領導干部問責制運行中的問題與對策思路

[摘要]領導干部問責制運行中存在的主要問題是：問責存在隨意性，異體問責薄弱，問責范圍狹窄，問責對象模糊等。其主要原因是認識不到位，制度不健全，信息不公開。為此，必須營造良好的問責氛圍，強化異體問責，推進信息公開，健全規章制度。

[關鍵詞]領導干部問責制，問題，原因，對策

[中圖分類號]D262.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0038-03

自2003年“非典”期間我國興起“問責風暴”以來，隨著一些公共突發事件曝光率增強和公共權力運行的透明度提高，領導干部問責成為社會公眾和媒體關注的熱點，一些地方出臺了相關的領導干部問責法規。2009年7月，中紀委下發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，標志著領導干部問責制(以下簡稱問責制)逐步從觀念層面向實踐層面延伸，從政策層面向制度層面拓展。但是，由于問責制在我國尚處于起步階段，在運行中還存在一定的問題，需要進一步完善，本文就此展開探討。

一、問責制運行中存在的主要問題

從各地、各級黨政機關的運行實踐看，問責制存在的問題主要是：

(一)問責存在隨意性。由于問責制在實行過程中缺乏具體的操作標準，造成某些地方隨意問責。一是被迫性問責。媒體曝光了，民意激憤了，相關部門才不得不處理幾個官員，給輿論和民眾一個交代，這違反了“違規即追究”、“失職即問責”的責任倫理。二是情緒化問責。問責程序的啟動過于輕率，導致問責結果帶有很大的隨意性。譬如2009年2月，河北省某縣11名干部在該縣干部作風建設年活動動員大會上打瞌睡，該縣縣委當晚召開常委會，決定給予7人免職處理，給予1人全縣通報批評，3人黃牌警告處分，處理決定當晚在縣電視臺播出。這種問責，除了在短時間內能夠營造一種問責氛圍外，由于問責形式不科學、責過不相稱，反而會在實際生活中影響問責制度的嚴肅性和權威性。

(二)異體問責薄弱。目前的問責制是黨政機關的一種內部監督，屬于自上而下的體制內運作，是上級對下級的問責、專門行政機關對行政人員的問責，即“同體問責”。而作為權力機關和代議機構的各級人民代表大會，很少主動發出應有的呼聲，提出政治問責的質詢案。這樣，在異體問責相對薄弱的情況下，如果上級與下級需要承擔連帶責任，往往就會避重就輕，大事化小、小事化了，使責任人逃避問責的應有處罰，這就很難保證問責結果的公正性。因此，從問責制的長遠發展看，對官員的責任追究必須實現從內部問責向外部監督的轉變，即以異體問責為重點，同體和異體問責相結合。

(三)問責范圍狹窄。從當前地方政府的各類問責案例來看，問責范圍大多集中在公共安全事故和社會穩定領域，側重于對發生重大事故和事件的事后責任追究，而對于其他問題則很少涉及。主要表現為：一是對決策失誤、工作不力、用人失察等造成的損失很少問責，因為這些問題不容易形成輿論熱點，具有一定的隱蔽性，往往被有關部門或領導隱瞞事實真相，將事情大事化小、小事化了，或以“集體決策”等為由推脫責任，逍遙“責”外。二是對于做一天和尚撞一天鐘、不求有功但求無過、遇到難題就躲、出了問題就推的庸官懶官也少有問責。以上兩種問責方式，片面地縮小了問責范圍，一定程度上影響了問責制監督、懲罰、教育作用的發揮。

