后哥本哈根時代我國面臨的氣候變化新形勢

【內(nèi)容提要】全球氣候變化正在深刻影響著人類生存和發(fā)展，是當(dāng)今國際社會共同面臨的重大挑戰(zhàn)。聯(lián)合國丹麥哥本哈根氣候變化大會，分別以《公約》及《議定書》締約方大會決定的形式通過會議成果文件，形成了《哥本哈根協(xié)議》，標(biāo)志著國際社會應(yīng)對氣候變化將進(jìn)入一個新的階段。科學(xué)應(yīng)對氣候變化是實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。中國應(yīng)把握機遇，加強應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】后哥本哈根時代 氣候變化 能力建設(shè)

【作者簡介】中國氣象局科技和氣候變化司副司長

全球氣候變化正在深刻影響著人類生存和發(fā)展，是當(dāng)今國際社會共同面臨的重大挑戰(zhàn)。自1972年國際社會開始關(guān)注氣候變化以來，人們?yōu)楸Ｗo(hù)全球環(huán)境、應(yīng)對氣候變化共同努力，不斷加深認(rèn)知、凝聚共識、應(yīng)對挑戰(zhàn)。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）、《京都議定書》（簡稱《議定書》）和“巴厘路線圖”已經(jīng)成為國際社會認(rèn)同的應(yīng)對氣候變化主渠道，“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則已經(jīng)成為國際社會加強應(yīng)對氣候變化合作的基礎(chǔ)。

2009年12月，聯(lián)合國氣候變化大會在丹麥哥本哈根召開。分別以《公約》及《議定書》締約方大會決定的形式通過會議成果文件，形成了《哥本哈根協(xié)議》，標(biāo)志著國際社會應(yīng)對氣候變化將進(jìn)入一個新的階段，未來國際社會更需要進(jìn)一步堅定信心、凝聚共識、加強合作、務(wù)實履行。

氣候變化問題事關(guān)我國內(nèi)國際兩個大局。我國高度重視氣候變化問題，為應(yīng)對氣候變化作出了不懈努力和積極貢獻(xiàn)。我國是最早制定實施《應(yīng)對氣候變化國家方案》的發(fā)展中國家，是近年來節(jié)能減排力度最大的國家，是新能源和可再生能源增長速度最快的國家，是世界人工造林面積最大的國家。2009年11月，我國政府明確提出了未來減緩溫室氣體排放的行動目標(biāo)，但實現(xiàn)這一目標(biāo)的難度相當(dāng)大，需要更加艱苦卓絕的努力。

一、氣候變化問題的由來及國際社會應(yīng)對進(jìn)程

（一）政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告及其主要結(jié)論

1988年由世界氣象組織（WMO）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）聯(lián)合建立的政府間氣候變化專門委員會（IPCC），是國際上公認(rèn)的氣候變化科學(xué)評估組織，其主要任務(wù)是組織科學(xué)家團(tuán)隊對氣候變化認(rèn)識、氣候變化影響以及適應(yīng)和減緩氣候變化對策進(jìn)行科學(xué)層面的評估。IPCC于1990年、1995年、2001年和2007年先后完成了四次評估報告，給出了全球氣候變化問題的最新研究結(jié)論，并成為國際社會認(rèn)識和了解氣候變化問題的主要科學(xué)依據(jù)。

IPCC第一次評估報告提出，人類活動引起的排放正在顯著增加大氣中溫室氣體的濃度，它推動了1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的簽署和1994年《公約》的生效。

IPCC第二次評估報告提出，人為氣候變化是可辨識的，氣候變化的經(jīng)濟(jì)社會影響被確定為新主題。報告為系統(tǒng)闡述《公約》的最終目標(biāo)提供了堅實依據(jù)，推動了1997年《京都議定書》的通過。

IPCC第三次評估報告進(jìn)一步明確，過去50年的大部分變暖現(xiàn)象（66％以上）可能主要歸因于人類活動，這促使《公約》談判確立了減緩和適應(yīng)兩個議題，推動了談判進(jìn)程。

IPCC第四次評估報告明確提出，過去50年的氣候變化很可能（90％以上）歸因于人類活動，它推動了“巴厘路線圖”的誕生，為國際應(yīng)對氣候變化談判提供了科學(xué)依據(jù)。

