構建以人大為核心的財政監督機制

[摘要]構建以人大為核心的財政監督機制體現了社會主義民主的精神，也是社會主義法治建設的內在要求。當前我國人大財政監督存在的主要問題是：立法滯后，制約了人大財政監督效能的有效發揮；預算編制缺乏科學性和透明度，弱化了人大對政府預算監督的基礎；預算審批機構不健全，使人大對預算決算的審查流于形式；人大缺乏對預算執行的動態監督，導致違法違紀現象滋生蔓延。構建以人大為核心的財政監督機制，需要從構建以人大為核心的國家財政監督體系和完善人大財政監督的配套制度入手。

[關鍵詞]人大，財政監督機制，主要問題，設想

[中圖分類號]D912.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0128-03

近幾年，我國不斷刮起“審計風暴”，每年審計工作報告中披露出來的問題令人觸目驚心。僅2005年就有4000多億中央補助資金脫離人大監督。2009年全國審計工作會議公布的數據表明，1月至11月，全國共審計和調查9.9萬個單位，查出違規問題金額2347億元，其中損失浪費問題金額163億元，由領導干部直接責任造成的違規問題金額106.9億元。這些問題的存在，表明構建以人大為核心的財政監督機制具有重要現實意義。

一、構建以人大為核心的財政監督機制的憲法分析

(一)構建以人大為核心的財政監督機制體現了社會主義民主的精神。政府的財政活動本質上是政府代社會公眾理財。政府在這一活動過程中，受利益驅動，有可能偏離委托人的目標，使預算資金的使用不能充分代表社會公眾的利益。鑒于此，作為委托人的社會公眾，完全可以通過體現自己意志的人大對政府預算資金的使用進行監督。在西方議會制國家中，政府每年的財政預算必須經議會批準通過，政府預算的執行受議會的監督。議會的財政監督具有舉足輕重的作用，被形象地稱為“管理國庫的權力”或“錢包的權力”。我國的人民代表大會制度與西方的議會制度有著本質區別，人大作為國家權力機關，對政府實行財政監督，意義更加重大。因為我國是人民當家作主的社會主義國家，政府的權力來自人民，為了防止政府權力不被濫用，人民有必要通過人大對政府權力的運行進行有效監督與制約。政府預算來自人民(納稅人)的稅收，應取之于民，用之于民。人大財政監督是人民監督與制約政府權力的重要途徑與重要方式，體現了我國社會主義民主的精神。

(二)構建以人大為核心的財政監督機制是社會主義法治建設的內在要求。政府財政預算是由政府擬定并經法定程序審核批準的、具有法律效力的財政收支計劃，從政府收支的角度反映了政府的政策，體現著政府活動的范圍和方向。通過相應法律程序確立的政府財政預算，具有法律上的權威性、程序性、公開性，違反財政預算的行為就是違法行為，應受到法律的追究和制裁。我們把政府財政預算的這些特性歸結為法治性。政府財政預算的法治性決定了人大在財政監督體系中必然居于核心地位，加強人大的財政監督，是社會主義法治建設的必然要求。

二、當前我國人大財政監督存在的主要問題

(一)立法滯后，制約了人大財政監督效能的發揮。改革開放以來，我國相繼頒布了預算法、會計法等財政法律法規，使財政運行的一些重大領域基本做到了有法可依，為社會主義市場經濟的建立與完善發揮了重要作用。但整體看，我國財政立法滯后特別是立法理念滯后的局面并沒有從根本上扭轉。我國現行預算法是從1995年開始施行的，15年來未作任何修訂，已明顯不適應經濟社會發展的現實需要。預算法暴露的問題，不僅在于有些規定過于陳舊過時，更在于未能充分體現民主法治的立法理念，過多的未經法律界定的財政支配權被賦予行政部門以至政府官員。作為國家權力機關的人大幾乎失去了對預算的控制與監督，其監督效能無法得到有效發揮。

