《氣候變化法》與英國能源氣候政策演變

【內容提要】哥本哈根會議表明，國際氣候政治斗爭最終落腳于國際政治經濟新制度的建構，這啟示我們深入研究西方發達國家關于氣候制度的安排。英國是世界上積極應對氣候變化的倡導者和先行者，2009又實施了《氣候變化法》，成為世界第一個以立法手段單方面為國內二氧化碳的排放量設下限額的國家。本文立足該法，從整體上研究了英國能源氣候政策的演變軌跡，對于其向低碳經濟轉型的路徑和做法進行分析；本文認為，借鑒其有利于我國實施科學發展的部分，可以為我國實施能源氣候戰略決策，走低碳發展道路提供參考。

【關鍵詞】英國 氣候變化法 能源政策 氣候政策 低碳經濟

【作者簡介】中國人民大學國際關系學院講師

英國不僅是工業革命的發源地，并且還在21世紀率先開啟了低碳經濟的發展道路。2008年11月26日，英國成為世界上第一個為應對氣候變化而在國內單方面立法減排的國家，表現出了其應對氣候變化，走低碳經濟發展道路的非凡的決心、信心和勇氣；更重要的，表現了該國政府建構重大國際事務情景的巧實力。該事件標志著全球應對氣候變化行動取得里程碑式的重大進步，反應了氣候變化實實在在的改變了現實全球政治經濟體系，并且這種改變將持續擴展，深刻影響到21世紀的世界體系及人類社會的發展。氣候變化立法是英國政府圍繞2009年底哥本哈根會議政治框架協議所進行的國際社會政治、經濟、法律、輿論、社會及文化建構行動的一部分，其目的從一開始就直指發達經濟體中最大的碳排放國美國及中印等發展中碳排放大國， 壓縮了這些國家氣候政策可能的騰挪空間，為國際氣候變化談判設置了門檻，可能構成我國氣候政策保持靈活性的障礙，應該引起國家決策部門的高度警覺，未雨綢繆，從戰略層面予以深入研究和及時回應，以求主動。從整體上研究和把握英國能源氣候政策的演變軌跡，探討實施《氣候變化法》的各種影響，對于其向低碳經濟轉型的路徑和做法形成基本的判斷，借鑒其有利于我國實施科學發展觀的部分，可以為我國實施能源氣候戰略決策，走低碳發展道路提供參考。

英國人為他們所制定出的《氣候變化法案》而感到自豪，認為顯示了英國如何在國內盡到自己的力量，希望以此促進更廣泛的地區盡到自己的力量。英國人所希望的是行動從國內開始，但不止于國內，全球都能下定決心，繼續合作，才能共同探討解決問題的方案。從這里我們也可以看出，英國《氣候變化法》，目的直指2012年后京都氣候國際協議及2009年年底的哥本哈根會議。

在經濟危機尚處于探底階段的不景氣時期，英國政府不僅沒有沒有放棄或減弱應對氣候變化的目標，反而仍然采取有針對性的行動來應對氣候變化，甚至還把到2050年的減排目標從《草案》階段的60%提高到正式頒布時的80%，為國際社會樹立了一個很好的榜樣。英國政府通過制定《氣候變化法》，成功建構了和極大的增強了其在國際氣候政治談判中道義上的力量，代表了應對氣候變化政策發展的一種趨勢。

一、英國《氣候變化法2008》要點

2008年11月26日，繼獲得議會通過一周后，王室正式批準了《氣候變化法》，英國成為世界上首個將溫室氣體減排目標寫進法律的國家。按照該法，英國本屆及以后各屆政府必須依法致力于削減二氧化碳以及其它溫室氣體的排放，到2050年達到減排80%的目標。

英國《氣候變化法2008》是世界上在該領域的第一個法律，英國人視其為發展“低碳未來”的世紀承諾，意味著到本世紀中期英國溫室氣體排放量必須依法減少80%。英國的官方網站 明確指出法案有兩個主要目的：一是表明英國致力于為全球減排承擔相應的責任－－無論是現在 還是最終在哥本哈根達成共識；二是提高碳管理水平，促進英國向低碳經濟的轉型。英國政府通過自己的單方面承諾向世界表明，他們認為要做到有效的夠規模的改變，必須切實采取果斷的行動并搭建新的國際框架來應對氣候變化。

