、CAFE新標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)制性的可再生能源發(fā)電配額制（RPS）亦未能有突破。法案甚至在正式簽署之前便被認(rèn)為是過時(shí)和“可以忽略”的，難以有效應(yīng)對當(dāng)前以及未來嚴(yán)峻的環(huán)境、能源價(jià)格高企、能源安全、進(jìn)口依賴等問題。

隨著2006年國會中期選舉民主黨取得控制權(quán)，《2007年能源獨(dú)立與安全法案》獲得通過，很大程度上反應(yīng)了民主黨的變革理念，美國能源政策開始由“開源”走向“節(jié)流”。比如該法案自1975年以來首次將CAFE標(biāo)準(zhǔn)由每加侖行駛25英里提高到35英里，同時(shí)為諸多生產(chǎn)和生活設(shè)施建立了能效標(biāo)準(zhǔn)，并為交通運(yùn)輸確立了新的可再生燃料配額標(biāo)準(zhǔn)（RFS），確定2008起始年的目標(biāo)為90億加侖，然后逐步提升至2022年的360億加侖。 不過，更為激進(jìn)的民主黨改革方案，如RPS、廢除油氣生產(chǎn)稅收補(bǔ)貼以及為能效和可再生能源提供更多的激勵(lì)等，仍然未能通過。

2．奧巴馬的能源新政及妥協(xié)性

奧巴馬新政府能源政策的重心是推動(dòng)專門的氣候立法，可以說這是更具變革意義、也更為艱難的任務(wù)。如上所述，隨著全球“氣候政治”的格局轉(zhuǎn)變，在國際社會“拉力”和國內(nèi)社會“推力”的合力之下， 小布什執(zhí)政后期的美國聯(lián)邦政府層面對氣候變化應(yīng)對議題的態(tài)度逐漸走向積極。第110屆國會(2007年1月3日至2009年1月3日)提出的與處理全球氣候變化和溫室氣體排放相關(guān)的法案、決議、修正案超過235個(gè)，是前一屆國會的一倍以上， 其中關(guān)于氣候變化專門立法的提案就有十幾個(gè)。 2009年1月奧巴馬正式執(zhí)政，不僅將氣候立法作為美國能源政策改革的重心，更是將之作為重塑美國國際形象的切入點(diǎn)，并重建美國經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)未來新經(jīng)濟(jì)潮流。

迄今為止，美國氣候變化立法進(jìn)程中具有里程碑意義的法案有兩項(xiàng)：一是2007年12月參議院環(huán)境與公共工程委員會通過的《氣候安全法案》（又稱Lieberman-Warner法案）， 后經(jīng)過若干修改，但最終未能進(jìn)入?yún)⒆h院全體投票程序；另一是2009年6月26日美國眾議院通過的《2009美國清潔能源與安全法案》（又稱Waxman-Markley法案）， 參議院接手后已對之進(jìn)行修改，于2009年9月30日推出了自己的新版本草案，即《清潔能源就業(yè)與美國電力法案》（又稱Boxer-Kerry法案）。 這些法案的最大創(chuàng)新均在于試圖建立一個(gè)強(qiáng)制性的溫室氣體限排目標(biāo)，并通過排放許可證上市交易建立碳價(jià)。 比如Waxman法案提出，至2020年時(shí)將美國溫室氣體排放數(shù)量在2005年基礎(chǔ)上降低17%，而Boxer法案更將目標(biāo)提高至20%。這對美國而言是一個(gè)質(zhì)的突破，也為美國新政府在國際社會重新贏得了不少口碑，但是仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這些法案的實(shí)施條款為傳統(tǒng)能源提供了大量的保護(hù)，其變革意義離奧巴馬的宣言相去甚遠(yuǎn)：

一是為歷史上的高能耗企業(yè)無償分配排放額度。排放額度是排放權(quán)曾經(jīng)作為一種公共產(chǎn)品如今被私有化的結(jié)果。為降低氣候變化立法帶來的成本，排放權(quán)可以無償分配，或?qū)⑴馁u收入進(jìn)行再分配。奧巴馬當(dāng)初打算將所有的排放許可證進(jìn)行拍賣，然而，這些法案均打算將絕大部分排放許可證免費(fèi)發(fā)放，比如Lieberman法案與Waxman法案均打算在法案最初實(shí)施的十五年左右，提供75%以上的無償排放許可證，其后會逐步收緊，而在“限量與貿(mào)易制度”實(shí)施的整個(gè)2012年至2050年間，無償提供的排放額度總量亦占去60%左右。 并且，歷史上的能耗大戶、進(jìn)口競爭較為激烈的企業(yè)均是該部分新創(chuàng)設(shè)的“無償財(cái)產(chǎn)”的主要受益者。