(二)預算編制缺乏科學性和透明度，弱化了人大對政府預算監督的基礎。一是政府預算編制項目過粗，缺乏透明度。“外行看不懂，內行說不清”，面對政府預算，許多人大代表如墜云霧。人大代表從政府預算中既看不出每一筆收入的來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，更談不上這些項目是否合理，能否帶來相應的社會效益和經濟效益。這一現象在全國都具有普遍性。二是人大“上半年審議批準、下半年研究預算調整”的習慣做法，削弱了政府預算作為法律文件的權威性，也嚴重影響了人大對政府預算執行情況的監督。

(三)預算審批機構不健全，使人大對預算決算的審查流于形式。從各級人大目前的機構設置來看，除全國人大已設立了預算工作委員會外，地方人大還沒有專門的專業化的預算審批機構，通常是由財經委員會對預算進行審查。而財經委員會承擔的工作范圍較寬，人員較少，具有專業知識的人員更少，難以承擔預算決算審查這一專業性極強的工作；再加上人大沒有自己專門的審計機構，對政府財政的實質性審查更是難以實施。

(四)人大缺乏對預算執行的動態監督，導致違法違紀現象滋生蔓延。當前我國的人大財政監督主要為事前監督和事后監督，對預算執行過程這一關鍵的環節缺乏監督。這使得預算執行過程中出現的一些重大問題難以得到及時糾正，造成的損失難以彌補。從我國財政監督的實際情況看，重檢查、輕整改，重罰繳、輕堵漏的問題比較突出，致使違法違紀現象滋生蔓延。

三、構建以人大為核心的財政監督機制的設想

(一)構建以人大為核心的國家財政監督體系。這主要應從以下兩方面人手：

1 完善人大財政監督運行機制。一是完善人大的預算審查制度。健全以人民代表大會審查為主的預算審查制度，適當增加人大常委會會議的審查次數，進一步完善兩種會議審查有機結合的審議制度。如建立預算審查“五審”制、預算公開監督制度、政府投資項目監督制度、重大事項征求公民意見制度、政府投資項目的審批和跟蹤監督制度，通過制度創新確保人大財政監督權的有效運行。二是建立人大對政府財政的動態監控機制。充分利用信息網絡技術，建立起對財政資金從申報、撥付到使用全過程的有效監控機制，建立起經常性的監督檢查機制，形成覆蓋所有財政政策和財政資金的立體型、全方位、及時高效的監控體系，避免出現監督的“盲區”，防止監督在某些方面、某些時間失效。三是人大會議應將審議政府預算決算作為議事重點。當前，各級人大會議對政府工作報告和“兩高”的工作報告傾注了很多的注意力，而對政府預算草案和決算草案的審查卻一筆帶過，這是一個認識上的誤區。為此，人大會應將審議政府預算決算作為議事重點，將其置于與政府工作報告和“兩高”工作報告同樣的地位。我們欣喜地看到，在今年的承德市人大會議上，承德市政府2009年預算報告草案應代表的要求連續修改了兩次才獲通過。這或許是人大預算監督實現歷史性突破的重要契機。

2 強化審計部門作為專門監督機構的職能。審計監督作為國家財政監督體系的重要組成部分，是維護國家經濟安全的重要工具。我國的國家審計是一種典型的行政型審計模式。這種審計模式的形成，有著深刻的歷史和社會背景，具有一定的合理性，但需進一步完善。一是將審計部門歸屬人大，以增強人大財政監督的組織力量。行政型審計模式阻礙了人大和審計部門在財政監督過程中的有效配合，嚴重影響了人大監督的質量。將審計部門歸屬人大，可改變長期以來審計部門對政府負責、審計報告因受行政首長左右。導致其可信度、權威性降低的狀況，從根本上扭轉人大財政監督過多依賴政府主管部門的被動局面。二是建立審計結果公告制度。要如實全面地向人大和社會公眾報告審計工作進展情況，減少和杜絕權力部門的暗箱操作，從源頭上預防和治理腐敗。三是建立健全領導干部任期經濟責任審計制度。四是加強對財政預算管理的審計監督。重點圍繞財政資金的使用情況，加強對重點項目和民生工程資金的監督。

3 規范預算監督程序，提高監督實效。推行政府預算草案的結構化審議與分項表決制度，即就某一項預算支出進行專門審議、逐項表決，并引入辯論、聽證等程序，使人大代表的意見得到充分表達。同時，規范預算調整的條件和程序，防止隨意追加追減，全面提升人大預算審議的規范化和科學化水平。