從氣候政策的角度來看，2008年通過的《氣候變化法》至少取得了三大成就，一是正式承諾溫室氣體排放到2050年在1990年的水平上至少減排80%；二是建立了與立法綁定的碳預算；三是建立了“氣候變化委員會CCC(Climate Change Committee)”，作為獨立的機構提供關于碳預算水平的專業建議及路徑方案。該法案在制定了大膽目標的同時，也考慮到不確定因素，保持了一定的彈性，允許以后的政府在諸多約定情況下根據實際情況的發展進行修訂，讓事實指導行動。這些都是前所未有的重大舉措，將對英國及全球應對能源和氣候變化挑戰產生深遠影響。

1. 法律框架及主要規定

《氣候變化法2008》全文正文包括為六個部分，共101條，另有八個附表。六個部分分別是碳目標和預算編制(CARBON TARGET AND BUDGETING)、氣候變化委員會(THE COMMITTEE ON CLIMATE CHANGE)、貿易安排(TRADING SCHEMES)、氣候變化影響及適應(IMPACT OF AND ADAPTATION TO CLIMATE CHANGE)、其他規定(OTHER PROVISIONS)、普通附加規定(GENERAL SUPPLEMENTARY PROVISIONS)。八個附表分別是氣候變化委員會、交易計劃、交易計劃進一步的規定、交易計劃強制信息提供、減少廢物計劃、一次性使用包裝收費制度、使用可再生交通燃料義務、碳減排目標。

該法內容主要包括如下一些方面：

（1）設定具有法律約束力的中遠期溫室氣體減排目標。二氧化碳排放當量在1990年的基礎上，2020年之前至少削減26%以上，到2050年至少削減80%。政府每5年提交至少一個氣候變化影響現狀及預測提案和對策報告。

創建具有法律約束力的“碳預算”體系。5年為一周期，在2009年6月1日前設定2008年至2012年、2013年至2017年、2018年至2022年這15年應達到的目標，在1900年的基礎上至少減排26%，促進企業和個人投資低碳技術。

（2）成立法定機構“氣候變化委員會”。作為獨立的專家團體就實施減排目標和碳預算，向政府提出專項建議。負責為完成減排目標、將碳收支維持在一個合理水平，提供獨立的專業指導和建議。此外，還負責2050年減排目標的修訂，以及國際航空器和船舶的排放量包括在目標內的影響調查和報告等工作。 在此基礎上建立向議會提交年度報告制度，報告要確定碳預算對競爭力、供應安全、燃料貧困、財政收入、區域、環境效應的影響。氣候變化委員會單獨提出進展報告，并請政府作答。政府有責任對每5年的碳預算和2020年及2050年的目標進展情況作出說明。

（3）氣候變化影響評估。通過建立新的體制，即相關的評估機構每年都要向議會提交一份公開透明的報告；法案的出臺將會使政府氣候政策的貫徹實施更為有效，氣候變化委員會將向政府提供一份獨立的工作進展報告，并且政府必須對此作出回應，從而確保政府能夠隨時了解每一個“五年碳收支計劃”以及2020年碳減排目標和2050年碳減排目標的工作進程；立法要求政府至少每五年就氣候變化問題所帶來的當前和未來的影響進行一次工作匯報，并提出應對氣候變化的建議及策略。

（4）購買國際碳信用。在每個碳預算中政府要對英國國內、歐盟及國際層面的減排水平作出評估，進行平衡；政府對法案作出必要的修正以滿足采購國際碳信用的額度，法案的修正需要通過兩院對委員會建議的辯論。