二是提供靈活的限排義務(wù)履行方式。抵償(offset)是指限量與貿(mào)易制度下允許義務(wù)主體在承擔(dān)減排限額的行業(yè)和機(jī)構(gòu)范圍之外投資減排項(xiàng)目，以充抵其所承擔(dān)的減排義務(wù)，其目的在于優(yōu)化配置社會減排資源、以最小化的社會成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。Waxman法案在這方面尤為突出，允許每年的抵償規(guī)模達(dá)到20億噸，約占去美國當(dāng)前年溫室氣體排放總量的30%， 其中包括給農(nóng)業(yè)部門提供的大規(guī)模抵償機(jī)會。但是，抵償項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，受到很大的質(zhì)疑。比如，理論上說，折扣項(xiàng)目應(yīng)符合所謂的“附加性”(additionality)原則，即允許納入抵償?shù)捻?xiàng)目應(yīng)該是正常商業(yè)條件下不會發(fā)生的減排活動(dòng)，否則只是為其投資者提供了額外獲利的機(jī)會，使其變相地逃脫法定的限排義務(wù)，對氣候目標(biāo)無益處可言。《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）便面臨這樣的批評。

可見，美國氣候變化法案的減排目標(biāo)雖然看起來比較令環(huán)保主義者興奮，但是在履行機(jī)制上實(shí)際上提供了品種越來越多、幅度越來越大的變通方式，使得法案的預(yù)期效果大打折扣。

3．面臨的阻力與未來展望

即便目前美國國會推出的氣候法案具有上述妥協(xié)性，其近期內(nèi)在參議院通過的難度仍然很大。數(shù)十年以來，美國內(nèi)關(guān)于氣候應(yīng)對的爭執(zhí)已經(jīng)由“問題不存在”變?yōu)椤拔覀儗Υ藳]有責(zé)任”，再變?yōu)槟壳暗摹敖鉀Q問題的成本太高”， 并由此推動(dòng)了改革派力量的上升，然而氣候問題變成經(jīng)濟(jì)問題，也使得改革面臨的實(shí)際利益沖突日益顯露。比如，為推動(dòng)氣候立法，代表新能源、環(huán)境與健康類組織的國會游說者數(shù)量2003年時(shí)不到55個(gè)，2008年驟升至215個(gè)左右；但是同時(shí)，氣候立法也越來越成為一個(gè)各行各業(yè)全面參與的進(jìn)程，上述進(jìn)步性的游說者數(shù)量僅占游說者總量的八分之一不到， 足見氣候立法需要協(xié)調(diào)的利益集團(tuán)的數(shù)量和反對力量的強(qiáng)大。這意味著立法仍然需要克服復(fù)雜的成本和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倖栴}，而相關(guān)法案的廣泛經(jīng)濟(jì)影響以及這種影響的不確定性意味著這一過程十分艱難——不確定性越大、阻力便越大。全球金融危機(jī)帶來的兩位數(shù)失業(yè)率短期內(nèi)難以克服加大了法案通過的難度。奧巴馬經(jīng)濟(jì)刺激方案中推動(dòng)的“綠色復(fù)蘇”（Green is green）至目前而言并無多少成效。不久前奧巴馬發(fā)表的國情咨文對就業(yè)的側(cè)重?zé)o疑令改革派有所失望。加之醫(yī)療改革消耗太多的政治資源、2010年即將舉行的國會中期選舉會使改革派更為謹(jǐn)慎等因素，很多人對法案的前景持悲觀態(tài)度。

當(dāng)然，如果立法努力失敗，奧巴馬的確有可能通過行政途徑推動(dòng)其氣候與能源新政，這就是將溫室氣體界定為“空氣污染物”從而納入《清潔空氣法案》的框架，讓環(huán)保署行使氣候監(jiān)管權(quán)。在奧巴馬新政府的推動(dòng)下，該條路徑程序上的障礙已經(jīng)克服。根據(jù)相關(guān)方案，環(huán)保署將側(cè)重于大型電力企業(yè)的排放監(jiān)管，要求其證明采用了可獲得的最佳技術(shù)，否則會面臨罰款。但是，該條路徑具有濃厚的行政管制性，對于反對派而言更加不能接受，因而更多是作為推動(dòng)國會立法的威脅手段和給2009年底的哥本哈根氣候會議的獻(xiàn)禮，其真正實(shí)施同樣會面臨嚴(yán)重的阻力。

綜上所述，漸進(jìn)主義是現(xiàn)代各國政治決策體制共有的特征，本質(zhì)上反應(yīng)了政府干預(yù)市場的有限理性和利益集團(tuán)的影響，在美國表現(xiàn)得尤為突出，又以能源領(lǐng)域?yàn)樯酢Ｃ绹莻鹘y(tǒng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國，認(rèn)知與政治阻力均更為強(qiáng)大。隨著能源危機(jī)頻發(fā)、能源進(jìn)口依賴加重、環(huán)境后果愈顯，美國國內(nèi)呼吁能源“革命”的聲音也一直不斷，但是迄今為止，大多數(shù)努力均以失敗告終，只有少數(shù)與“現(xiàn)狀”最為兼容的政策最終生存了下來，如果沒有短期危機(jī)的推動(dòng)，新的立法困難重重。埃克森美孚前執(zhí)行總裁李#8226;雷蒙德（Lee R. Raymond）將美國過去幾十年的能源政策總結(jié)為“沒有行動(dòng)的政策”。 不足為奇，美國當(dāng)前如火如荼的能源安全與氣候變化立法內(nèi)容并不像“求變”的奧巴馬總統(tǒng)當(dāng)初誓言的那樣具有革命性。