1914-1927年間花定榷運局管理下阿蒙私鹽泛濫原因的管理因素探究

摘要：阿拉善蒙古鹽產豐富，1914－1927年間，花定榷運局承租了該地眾多盛產的鹽池，但由于諸

多因素影響，私鹽泛濫，難以根除，成為地方鹽務一大痼疾。本文將著重從鹽務管理的角度出發，分別就管

理權力分配、鹽耗、鹽稅、專商引岸制、獎懲制度等方面探究私鹽泛濫的原因。

關鍵詞：花定榷運局；私鹽中圖分類號：F129

文獻標識碼：A文章編號：1003－9864(2010)03－0033－04

私鹽，是與官鹽相對而言的一種界定。民國

時期“凡未經鹽務署之特許而制造、販運、售賣

或意圖販運而收藏者為私鹽”。私鹽本質為無稅

之鹽，因而歷來受到國家禁止。1914－1927年間，

由于花定區鹽產量少質劣，而阿拉善蒙古(以下

簡稱阿蒙)地區鹽池星羅棋布，鹽產豐富，且品

質優良，為西北諸地區望塵莫及。花定榷運局承

租了阿蒙眾多盛產的鹽池，遺憾的是，由于管理

方面存在諸多問題，導致私鹽泛濫，難以根除，

成為地方鹽務一大痼疾。本文就該時期花定榷運局

管理下阿蒙私鹽泛濫原因從管理方面淺書己見。

一、權力分配不合理

民國初期，花定榷運局承租了部分阿拉善鹽

池，民國4年又轉手承包于仁濟和、華永昌、正

興宮三商。在《花定榷運局民國四年與各商訂立

運鹽合同》中規定：合同有效期間，“各引地內

不再另招他商承運”，從而使此三承包商具有

明顯排他性，屬于專商性質。為了防止專商利用

特權販賣私鹽，花定榷運局規定：“各產鹽局地方

均應特設緝私兵若干名”，但同時要求“由仁濟

和、華永昌、正興宮派人協同辦理稽查、灑賣、

私運等事”，甚至“凡緝私馬兵之數目分配選擇，

及緝私隊長之任免，并緝查私鹽之辦法，仁濟和、

華永昌、正興宮均有參與之權”。由于鹽的運銷

權歸于承包商人，為加強監督，緝私權應完全歸

屬于榷運局，以防專商犯私，但合同中的規定實

際上使承包商與榷運局共同分享了鹽務緝私權。

合同還規定：三商“應認交(銷場)緝私經費，

除軍裝槍械由榷運局自行籌備外，其余緝私隊長

每人月餉三十二元，馬兵每名月餉十二元，步兵

每名月餉六元，均由(三商)照繳”。緝私經費

來源于承包商，這似乎合情合理，但如果與前兩

條款結合起來，我們會發現，緝私隊從人員的組

成和經費的來源都與承包商有密切關系，實際上

已依靠承包商生存，成為承包商的附庸。在這點

上，榷運局也深知其中利害，因而在合同中特別

規定：“緝私經費應按月核計，先行繳納……存局

轉發，不得違誤。”即將承包商和緝私隊的財經

關系從中割斷，以免產生直接聯系。但遺憾的是，

對于如果出現的違例事件，榷運局將如何處置在

合同中并無體現，導致在實際執行過程中，承包

商往往將“認交之緝私經費又不履行合同交局轉

發，(而)悉由包商直接核付”。因此，“商視

兵為雇傭，兵依商為護符，小之徇情容隱，大之

勾串營私，流弊所及已屬不可勝言”。緝私隊

表面上是榷運局的下屬機構，實際上已成為承包

商行私舞弊的同謀，完全失去監督稽查功能。“平

時緝獲私鹽如何處分，亦由商人自行辦理，榷運

局無由過問，是包商握有緝私實權，有可為所欲

為，毫無顧忌，而運私放私未嘗不出于緝私隊之

手”。私鹽日益猖獗，而榷運局“對于該公司

等辦理一切事宜，毫無取締辦法”。

二、鹽耗陋習

鹽耗自古以來就已存在，是鹽務當局4本，恤商

民為彌補鹽在運輸途中因遇水或風而有所損耗

做出的預先補償措施，補償的多少視鹽量和路途

的遠近而定。《善后借款合同》簽訂之后，在丁

恩等人堅持下，財政部于民國3年2月7日“飭

行各運使將鹵耗正式取消”，在場按放鹽重量

據實收稅。然而，這一部令并沒有對花定區鹽務

產生任何約束力。在花定區將阿鹽承包于三商時

規定：三商“向各產鹽局領鹽以司馬稱(秤)百斛

為一擔，每擔另加鹵耗十斤”，其下屬各鹽局

對于鹵耗的發放數量各不相同，因而“最易發生

侵吞及舞弊事宜”，“走私及放鹽逾額各弊端無

從查禁也”。實際上，為暗中鼓勵鹽商運銷和

從中牟利，鹽務官員、稱放員往往以鹽耗的名義