（5）為適應氣候變化提供支持。法案的出臺將會使政府氣候政策的貫徹實施更為有效，從而最終達到減排目標；法案制定了未來3個碳預算五年計劃，鎖定了未來十五年的減排，為促成英國碳減排這一重要目標的實現，確保企業和個人向低碳科技領域投資，提供了一個明確的框架。政府至少每五年報告一次氣候變化適應面臨的風險，并制定應對的行動方案，政府有權強制要求其他機構和法人進行各自的風險評估和應對，從2009開始指導企業報告溫室氣體排放，并在2010年1月21日前評估報告制度的減排效果，并在2012年4月6日前在《公司法》中引入強制報告制度，或向國會說明為什么不采取這個措施。進一步支持社區節能項目，并且把電力生產納入現存的減排目標體系中。

（6）進一步規定包括引進適用于地方自治體和大企業等碳交易制度的“減排義務”制度，此外還賦予它們引進排放量交易制度的權限；授權建立限制溫室氣體排放的、激勵減少排放的貿易體系，支持直接從大氣中集碳的項目；授權為國內減少廢物和循環生產提供財政激勵制定框架；制定收集家庭廢棄物的規定，授權制定對一次性包裝收費的規定。修訂2004能源法案關于可再生交通燃料義務的規定；關于氣候變化的其他規定及相關事宜。

2.氣候變化委員會的職責

氣候變化委員會是根據《氣候變化法》建立的獨立實體，其領導機構由國家任命的一名主席，5到8名其他委員構成。其主要職責是根據法律條款向國務大臣、能源和氣候變化部等國家相關權力部門，及蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭的權力機構提供建議，包括提出關于碳預算的建議，和相關的成本效益評價等影響分析，實施減排的具體路徑，委員會根據本條提出的建議，必須在交國務秘書的同時，副本抄送其他國家機構。一旦提交給國務大臣的建議方案切實可行后，承擔以合適的方式在適當的時間向公眾發布信息的權力和義務，要讓公眾知道他們的建議，以便將來如有必要可以要求政府解釋為何沒有采納他們的某項建議。包括就2050年的碳減排預算、2008年至2022年間三個5年期的碳預算、應該買入多少碳信用、國際航空及船運是否及如何納入碳預算、其他溫室氣體的預算等重要問題提供建議。包括監督減排項目的實施和碳減排目標的執行，主持獨立的氣候變化研究和分析，組織全英國范圍內的氣候變化研究信息共享、推進深入分析研究?！稓夂蜃兓ā窂娬{應成立具有法人團體的氣候變化委員會，用附件1做了詳細規定，并且可以決定一些條款如第1條第1款指明的減排百分比是否應加以修訂，如果是的話，修正后的比例應是多少。此外，由委員會根據本節提供的意見還必須包含的具體原因。

氣候變化委員會于2008年12月1日提供了第一份報告，主要內容包括五部分：目標的設定，頭3個5年計劃的預算，擴展碳預算框架到國際航空航運及非二氧化碳的溫室氣體，更廣泛的經濟和社會影響考察（包括競爭力、經濟成本和財政、燃料貧困和安全等）以及綜合建議。量化目標包括到2050年全球的排放總量要控制在20-24 Gt二氧化碳當量以內。人均排放量要控制在2.1到2.6噸之內。

委員會的職責還包括根據補充規定授予的一般的附帶權力，委員會可以根據其職能做有必要或適當的任何事情，或與此有關的執行。委員會甚至可以訂立合同，取得、持有和處置財產，借錢，接受饋贈，進行投資。委員會可以自己收集資料和進行研究和分析，也可以委托他人開展此類活動，并出版委員會或其他人所進行的這些活動結果。委員會還必須考慮到公眾參與行使其職能的可取性。

二、英國能源及氣候變化政策的建構

英國是最早進行能源氣候政策整合的國家之一，也是目前走得最遠的國家。英國2008年11月26日同時頒布《氣候變化法2008》和《能源法2008》，以這兩部法及2008年10月成立能源氣候變化部為標志，英國的能源氣候政策從戰略及機構層面完成了整合。這也表現在目前其官方的戰略表述中，也即英國成立能源和氣候變化部的目的是：確保能源的安全、可供和效率，同時堅定的推進向低碳經濟轉型，近期的目標是要在2009年哥本哈根會議上達成有利于英國的氣候變化國際協議。