可以說，IPCC四次評估報告的結(jié)論一次比一次將人類活動與當(dāng)前全球氣候變暖更緊密地聯(lián)系在一起。

IPCC第五次評估報告的編寫工作已經(jīng)啟動，將更加側(cè)重氣候變化的影響、適應(yīng)和減緩問題，突出區(qū)域氣候變化及影響評估、適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì)學(xué)成本、氣候變化與可持續(xù)發(fā)展等問題，并將于2014年發(fā)布，彼時正是國際社會就2020年后國際應(yīng)對氣候變化談判的關(guān)鍵時期。因此，IPCC第五次評估報告的結(jié)論將對國際應(yīng)對氣候變化談判產(chǎn)生重要影響。

（二）全球應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程和形勢

國際社會對全球氣候變化問題給予了高度關(guān)注。1988年聯(lián)合國大會就通過了為當(dāng)代和后代人類保護(hù)氣候的決議。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，其目標(biāo)是：穩(wěn)定大氣中溫室氣體濃度，使生態(tài)系統(tǒng)自然地適應(yīng)氣候變化，確保糧食生產(chǎn)免受威脅，并使經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)發(fā)展。《公約》確立了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和“可持續(xù)發(fā)展”原則。根據(jù)《公約》，各國應(yīng)共同努力、合作應(yīng)對氣候變化，發(fā)達(dá)國家要率先減少溫室氣體排放，并向發(fā)展中國家提供資金和轉(zhuǎn)讓技術(shù)；發(fā)展中國家要在可持續(xù)發(fā)展框架下，采取應(yīng)對氣候變化的政策和措施。《公約》于1994年生效，已有192個國家簽署。從1995年起，聯(lián)合國每年都要召開一次《公約》締約方大會，至今已召開了15次。

1997年12月，在日本京都召開的《公約》第三次締約方大會上，149個國家和地區(qū)的代表通過了旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》，規(guī)定發(fā)達(dá)國家整體應(yīng)在2008年至2012年承諾期內(nèi)溫室氣體年均排放量比1990年水平至少減少5.2％。2005年2月16日《議定書》正式生效，成為人類歷史上首個具有法律約束力的國際環(huán)境公約。從2005年起，《議定書》締約方每年都要與《公約》締約方一起召開大會，至今已召開了5次。

2007年12月，在印度尼西亞巴厘島召開的《公約》第13次締約方大會上，通過了“巴厘路線圖”，確定了在《公約》和《議定書》下雙軌談判的進(jìn)程，要求發(fā)達(dá)國家制定出2012年后量化的減排指標(biāo)，發(fā)展中國家在發(fā)達(dá)國家提供技術(shù)和資金的支持下，采取具有實質(zhì)性效果的國內(nèi)減緩行動。“巴厘路線圖”還要求，《公約》和《議定書》締約方應(yīng)在2009年哥本哈根氣候變化大會上達(dá)成2012年后國際減排協(xié)議。

在此后的兩年里，各方展開了一系列的對話和磋商，氣候變化逐漸成為國際政治、經(jīng)濟(jì)、外交的突出問題，成為聯(lián)合國大會、八國集團(tuán)同發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人對話會，以及雙邊、多邊活動的重要議題，成為一場“國際運動”。

應(yīng)對氣候變化要求發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展模式和消費模式，也要求發(fā)展中國家尋求新的發(fā)展道路，涉及全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深刻變革、各國的發(fā)展空間和經(jīng)濟(jì)競爭力。當(dāng)前，國際社會在強調(diào)共同應(yīng)對氣候變化問題上取得了一定的共識，許多國家也都制定了應(yīng)對氣候變化的政策，并采取了相應(yīng)的措施。

（三）世界主要國家應(yīng)對氣候變化的立場及措施

氣候變化談判利益交錯、矛盾互織，形成了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩大陣營，歐盟、美國和77國＋中國三股力量，折射出南北矛盾、發(fā)達(dá)國家內(nèi)部矛盾、發(fā)展中國家的內(nèi)部分歧和針對排放大國的矛盾。兩大陣營斗爭的焦點是歷史責(zé)任、資金與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。三股力量角力主要圍繞減排義務(wù)的分擔(dān)。