(四)問責對象模糊。一是直接責任人和間接責任人劃分不清。發生責任問題時，直接責任人的責任比較好確定和追究，而間接責任人則難以確定。二是正副職之間的責任劃分不清。許多事情都強調“一把手”負責，但出了問題大多追究的是分管副職的責任。三是黨政責任劃分不清。在我國現行體制下，重大問題的決策通常由常委會研究、黨委書記“拍板”，但出了事，只追究行政領導人的責任。四是不同層級之間的責任界限劃分不清。一個地方出現了問題，到底應該問責到哪一級，沒有明確的標準。五是“多頭管理”，責任劃分不清。近年來“多頭管理”模式依然存在，造成一些領域監督不力，譬如食品安全問題，工商、衛生、質檢、食品藥品監督等多個部門各管一段，出了事情因權責不明而造成問責不力，留下真空地帶。

二、問責制運行中存在問題的原因分析

問責制在運行中出現問題的原因主要是：

(一)認識不到位。引咎辭職在西方國家是十分平常的事，而中國兩千多年的封建統治使官本位思想根深蒂固，沒有形成問責的傳統。對官員問責，還是一個政治文明下的新課題，人們對此缺乏足夠的認識。一是有的公眾不理解，認為災害事故又不是領導的直接過失造成的，追究領導的責任不合理。實際上，領導者對人民的生命財產安全負有道義上不可推卸的責任，發生重大事故后，他雖然沒有直接責任，但由于他所處的位置，必須對公眾輿論有所交代。二是有的領導不重視，對行政問責的重要性認識不足，思想深處存在僥幸心理，缺乏責任意識，沒有把問責工作當作加強自身建設的長效制度來抓，因此存在行動遲緩、抓而不緊、不愿意問責的現象。

(二)制度不健全。一是職責不明確。黨政之間、正副職之間的職責劃分目前還不規范，凡事都要“一把手”負責，然而管事與管人又相脫節，出了事故，主要領導、分管領導、具體承辦人分別應當承擔什么責任也不清楚，導致問責時責任無法界定。譬如現實中出現的“拍腦袋工程”、“豆腐渣工程”、“決策失誤”、“選人失察”等問題，都是“集體討論”、“齊抓共管”的產物，到底追究到哪個人頭上，實在難以判定。二是許多必要和重要的制度還沒有真正建立起來。如政府績效評價機制、責任追究機制、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制等。三是缺乏相應的配套制度。如官員復出機制，相關制度規定得十分模糊、籠統，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。四是在問責程序上有缺失。目前，關于問責主體回避、質詢答復時限、問責人員組成、罷免通過人數、問責客體申辯程序、聽證程序、復議程序等都沒有明確的制度規范。

(三)信息不公開。信息公開是實行問責制的基礎。如果黨務政務不公開，信息不透明，那么，問責就無從談起。近年來，黨和政府加大了透明執政的力度，頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，使信息公開工作取得了重大進展。但是，從整體上看，受各種條件制約，信息公開仍然有限，公開的時間過程不夠及時、內容不夠全面、形式不夠靈活、程序不夠規范等問題依然存在，公眾對黨和政府的情況知道的仍然較少，難以把握和了解公共事件的真相和細節，不知道問責的方式和程序。信息的不對稱加大了問責制實行的難度。

三、解決問責制運行中問題的對策思路

解決問責制運行中的問題，需要從以下幾方面著手：

(一)加強問責宣傳，轉變為官理念，營造良好的問責氛圍。從長遠看，問責制必須建構在一個義務本位、責任本位、服務本位和規則本位的行政文化土壤上，使“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”成為各級領導干部的為政理念，使有責必究、有過必罰、有咎必辭成為一種文化氛圍。因此，一方面，要加強宣傳，不斷提高公眾對問責制的認知、認可程度，引導人們科學對待、大力支持問責工作，使問責制深入人心；另一方面，要通過教育，在領導干部中形成一種“問責文化”，實現黨員干部為官理念的四個轉變：一是實現從“官本位”到“民本位”的轉變，樹立以人為本的觀念，自覺選擇“向公眾利益負責”的道德行為；二是實現從“官多大權多大”到“官多大責多大”的轉變，樹立“無為就是過”、“當官有風險”、“有權必有責”的觀念，構建起新的從政文化；三是實現從“能上不能下”到“能上也能下”的轉變，建立干部選拔任用的新機制，形成一種良好的政風；四是實現從“對上負責不對下負責”到“對上負責也對下負責”的轉變，強化“公眾利益至上”的責任意識，使“負責任”成為一種道德習慣。