1．英國推行能源氣候戰略整合有深刻的現實背景，能源氣候政策的整合并不是一步完成的，經歷了一個長期的過程

英國作為西方發達國家，人口只占世界的1%，資源消耗和碳排放所占比例卻超過2%。英國政府和民眾都認為應該推行可持續發展，1994年里約會議后，英國率先制定《可持續發展：英國的戰略選擇》，確立了可持續發展戰略，制定了《工業發展環境法》、《水資源法》、《家庭節能法》等多個專項法律防治污染。1999年，英國政府公布第二份可持續發展戰略，進一步細化，確定了經濟、社會和環境的目標，開始進行量化評估。

同時，英國也是較早采取法律、稅收等措施應對氣候變化的發達國家之一。從2001年英國在全球率先開始征收氣候稅。 根據這一政策，除居民用電外，所有用電都需上繳氣候稅。同時，英國財政部出臺的氣候稅減征措施，企業如期完成減排目標，可減免80%的氣候稅。為鼓勵更多的企業提高能效、減少溫室氣體排放，英國財政部還設立了面向企業的減排基金，企業可申請無息貸款用于技術改造和設備更新。

從1978年到2003 年，英國可以說幾乎沒有獨立的官方正式能源戰略， 因為上世紀70年代石油危機后，國際能源一直處在低價位。其間，90年代后期，政府認識到氣候變化問題的主要性，對氣候變化的重視，更甚于能源問題。而2003年制定的能源白皮書《我們的能源未來——構筑低碳經濟》，考慮了近期2010年、中期2020年、和遠期2050年的情況，首次把能源問題、氣候變化和經濟發展緊密聯系在一起，《能源法2004》強調了這一結合。2005年，英國政府第三次出臺可持續發展戰略，規劃了2020年英國的發展方向。2006年頒布《氣候變化與可持續能源法》；2007年，英國政府根據能源和氣候變化等領域的新情況大幅調整了可持續發展指標，同時發布第二份能源白皮書；2007年還引入了《氣候變化法草案》，2008年正式成為法律。

2．英國推動能源氣候變化問題成為國際社會關心的焦點

在英國前首相布萊爾的推動下，2005年6月在英國鷹谷召開的G8會議首次把氣候變化列為兩大重要議題之一。從那時開始，在金融危機之前，氣候變化問題一直是國際社會最關注的問題。2007年1月世界經濟論壇等機構發布的“2007年全球風險”報告稱氣候變化是21世紀全球面臨的最嚴重挑戰之一。歐盟各成員國領導人在2007年3月歐盟春季首腦會議上一致同意，承諾到2020年將溫室氣體排放量至少減少20％。在德國的推動下，2007年6月G8+5首腦會議上，氣候變化問題成為主要議題。9月，聯合國氣候變化高級別會議在紐約聯合國總部舉行，這次會議成為聯合國歷史上就氣候變化問題召開的最高級別會議。10月，諾貝爾委員會將2007年諾貝爾和平獎授予美國前副總統戈爾和聯合國政府間氣候變化專門委員會，以表彰他們在改善氣候變化問題上作出的貢獻。12月，聯合國氣候變化大會在印度尼西亞巴厘島舉行，各方達成“巴厘島路線圖”，為人類下一步應對氣候變化指引了前進方向。

氣候變化日益成為國際政治、經濟和公民社會的主流議題，英國的推動作用功不可沒，這樣的國際形勢反過來又推動了英國國內能源氣候政策的發展。英國政府繼《氣候變化與可持續能源法》（2006）后，又于2007年初公布了《氣候變化法草案》，極力推進國際社會對氣候變化問題的關注。2007年初聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）陸續發布了第一、第二和第三工作組第四次氣候變化評估報告（決策者摘要），使氣候變化受到前所未有的關注。 IPCC報告指出，近50年氣候變暖主要是由人為活動引起的可能性，從2001年第三次評估報告中的66％提高到90％以上，進一步從科學上確認了人為活動引起全球氣候變化的事實。氣候變化將增加自然災害，數十億人將受到影響，上億人將面臨饑荒的威脅。世界不安甚至恐慌情緒日益濃厚。輿論聲稱“氣候變化是人類21世紀最大的挑戰”。國際社會日益頻繁的多邊或雙邊活動，如達沃斯論壇、G8+5峰會、中外領導人會晤、APEC峰會，都把氣候變化作為重要議題。甚至聯合國召開特別會議，美國召集世界主要經濟體首腦會議，專門討論應對氣候變化問題。而英國的《氣候變化法》也在2008年正式生效。