歐盟是全球氣候變化領(lǐng)域的“旗手”，在節(jié)能減排立法、政策、行動和技術(shù)方面一直處于領(lǐng)先地位。歐盟承諾到2020年其溫室氣體排放比1990年至少減少20％，可再生能源比例達(dá)到20％，石油、天然氣、煤炭等一次能源的消費量減少20％。為實現(xiàn)《議定書》的減排指標(biāo)，歐盟各國實施了促進(jìn)節(jié)能和可再生能源發(fā)展的財稅政策。如歐盟內(nèi)部實行了碳排放貿(mào)易制度，并積極開展聯(lián)合履行項目和清潔發(fā)展機制（CDM）項目；北歐國家實行對每噸二氧化碳征收19～58歐元的碳稅政策；德國對發(fā)電行業(yè)規(guī)定2020年可再生能源比例達(dá)25％～30％的上網(wǎng)配額；英國政府與51個能源密集型部門簽訂氣候變化協(xié)議。歐盟強調(diào)，美國應(yīng)承擔(dān)減排責(zé)任，中國、印度等應(yīng)參加減排。

美國將氣候變化問題作為奧巴馬政府的首要政策重點之一，試圖從歐盟手中奪回全球應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是，奧巴馬政府調(diào)整氣候變化政策面臨許多壓力，對外難以接受《議定書》模式，對內(nèi)主張自主減排模式，強調(diào)將技術(shù)作為應(yīng)對氣候變化的主要途徑，采取“限額與交易”等減緩行動，加強低碳能源技術(shù)的研發(fā)和推廣，不放棄包括生物燃料、風(fēng)能、太陽能、氫能、碳捕集和封存等新能源及核能利用帶來的長期機遇和競爭力。美國表態(tài)到2020年排放量比2005年減排17％，實際僅比1990年減排4％，但卻頑固堅持中國、印度等新興發(fā)展中大國應(yīng)參加減排。

日本主張建立排放大國在內(nèi)的國際減排框架，建立靈活多樣的減排機制，設(shè)立“公平的”減排目標(biāo)，與美國處在同一陣營。日本強調(diào)技術(shù)研發(fā)和推廣在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長中的作用，主張推行國際行業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定全球“行業(yè)減排”目標(biāo)、推進(jìn)行業(yè)技術(shù)減排，還強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新和向低碳社會轉(zhuǎn)型，推行國內(nèi)行業(yè)自愿減排，激勵新能源開發(fā)和森林保護(hù)，推進(jìn)資源能源的節(jié)約。日本承諾到2020年比1990年減排25％，但有很大部分將通過市場手段來實現(xiàn)。

澳大利亞現(xiàn)政府顯示了更積極的態(tài)度，2007年批準(zhǔn)了《議定書》，但也與美國處在同一陣營，把氣候變化確認(rèn)為緊迫而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，在國內(nèi)積極推進(jìn)提高能效、發(fā)展可再生能源等措施，支持家庭和社區(qū)減排，努力實現(xiàn)《議定書》規(guī)定的第一承諾期內(nèi)增長不超過8％的限排目標(biāo)，并積極在亞太地區(qū)開展應(yīng)對氣候變化的國際技術(shù)合作。澳大利亞承諾到2020年在2000年基礎(chǔ)上減排5％～15％。

加拿大同樣與美國處在同一陣營，主張各國從自身國情出發(fā)制定切實可行的減排目標(biāo)，反對設(shè)立強制性量化的絕對減排指標(biāo)。加拿大政府加強了對節(jié)能和可再生能源技術(shù)的研發(fā)和推廣，承諾到2020年在2006年基礎(chǔ)上減排20％，實際降至1990年的水平。

77國＋中國（發(fā)展中國家）要求發(fā)達(dá)國家承認(rèn)發(fā)展中國家已為減緩氣候變化作出了巨大努力，要求發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家為減排提供資金和技術(shù)支持，發(fā)達(dá)國家應(yīng)深度減排，即到2020年在1990年水平上減排25％～40％。發(fā)展中國家中的新興發(fā)展中大國（如中國、印度、巴西、南非等國）在應(yīng)對氣候變化問題上面臨來自發(fā)達(dá)國家的強大壓力。

考慮到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困是當(dāng)今世界上發(fā)展中國家的首要任務(wù)，《公約》和《議定書》并未給發(fā)展中國家設(shè)定減排目標(biāo)，但廣大發(fā)展中國家也在為積極應(yīng)對氣候變化作出不懈的努力。如中國宣布，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％；印度宣布，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降20％～25％；巴西宣布2020年在預(yù)期基礎(chǔ)上減排36.1％～38.9％；阿根廷、墨西哥等拉美國家主張全球減排，墨西哥承諾到2050年將排放量減少50％。小島國和最不發(fā)達(dá)國家特別是非洲國家要求所有排放大國都承擔(dān)減排義務(wù)，石油輸出國強調(diào)國際社會幫助其轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對減排持消極態(tài)度。