(二)強化異體問責，充分發揮人大、司法、民主黨派和媒體在問責中的作用。一是強化各級人民代表大會及其代表的監督和問責職能。要正確處理好黨的領導和人大監督的關系，黨要帶頭執行憲法和法律，支持人大及其常委會依法開展監督工作。我國憲法明確規定：各級行政機關、審判機關、檢察機關由人大選舉產生，要對人大及其常委會負責，并且必須接受同級人大及其常委會的監督。當務之急是對人大的質詢權、調查權和罷免權做出詳細的規定，增強可操作性，進一步完善人大進行問責的監督權力體系。二是發揮司法機關在問責中的作用。根據《中華人民共和國刑法》第九章關于瀆職罪的規定及第八章關于貪污賄賂罪的規定，司法機關可以通過審判活動實行有效的監督和問責，依法對國家工作人員的貪污受賄、濫用職權、瀆職侵權的刑事案件進行偵查和起訴，對構成犯罪的追究其刑事責任。三是加強民主黨派對政府問責的權力。讓民主黨派依據憲法、法律所賦予的權力設立專門組織形式和專門辦事機構實施監督與問責，并規定具體的、可操作的問責權力、形式、途徑和程序，使民主黨派的問責更具權威性。四是保障新聞媒體的問責權。媒體要發揮輿論監督作用，高度關注公職人員的活動，督促問責工作的開展和問責結果的落實。

(三)推進信息公開，提高問責的透明度。問責制的實施必須堅持民主公開、客觀公正的原則。具體來說：一是提高各級黨員干部對推進信息公開重要性的認識，把推進信息公開工作列入重要議事日程，促進信息公開不斷向程序化、規范化和制度化邁進；二是根據全面、真實、具體、合法的原則，公開問責的事由、過程和結果，規范公開的形式與內容；三是通過廣播、電視、網絡、報刊、綜合年鑒、專項年鑒、文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等多種形式公開信息；四是在公開程序上，力求規范、有序、到位；五是在公開時限上，實行定期與不定期相結合；六是健全監督機制，強化社會監督和輿論監督，堅持對黨務政務公開實行全程監督，保障人民的知情權、參與權和監督權，以監督來保障信息公開。

(四)完善程序，健全制度，推行“制度問責”。一是必須堅持權責統一的原則，在科學界定黨委政府職能的基礎上，合理劃分各級領導干部的職責權限，明確責任范圍，使黨政之間、層級之間、正副職之間、部門之間、崗位之間的權責規范化。二是健全問責的程序和步驟，完善實施環節。關于問責主體回避、質詢答復時限、問責人員組成、罷免通過人數、問責客體申辯程序、聽證程序、復議程序等都要有明確的制度規范。三是實現問責的制度化和法律化。要依據事實和法律制度的規定來完善問責，通過法律制度的健全，實現問責制的細化、量化、剛性化，使問責制更具有可操作性。一方面要以《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》為主要依據，進一步建立健全科學嚴格的決策責任追究制、公開明晰的行政執行責任制、客觀公正的政策評估責任制等問責制度；另一方面還要加強與問責制相關的配套法律法規建設，如建立科學的領導干部考核制度、完善人民代表大會制度和黨的代表大會制度、健全輿論監督制度、加強問責保障機制建設以及“問題官員”復出制度等，形成相互銜接、相互配套的問責制度體系，更好地發揮問責制在提高執政能力、維護和提高政府公信力、避免激化社會矛盾、構建和諧社會方面的作用。

責任編輯 孟永華