3. 能源政策從以節能為重轉變為以節能減排為目標

在進入21世紀前英國的能源政策和氣候變化政策基本是各自為戰的。上次石油危機后，整個80年代和90年代能源價格一直比較低，隨著能效的提高和一些落后工業的關閉，能源消耗總體趨勢呈現下降趨勢，英國政府對能源戰略重視不夠，在上個世紀90年開始私有化天然氣和電力企業，在90年代認識到全球氣候變化的嚴峻挑戰后，開始更加關注二氧化碳排放問題，超過了同時期對能源問題的關注。

總的來說，在上個世紀90年代前后，由于有大量廉價能源，能源并不是特別的被關注，從能源相關法案來看，這一時期主要強調的是需求側的節能，和增加供給側的石油、天然氣、原子能、電力等各種傳統能源的生產問題，沒有形成統一的、宏觀的、成熟的、長期的國家能源戰略。1976年《能源法》對國家能源資源的使用作了規定，1983年《能源法》是一個關于電力建設等方面的修正案，《天然氣法》（1989、1995）、《石油法1998》、《原子能法1989》、《電力法》（1989）、《公用事業法》（2000）等是關于某一種能源品種供給方面問題的具體規定，比較有連續性的是節約能源的戰略思想，體現在《節能法》（1981、1996）、《家庭節能法》(1995)、《溫暖家庭及節約能源法》（2000）的制定和實施上。2006年4月，英國再次出臺建筑節能新標準，規定新建筑必須安裝節能設施。

隨著能源價格攀升，特別是天然氣和石油價格的飚升，加上2020年后核電站將相繼退役，以及政府履約《京都議定書》的考慮，進入21世紀后，英國不僅能源安全供應、價格、能效問題越來越重要，能源問題與可持續發展緊密聯系在一起，而且能源問題的解決日益與氣候變化問題的解決聯系在一起。這一階段制定了《氣候變化稅收規定》（2001，2002-2007修正案），《可持續能源法2003》、《氣候變化與可持續能源法2006》，《能源法》（2004、2008），《氣候變化法2008》。

在法律之外，英國政府對能源戰略高度重視，發布了一批具有劃時代意義的政府能源白皮書、能源戰略等規章文件，作為對立法的補充和鋪墊，并最終形成了能源氣候政策的戰略整合。提出了2003年政府能源白皮書，設定了中長期及近期目標。2005年出臺斯特恩報告，2006年發布《能源評論》（Energy Review 2006），在此基礎上2007年名為《迎接能源挑戰》（Meet Energy Challenges）的能源白皮書要求迎接能源挑戰，建立有效的國際框架應對氣候變化，通過更多的激勵和管制措施節能。提高交通燃料效率標準，發展低碳技術，進行熱電聯產，實施碳捕獲，頒布氣候變化法，設立能源與氣候變化部，并把2050二氧化碳減排目標提高到80%。