二、哥本哈根氣候變化大會基本情況

哥本哈根氣候變化大會是一系列《聯(lián)合國氣候變化框架公約》有關(guān)會議的統(tǒng)稱，即《公約》第15次締約方大會、《議定書》第5次締約方大會、《公約》附屬執(zhí)行機構(gòu)第31屆會、《公約》附屬科學(xué)技術(shù)咨詢機構(gòu)第31屆會、《公約》下長期合作特設(shè)工作組第8屆會、附件一締約方在《議定書》之下的進(jìn)一步承諾問題特設(shè)工作組第10屆會，以及最后階段由各國首腦參加的高級別峰會。

（一）哥本哈根氣候變化大會基本情況

大會的焦點問題主要有：

1. 談判的基礎(chǔ)案文。即談判在什么案文的基礎(chǔ)上往下進(jìn)行。由于各方分歧嚴(yán)重，“巴厘路線圖”啟動的談判進(jìn)程進(jìn)展緩慢，在哥本哈根會前，《公約》和《議定書》下兩個特設(shè)工作組并沒有形成可供政治決策的談判案文。哥本哈根會議期間，一些國家和國家集團(tuán)出于各自的考慮，以公開或非公開的方式提出了各自的案文，包括中、印、巴、南“基礎(chǔ)四國”、非洲集團(tuán)、丹麥、小島國集團(tuán)等。談判案文的形式和內(nèi)容關(guān)系到“巴厘路線圖”、“雙軌制”的延續(xù)問題，是哥本哈根氣候變化大會取得成果的關(guān)鍵。

2．資金和技術(shù)支持及其機制問題。這是發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家和小島國關(guān)心的問題，是發(fā)達(dá)國家在《公約》下的義務(wù)，也是談判中發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家的要價，是發(fā)展中國家采取適應(yīng)和減緩行動的基礎(chǔ)和前提條件。

3．長期目標(biāo)的確定和表述問題。歐盟強調(diào)把溫升上限控制在工業(yè)革命前2℃的水平，強調(diào)設(shè)置量化長期減排目標(biāo)，要求2050年全球溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上減少50％。小島國則提出了1.5℃的溫升上限，2050年全球溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上減少85％。由于我國所處的發(fā)展階段和資源稟賦等的原因，未來一段時間內(nèi)我國的溫室氣體排放的增長還將持續(xù)一段時間，這些量化的表述，將嚴(yán)重限制我國的排放空間，是我國特別關(guān)注的問題。

4．“可測量、可報告、可核實”的適用問題，即發(fā)達(dá)國家減排承諾及對發(fā)展中國家資金和技術(shù)支持的“可測量、可報告、可核實”如何實現(xiàn)。發(fā)展中國家在可持續(xù)發(fā)展框架下，在獲得“可測量、可報告、可核實”的資金和技術(shù)支持條件下適當(dāng)?shù)臏p排行動，是否也需要“可測量、可報告、可核實”。在這個問題上，“基礎(chǔ)四國”堅決主張發(fā)展中國家自主采取的減排行動不接受國際社會“三可”。

5．發(fā)達(dá)國家在《京都議定書》第二承諾期進(jìn)一步的量化減排承諾。由于涉及《議定書》的存廢，發(fā)展中國家強烈關(guān)注這一問題，立場高度一致。此外，發(fā)展中國家的自主減排行動、氣候變化適應(yīng)的責(zé)任和機制問題、市場、貿(mào)易機制及手段在應(yīng)對氣候變化中的作用等問題上，各方利益沖突非常激烈。

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩大陣營之間的分歧主要有：發(fā)展中國家強調(diào)雙軌和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)達(dá)國家按《議定書》模式繼續(xù)率先大幅度量化減排，要求發(fā)達(dá)國家切實履行適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)承諾和義務(wù)并建立相應(yīng)的機制；發(fā)達(dá)國家企圖將《公約》和《議定書》的談判“并軌”，要求發(fā)展中大國將國內(nèi)行動轉(zhuǎn)化為國際義務(wù)，認(rèn)為適應(yīng)是發(fā)展中國家自身的責(zé)任，回避向發(fā)展中國家提供新的、額外的資金，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題上強調(diào)知識產(chǎn)權(quán)問題，主張更多依靠市場機制。