(二)完善人大財政監督的配套制度。這主要應從以下三方面人手：

1 完善財政監督法律體系，增強監督權威。當前我國財政監督立法明顯不足，特別是缺乏有關財政監督的程序性法律。為此，必須增強財政監督的實效，使財政監督的各個環節有法可依。一是應盡快修訂預算法。通過修訂預算法，明確人大審批監督預算的范圍和內容，對預算監督的程序作出更為嚴格的規定；強化對預算外收入和預算超收收入的管理；對實行預算調整或變更的特殊情況作出列舉式說明，以維護預算法案的嚴肅性；對違反預算法，隨意變更預算的行為，進行嚴格的責任追究；明確預算、決算案遭到否決的法律后果、法律責任及補救措施。二是制定財政監督法。明確規定財政監督在財政活動中的法律地位、職能、內容和手段，科學界定財政監督、審計監督和社會監督之間的分工協作關系，以及財政監督的職能和權限。

2 改革和完善預算制度。一是改革預算編制制度。包括：(1)調整預算財政年度。將政府預算的編制時間提前，在每年年初就開始著手本年度各級政府預算草案的編制和立法審議工作。為此，可考慮將人大會議召開的時間定在每年12月份，這樣就能夠保證各級政府在新的年度一開始就執行被批準的預算，從而增強預算的約束力。(2)明確預算編制主體，統一部門預算，全面推行綜合預算、零基預算，創造條件，逐步實施績效預算。(3)規范預算編制，細化預算科目，增強預算的透明度。(4)改變預算編制形式，理順預算編制程序。將傳統的“自上而下、逐級代編”的編制方式改變為“自下而上、上下結合”的預算編制形式，規范編制流程，提高預算的精確度和真實性。二是建立預算問責制。政府預算是法律文件，不是一般意義上的財務計劃。預算經人大批準以后，不得擅自修改；預算調整、決算審批必須嚴格遵循法定程序。未經人大批準擅自改變預算的行為要受到法律追究。三是建立政府預算專家論證評估和公眾聽證制度。對財力投入較多的重大基建項目，在立項前要進行專家論證評估；對社會反響比較強烈的教育專項資金、衛生專項資金的預算安排，適時舉行聽證會，讓公眾決定是否上項目，讓納稅人和社會公眾充分享有知情權、參與權與監督權，以增強政府理財的透明度和公信力。四是將預算外資金納入政府預算的管理程序。多年來，預算外資金作為財政性收入，沒有被納入財政預算。隨著我國經濟社會的快速發展，預算外收入的外延不斷伸展，內涵不斷豐富，而法律法規對預算外資金監督的缺失，造成政府大量財政資金的使用處于難以控制的局面，并滋生出大量腐敗現象。為此，應把預算外資金全部納入預算體系，在相關法律法規中明確對預算外資金的監督，實現對預算外資金的規范化、法制化管理。

3 通過建立領導重大決策終身負責制，實現對公權力的有效制約。鑒于一些投入多、規模大、對社會經濟發展全局有重大影響的決策事項，從決策提出、實施到產生效益，往往需要較長的時間周期。決策正確與否、效果如何，短時間內很難驗證。為此，有必要建立領導重大決策終身負責制。領導要對重大決策事項的提出、實施以及結果的全過程負責，一旦發生失誤，造成重大損失，不論時間過去多久，也不論決策人是否調離原工作單位，均應視情節追究其責任。

4 建立納稅人公益訴訟制度。我國現行法律過于強調納稅人的義務，而忽視納稅人作為財政資金的主要提供者和委托人的地位和權益。這樣做的后果是使作為受托人的政府可以肆意挪用和揮霍納稅人的資財，而納稅人卻“敢怒不敢言”。建立納稅人公益訴訟制度是法治社會的內在要求。從根本上講，納稅人訴訟的目的不是為了自己的利益，而是為了維護社會公共利益及社會公正。隨著我國司法制度改革的推進，建立納稅人公益訴訟制度，顯得日益緊迫。

責任編輯 楊在平