2007年的能源戰略明確納入了減排目標，把節能減排作為一個整體考慮。2007能源白皮書中提出英國面臨著兩大長期能源挑戰：一是要大幅度減少二氧化碳排放以應對氣候變化；二是在對進口燃料依賴日益增加的情況下確保安全、清潔和可負擔的能源。白皮書繼續規劃了英國政府的以節能減排為目標的能源戰略，同時致力于大幅度減少二氧化碳排放、提高競爭力、消除能源貧困。提出走二氧化碳減排之路，到2050 年在1990年基準上減少排放約60%；同時強調了維持能源供應的可靠性，提高能源市場競爭性，保障每個家庭都能享受所需的和負擔得起的供暖。在確定總體能源戰略的同時，出于減排的考慮，更加重視生物質能發展。與能源白皮書同時發布的《英國生物質發展戰略》（UK Biomass Strategy）， 響應了2006 年《能源評論》中的承諾和政府對2005 年生物質發展計劃報告的反應，制定出了目前英國政府生物質能源、交通和工業發展政策：大力擴展了英國生物質供應和利用，促進發展了具有競爭力的可持續市場和供應鏈；促進了創新，發展了低碳技術，更為合理地利用了生物質資源；通過生物質燃料和生物質原料的可持續發展和利用來促進英國發布生物質發展戰略；通過生物質燃料和生物質原料的可持續發展和利用來促進生物經濟轉變；盡可能的開發生物質對氣候變化和實現能源政策目標（減少二氧化碳排放、實現一個安全、具有競爭力和可持續的燃料供應）的潛力。

英國更加注重能源氣候政策的整合，除了因為能源和氣候問題天然聯系在一起的自然因素，政治上主要動力來自兩方面，一方面是歐盟對能源和氣候政策的整合，另一方面主要是由于《京都議定書》下約定的二氧化碳減排壓力及增強應對氣候變化背景下產業競爭力的要求。歐盟于2007年1月提出了整合能源和氣候政策的計劃及歐洲氣候變化項目（European Climate Change Programme，ECCP），對歐盟內外部的能源政策進行了戰略審視， 最終提出了低碳化的能源發展路徑，提高能效，提高可再生能源比例，推進能源市場自由化，以同時應對能源和氣候變化挑戰。 這個計劃整合了歐盟的能源市場，整合了歐美的能源、氣候、農業及其他政策， 提出了3個20%的計劃，到2020年，在1990年基準上減少排放20%，提高能效20%，可再生能源比例達到20%。歐盟甚至希望此舉能夠引發新一輪的工業革命。

4．《氣候變化法2008》、《能源法2008》標志著能源氣候政策整合的完成

《氣候變化法2008》和《能源法2008》在2008年11月26日同時生效標志著英國能源氣候政策的整合基本完成，形成了以《氣候變化法》涵蓋基本的、長期的、宏觀的低碳戰略目標，《能源法》建構主要的低碳技術路徑等具體的、現實的、微觀的政策框架的格局，兩部法律相互支持，既有中長期的戰略目標、決策架構、5年期的實施方案，又有涉及石油天然氣核能電力等可持續發展的詳細規定，為英國實現低碳經濟鋪平了道路。

為應對日益嚴峻的能源、環境形勢等，英國政府加大法制建設力度，不斷出臺新的法律和政策，為可持續發展節能減排計劃的制定和實施打下了堅實的制度基礎。英國共制定包括《氣候變化法》、《能源法》（2008\\2004\\1983\\1976）、《氣候變化和可持續能源法》、《原子能法》、《電力法》、《天然氣法》、《石油法》、《公用事業法》、《節能法》等20多個能源氣候方面的法律，及一批相關的方案、規章和制度。英國一直重視氣候政策，在《氣候變化法》之前，已經有多個官方氣候變化政府計劃、規章或法案， 包括氣候變化方案2000，2006（UK Climate Change Programm 2000，2006），2006氣候及可持續能源法案，2001氣候變化稅收規定及許多修正案。