（二）哥本哈根協(xié)議的基本情況

經(jīng)過各方異常艱苦的磋商，哥本哈根大會分別以《公約》及《議定書》締約方大會決定的形式通過會議成果文件，決定延續(xù)“巴厘路線圖”的談判進(jìn)程，授權(quán)《公約》和《議定書》兩個工作組繼續(xù)進(jìn)行談判，形成了《哥本哈根協(xié)議》，標(biāo)志著國際社會應(yīng)對氣候變化進(jìn)入了一個新的階段。

歸納起來，《哥本哈根協(xié)議》的成果主要有五個方面：

1．維護(hù)了《公約》和《議定書》確立的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，堅持了“巴厘路線圖”的授權(quán)，堅持并維護(hù)了《公約》和《議定書》“雙軌制”的談判進(jìn)程，反映了各方自“巴厘路線圖”談判進(jìn)程啟動以來取得的共識，包含了包括我國在內(nèi)的各方的積極努力。

2．明確了較為中性描述的長期目標(biāo)，“同意根據(jù)科學(xué)需要，大幅減少全球溫室氣體排放，以及IPCC第四次評估報告關(guān)于減少全球排放以便將全球溫升控制在２℃以內(nèi)的觀點，并在平等的基礎(chǔ)上采取行動以實現(xiàn)這一目標(biāo)”，同時，為了確保長期目標(biāo)和相應(yīng)的應(yīng)對行動得到最新氣候變化相關(guān)科學(xué)研究成果的支持，對“哥本哈根協(xié)議”執(zhí)行情況以及對包括長期目標(biāo)在內(nèi)的共同愿景進(jìn)行綜合評估。

3．在“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則下，將各國納入了應(yīng)對氣候變化的合作行動，在發(fā)達(dá)國家實行強制減排和發(fā)展中國家采取自主減排方面邁出了新的步伐。美國等發(fā)達(dá)國家將承諾履行到2020年的量化減排指標(biāo)，其減排行動及向發(fā)展中國家提供的資金援助將根據(jù)有關(guān)的準(zhǔn)則進(jìn)行測量、報告和核實。而發(fā)展中國家繼續(xù)在可持續(xù)發(fā)展框架下采取減緩行動，最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家可以在自愿和獲得支持的情況下采取行動。

4．在發(fā)達(dá)國家提供應(yīng)對氣候變化的資金和技術(shù)支持方面取得了積極進(jìn)展。發(fā)達(dá)國家按比例向發(fā)展中國家提供新的、額外的，可預(yù)測的、充足的資金，幫助和支持發(fā)展中國家進(jìn)一步減排，包括大量針對降低毀林排放、適應(yīng)技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)讓以及能力建設(shè)的資金，要求發(fā)達(dá)國家在2010～2012年期間提供300億美元新的額外資金。在采取實質(zhì)性減緩行動和保證實施透明度的情況下，發(fā)達(dá)國家到2020年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元，以滿足發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的需要。雖然發(fā)達(dá)國家在資金上的這些承諾與發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金需求相比尚有很大差距，但畢竟提出了一個量化的、可以期望的目標(biāo)。

5．在減緩行動的測量、報告和核實方面，維護(hù)了發(fā)展中國家的權(quán)益。發(fā)展中國家只有在獲得國際支持的國內(nèi)減緩行動的條件下，才根據(jù)締約方大會通過的指導(dǎo)方針，接受國際的測量、報告和核實。發(fā)展中國家自主采取的減緩行動只接受國內(nèi)的測量、報告和核實，有關(guān)結(jié)果每兩年一次以國家通報的方式予以通報，通過明確界定的準(zhǔn)則進(jìn)行國際磋商及分析，確保國家主權(quán)得到尊重。

本次大會形成的成果不是終點而是新的起點。根據(jù)“巴厘路線圖”的授權(quán)，最終達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議，是各國人民的共同期待。《哥本哈根協(xié)議》反映了包括我國在內(nèi)的各主要國家在氣候變化問題上的共識和各自能夠承受的底線，應(yīng)該是下一步談判過程中重要的指導(dǎo)性文件。由于協(xié)議是各方立場妥協(xié)的結(jié)果，目前協(xié)議存在的一些問題是：模糊、弱化了發(fā)達(dá)國家中期的量化減排目標(biāo)，發(fā)展中國家要求發(fā)達(dá)國家在2020年整體減排40％的要求尚未落實；美國等發(fā)達(dá)國家與《議定書》下發(fā)達(dá)國家締約方減排承諾的可比性問題尚未落實；落實對發(fā)展中國家的資金義務(wù)很有難度。因此，發(fā)達(dá)國家到2020年量化的減排指標(biāo)，以及對其減排指標(biāo)與提供資金進(jìn)行測量、報告和核實的準(zhǔn)則；發(fā)達(dá)國家提供資金和技術(shù)的數(shù)量、方式和管理機制；對發(fā)展中國家減緩行動進(jìn)行國際磋商及分析的準(zhǔn)則；以及全球長期減排目標(biāo)等，將是今后氣候變化談判的核心問題。

三、氣候變化問題將對我未來發(fā)展產(chǎn)生重要影響

（一）后哥本哈根時代，應(yīng)對氣候變化的形勢將發(fā)生變化

從國際關(guān)系看，氣候變化問題將逐漸形成“氣候政治”現(xiàn)象，成為未來國際關(guān)系的新熱點。隨著氣候變化問題的不斷升溫，國際主導(dǎo)權(quán)的爭奪將從傳統(tǒng)的軍事、政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向環(huán)境、能源和生態(tài)領(lǐng)域擴(kuò)展，推動形成新的國際格局，未來將轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的對立。在氣候變化問題上享有主導(dǎo)權(quán)，將成為掌握未來世界主導(dǎo)權(quán)的必要條件之一。氣候外交日益成為構(gòu)筑大國關(guān)系框架的主要因素。從發(fā)展格局看，氣候變化將加速推動國際社會進(jìn)入“低碳發(fā)展”時代。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的博弈是當(dāng)前氣候變化領(lǐng)域爭奪的最直接發(fā)展方向，關(guān)乎一國在新一輪的全球競爭中發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)新能源、應(yīng)用新技術(shù)、拓展新商機的靈敏度和捕捉力。控制溫室氣體排放將成為低碳經(jīng)濟(jì)的核心，圍繞碳交易，碳金融、碳關(guān)稅等問題的法律標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將成為今后各國較量的焦點。從未來趨勢看，氣候變化將成為一個比是否維護(hù)人權(quán)還占有道義制高點的“主流思潮”，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境將成為未來最能吸引眼球的熱門詞匯。

（二）近百年來全球氣候變暖已成事實，并已對我國產(chǎn)生顯著影響

氣候變化將對我國糧食安全、水資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全以及人民生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生更顯著的影響。我國農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量波動呈加大趨勢，農(nóng)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，病蟲害加重，生產(chǎn)成本和投資將進(jìn)一步增加；由于降水量變化、升溫導(dǎo)致的蒸發(fā)量增加、工農(nóng)業(yè)用水量增加以及水資源調(diào)配問題，我國六大江河的實測徑流量都呈下降趨勢，北方部分河流發(fā)生斷流，大大加劇了北方地區(qū)水資源供需失衡的矛盾。南方汛期降水增多，發(fā)生流域性或區(qū)域性大洪水的幾率增大，對人民生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅；我國東部物候期提前，亞熱帶、溫帶北界北移；濕地和草原等生態(tài)系統(tǒng)退化，某些物種消失，全國動植物病蟲害發(fā)生頻率上升，分布變化顯著，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性大大增加；未來氣候變化將進(jìn)一步對海岸帶、人體健康以及工業(yè)、旅游、保險、交通、能源、建筑等行業(yè)造成諸多負(fù)面影響，甚至影響到國防安全。

當(dāng)前，氣候變化問題已超越了科學(xué)和環(huán)境問題，甚至超越了可持續(xù)發(fā)展問題，成為影響我國發(fā)展戰(zhàn)略和對外戰(zhàn)略的全局性問題。應(yīng)對氣候變化，我國面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，發(fā)達(dá)國家壓我承擔(dān)減排的聲音不斷高漲。另一方面，我國人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、氣候條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱。同時，我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困和減緩溫室氣體排放的多重壓力。我應(yīng)對氣候變化的形勢嚴(yán)峻，任務(wù)繁重。