《氣候變化法》取得的成就及設定目標的達成都與能源問題緊密聯系在一起，使英國以法律的形式規定了政府在降低能源消耗和減少二氧化碳排放量中的責任、義務及具體工作。一是承諾溫室氣體排放到2050年在1990年的水平上至少減排80%，而減排的三分之二的工作與能源的生產和消費相關；二是建立了與立法綁定的碳預算，而能源政策、能源供應、經濟中的能源強度是碳預算制定中要考慮的重要問題；三是建立CCC作為獨立的機構提供關于碳預算水平的專業建議及路徑方案；在碳預算的制定過程中，能源消費也是重要的考量因素；并對《能源法2004》、《氣候變化和可持續能源法2006》等進行了修訂，要求提高能源效率，提高分散式能源生產在總產量中的比例，提高能源生產中可再生能源的比例，要求減少能源生產中的碳排放。包括對開發新能源和加大使用可再生能源提出建議，執行嚴格的節能減排政策并且每年檢查減排情況，還將對政府間進行的減排指標交易給予建議，并可以直接動用國家資源干涉碳信用的交易的過程；鼓勵碳減排或直接的碳吸收項目，適應氣候變化，授權制定刺激低消耗和循環使用的資金激勵措施，強制要求處置家庭廢氣物，授權制定對一次性包裝物品收費的規章。通過為英國制定一個清晰而連貫的中長期減排目標，為二氧化碳排放量封頂，使企業明確強制減排的具體目標，同時英國政府每年必須向議會提交一份控制二氧化碳排放的報告，不能完成法案目標的政府將受到司法審查。通過這樣的立法綁定，英國的能源政策將以《氣候變化法》設定的法定碳預算和2050年減排目標為準繩，為企業提供了穩定的預期，全社會都行動起來，投入到低碳經濟的建設中。

《能源法2008》強調低碳能源的利用，把CCS計劃也納入了法律框架。具體規定了以下一些主要方面的事項，包括天然氣進口及存儲，可再生能源電力生產，電力傳輸，小規模低碳電力的報酬，能源裝置和礦井退役，核廢料處置，石油經營執照，油氣基礎設施及管道修建中引人第三方投資者，能源相關事項報告，天然氣和電力市場監管機構職責，可再生熱利用報酬，天然氣和電力計量器安全，核能相關的設備、軟件和信息安全及其他規定。

三、經驗及啟示

氣候變化立法的目標是為了維護全人類的共同利益和世界范圍內的可持續發展，但由于氣候政策對國家利益具有長期的重大影響，不同的氣候政策對不同地區不同產業的結構性影響及可能帶來的嚴重的政治經濟社會問題，所以各國在義務分擔和實際行動中為保護自身利益相互間又充滿競爭與沖突。當前圍繞2012年后第二承諾期的哥本哈根談判，各國紛紛在舉旗幟，拋方案，爭奪主導權，維護自身利益。這種情況下，英國通過《氣候變化法》在國際社會引起積極的反響。德國總理默克爾說，英國遵循的是正確的途徑，采取法律和經濟方式來保護氣候是很重要的。歐盟環境委員迪馬斯認為，英國的計劃是一個勇氣十足的步驟，它給歐盟其他成員國發出了信息。美國能源政策專家科古特也說，歐洲在能源課題上采取主動性，對迫使美國改變立場，具有舉足輕重的作用。 英國環境大臣希拉里評價該法案時說，這是堅定地走上低碳社會的一段歷程。

1．英國的經驗表明：低碳經濟是應對氣候變化和能源危機的現實選擇

為應對能源和氣候變化挑戰，英國政府采取了一系列強制性的手段。減少甚至停止礦產資源開采企業和高能耗高污染企業的生產；運用財稅政策，一是征收氣候變化稅，二是設立碳基金和減排基金，按照“政府主導、企業負責”的原則，利用稅費減免和基金互助方式鼓勵節能減排；同時，用財稅政策引導扶持家庭節能減排，引入對家庭和單位的能耗審計，全民動員，共同構建低碳社會；最后英國政府加大了對低碳能源技術的投資和開發，包括風能、潮汐能和太陽能等清潔能源以及二氧化碳儲存技術，更有效地利用能源，要求能源供貨商改變能源供應方式，重點降低能源需求，而不是一味提供盡可能多的能源；建筑節能方面，2008年中央政府機關建筑物能耗要1990年基礎上降低20%，從 2008年6月起，每幢公共建筑的節能情況將劃分等級并頒發證書，并要求將博物館、展覽館和政府辦公大樓等大型建筑的能耗情況張榜公布，以動員社會力量加強監督，促進全國實現節能減排的目標。氣候變化背景下，英國高度重視利用可再生能源，2007年《英國能源白皮書》規定到2020年將煤炭在英國能源總量中的比重由35%降低到20％，核能比重由19%降為5%，可再生能源的比重將由目前的6%擴大到35％；英國還高度重視碳匯，是世界上最早全面實施綠色森林認證的國家。