（三）應(yīng)對氣候變化也為我國帶來新的機遇

積極應(yīng)對氣候變化也為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展提供了良好機遇。采取積極行動，緩減我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷增長的能源需求與全球減排以及確保我國能源供應(yīng)安全之間的矛盾，也是確保我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。此外，今后較長時期內(nèi)，以經(jīng)濟(jì)可承受的方式實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，將是技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)步的主要驅(qū)動力之一。推動低碳發(fā)展將有利于推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高國家核心競爭力，把握住低碳經(jīng)濟(jì)所孕育的巨大市場潛力和新的經(jīng)濟(jì)增長點，將可能成為我未來跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略契機。

四、加強我國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)

科學(xué)應(yīng)對氣候變化是實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求，是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中必須考慮的全局性戰(zhàn)略問題。

一要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)國內(nèi)能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要研究制訂發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的國家規(guī)劃，通過規(guī)劃明確低碳發(fā)展思路和路徑，以技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變來降低發(fā)展過程中碳排放的增長速度；確立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，以碳利用強度作為考核指標(biāo)，激勵企業(yè)加快先進(jìn)適用技術(shù)的運用和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整；將減排目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，納入各級政府的發(fā)展規(guī)劃及年度計劃。

二要加快建立應(yīng)對氣候變化工作的法制體制機制。加快研究相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范政府、部門、企業(yè)、組織和公眾在應(yīng)對氣候變化工作中的職責(zé)，明確我國應(yīng)對氣候變化的基本方針和原則，將應(yīng)對氣候變化作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，構(gòu)建應(yīng)對氣候變化的國際合作、國內(nèi)協(xié)調(diào)兩個方面的體制機制；充分發(fā)揮各級政府在應(yīng)對氣候變化的主導(dǎo)作用，明確各級政府和有關(guān)部門在應(yīng)對氣候變化工作中的職責(zé)和分工，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級政府及其部門的應(yīng)對氣候變化行動；以法律為準(zhǔn)繩，規(guī)范應(yīng)對氣候變化的科學(xué)評估報告、政策信息的統(tǒng)一發(fā)布制度；增強全社會應(yīng)對氣候變化的意識，加快形成低碳綠色的生活方式和消費模式；積極開展應(yīng)對氣候變化的外宣和國際合作；探索符合我國國情的應(yīng)對氣候變化市場體制和機制。

三要堅持減緩與適應(yīng)并重，提高我國氣候變化的適應(yīng)能力。應(yīng)對氣候變化，減緩與適應(yīng)要并舉。我國作為受氣候變化影響嚴(yán)重的發(fā)展中國家，應(yīng)高度重視適應(yīng)氣候變化工作，盡快制定適應(yīng)氣候變化的國家戰(zhàn)略，完善“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動、社會參與”的災(zāi)害應(yīng)急與風(fēng)險管理機制，提高對災(zāi)害的綜合監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警能力；以區(qū)域性氣候、資源、環(huán)境的演變規(guī)律和承載能力為依據(jù)，制定人口、經(jīng)濟(jì)分布與氣候、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；加強氣候變化綜合影響評估，加強農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等領(lǐng)域和沿海及生態(tài)脆弱地區(qū)的適應(yīng)氣候變化能力建設(shè)；要高度重視在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)中氣候評價和災(zāi)害風(fēng)險的評估，加強基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程的科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計，夯實應(yīng)對氣候變化及其風(fēng)險的工程基礎(chǔ)。

四要加強氣候變化的科技支撐，進(jìn)一步提高我國應(yīng)對氣候變化的軟實力。應(yīng)對氣候變化，科技是基礎(chǔ)。我國應(yīng)制定應(yīng)對氣候變化的科技發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，強化應(yīng)對氣候變化科技創(chuàng)新的能力建設(shè)。加強氣候變化的基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，切實提高全球氣候變化預(yù)測預(yù)估、影響評估的科技水平；多渠道支持適應(yīng)技術(shù)、節(jié)能技術(shù)和可再生能源開發(fā)等減緩技術(shù)的研發(fā)、示范和推廣；組織好我國科學(xué)家參與IPCC第五次評估報告，形成一大批能夠為國際科技界所認(rèn)可的研究成果，為我國采取應(yīng)對氣候變化行動及參與氣候變化外交談判提供科學(xué)而有力的支持，提高我國在氣候變化的國際“話語權(quán)”；加強氣候變化知識的宣傳普及，提高全社會對應(yīng)對氣候變化重要性和緊迫性的認(rèn)識，形成全社會應(yīng)對氣候變化的良好氛圍。