英國的實踐已經表明，采取積極的氣候政策，向低碳經濟轉型是切實可行的。在英國政府一系列“綠色”政策的推動下，英國民眾對氣候變化問題極具緊迫感，全社會積極采取有效行動來減緩氣候變化。建設低碳經濟體系，是英國為應對氣候變化創立的新的可持續發展路徑，被英國人認為是他們對應對氣候變化的最大貢獻。英國通過能源氣候變化政策的整合，成功的提高了效率，克服了過去管理體系的一些毛病。過去相關事務有DERR、DCLG、DFT、Defra四個部門管理，力量分散，現在經過政策整合，可以使用強制性措施與志愿者行為，節能信托基金和碳信托基金，形成了相互交疊的復雜結構。通過碳信用進行能源管理，要求中型企業承擔碳減排義務，以及與歐盟制定的國家排放限額（NAP）接軌實施排放貿易體系，建立商品能效標識體系、提高建筑能效等措施，形成有效的低碳經濟時代的管理體系。

2．作為解決能源、氣候與發展問題的綜合戰略，低碳道路的歷史潮流不可逆轉，中國正果斷行動起來迎接這次挑戰

中國政府已經意識到低碳增長方式可能是唯一能夠同時應對氣候危機和實現經濟繁榮的可持續發展的路線，中國政府堅定地承諾承擔與自身能力相適應的減排責任，并且切實推行節能減排降耗工作，在全社會推行科學發展觀，以負責的態度，堅定的走可持續發展的道路。此外，應對氣候變化也將帶來巨大機遇，低碳技術創新、低碳商業模式創新將全面推動可持續發展，并給那些率先變革者帶來可觀的穩定的經濟利益。世界將迎來氣候變化背景下技術產業的新一輪革命，低碳技術革命將和信息技術產業革命一樣，推動世界經濟的突破性增長。

發展低碳經濟，可以解決能源政策三重目的（環境經濟安全）的沖突。中國采取了切實有效的措施來應對氣候變化。成立了國家應對氣候變化領導小組，頒布和實施了《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專項行動》和《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，明確提出到2010年單位GDP能耗比2005年降低20％左右，相應減緩二氧化碳排放，力爭使可再生能源（包括大水電）開發利用總量在一次能源消費結構中的比重提高到10％，煤層氣抽采量達到100億立方米，同時努力實現森林覆蓋率達到20％等目標，實現年碳匯數量比2005年增加約0.5億噸二氧化碳當量，展示了中國政府破解低碳經濟難題的決心。

發展低碳經濟，對中國既是挑戰又是機遇。中國的發展將深刻影響世界發展的方向，中國只能走可持續發展的道路，發展低碳經濟，推進新型工業化。中國的發展方向就是低碳經濟。這包括：使用低碳能源，開發低碳技術，建設低碳城市，發展低碳交通運輸，促進循環經濟和可持續發展。發展低碳經濟，是中國的“世界公民”責任擔當，也是中國可持續發展，轉變經濟發展模式的難得機遇。十七大以來中國的能源和氣候變化政策已經進行了重大調整，中國的能源戰略已經從過去的一種管理機制意義上的東西，真正變成了大戰略。中國的能源和氣候變化政策正在進行戰略轉變。如果從能源和氣候變化政策的角度解讀中國十七大報告，將會發現十七大報告高度重視能源問題，把能源作為了第一資源，把能源融入了國家政治經濟社會發展的整體戰略架構中。能源真正從過去的項目管理層面、企業管理層面、行業管理層面或經濟運行層面跨入到戰略架構層面。表現出了中國政府應對全球氣候變化，走能源環境經濟協調發展道路和中國特色能源發展道路的信心和決心，必將開發出新型的能源發展道路，開啟中國能源氣候戰略的新階段，譜寫中國經濟社會發展的新篇章。