在規定外多放鹽斤，而這部分鹽耗及多放部分為

無稅之鹽，流向市場即成為私鹽，這種權利一旦

被管理人員濫用，則危害更烈。

三、沉重的鹽稅負擔

鹽稅與田稅相比，雖都取之于民，但其剝削

方式更隱蔽，更具欺騙性。“小民唯知買鹽，不

知納課，較之地丁漕米，尤無追呼征比之煩”，

“尤有裨國計”，因而，歷代統治者往往通過

提高鹽稅來增加收入。阿拉善鹽產極為豐富，為

花定區統治當局提供了大量的稅收來源，但對于

商民來說，則無異于敲骨吸髓式的剝削。承運蒙

鹽的商人必須負擔承租蒙鹽池的斗分(池租)和

腳價(馱戶運費)，每百斛腳價洋三角到一元不

等。民國4年鹽務署頒布新稅率，規定每百斛為

一擔，每擔征稅洋二元。除此之外，原有的各種

鹽課、鹽捐、鹽帖稅、加價等稅目依然存在。鹽

課隨有引各縣地丁屯糧而攤征；鹽捐(鹽統捐)

一律按照百貨捐分別抽收；鹽帖稅始于前清，到

民國4年尤有到局交納的；同時又有對鹽捐鹽課

加價一項，根據鹽質優劣而進行不同數額的加

價。民國8年，花定區榷運局、收稅局根據鹽務

署命令將各縣隨同地丁帶征之鹽課等項一律停

征，但鑒于財政匱乏隨以“教育機關經費無出”

為由要求各地照舊帶征，其中以六成解省，四成

由地方截留。民國15年，因地方軍費浩繁，又按

原稅率二分之一價征食戶捐，16年又將每擔加稅

一元以資軍供。此時，僅食戶捐一項的稅率已同

于正稅，如果加上腳價、池租、教育經費等已遠

遠超過正稅數倍。

鹽稅的無節制上漲極大地加重了人民的負

擔，使長期以來飽受戰災、水旱震災折磨已一貧

如洗的老百姓負擔更重，購買力急劇降低，從而

促使私鹽的泛濫，引起官鹽滯銷。為增加鹽稅收

人，鹽務當局又往往提高鹽稅，最終陷入私鹽泛

濫的惡性循環，私鹽泛濫問題成為民國時期阿拉

善鹽務管理的一大痼疾。

四、專商引岸制的遺毒

民國初期，在花定榷運局管理下，食鹽運銷

方式主要采取專商引岸制。這種制度行鹽有引，

銷鹽有岸，鹽商獨占一定銷區，壟斷該區的食鹽

運銷，由于缺乏監督，弊病百出，極易滋生私鹽。

首先，專商具有壟斷性，他們往往在自己的

銷區隨意壓低食鹽購入價格，提高銷售價格，從

而導致官鹽價格高昂。而私鹽不需向政府繳納稅

款，成本極低，售價彈性較大。同時，在售鹽過

程中，為獲取高額利潤，專商常常在鹽中摻加沙

粒等雜物以增加重量，或以劣鹽充當好鹽強迫食

戶購買。相比之下，私鹽質優價廉，百姓必然避

官食私，增加了對私鹽的相對需求。

其次，專商運鹽路線固定，鹽店往往集中于

大路邊或大城鎮中，而較為偏僻的村鎮鹽店較

少，造成官鹽供應不足。雖按規定，食戶購鹽必

須到指定的鹽店購買專商鹽斤，但由于距離較

遠，購買不便，無奈之下增加了老百姓對私鹽的

絕對需求，導致了私鹽泛濫。這種情況在地形

復雜、交通不便的地方極易出現。

食鹽是人民生活必需品，理應質優價廉，購

買方便。然而，在這種傳統的專商運營機制下，

人們合理的消費需求受到抑制，在無法得到滿足

的情況下，只能求助于效用相同的私鹽。況且，

相對于官鹽來說，私鹽銷售具有更強的市場靈活

性。其售無定所，價格也極富彈性，在同官鹽的

競爭中處于優勢地位，這樣，私鹽作為官鹽的替

代品必然大量增加。

五、獎懲制度不完善

為加強管理，充分調動各級鹽務官員的工作

積極性，實現鹽稅增收，根據鹽務署要求，花定

榷運局制定了專門的鹽務管理獎懲辦法，這在一

定程度上調動了鹽務官員的工作積極性，提高了

銷售額。然而，獎懲制度本身又是一把雙刃劍，

從另一方面看，由于記功和優差的巨大誘惑及嚴

厲的懲罰措施，使得官員往往不擇手段肆意增加

私鹽數量。在民國4年到6年的花定區包商時期，

由于甘肅地方鹽質量較阿鹽為劣，各商專運阿鹽

而不買甘鹽。為促銷甘鹽，花定榷運局數處“放

鹽兩擔，而納一擔之稅”。即使在平時其它地

區，這種情況也時有發生。“辦理鹽捐人員輒以

鹽不暢銷，暗中變通辦法，遂有……減讓馱數情

形，例如每鹽十馱減讓三馱凈以七馱填票起

運……甚有讓四收六者……彼時在各局原為顧

考成起見，如此招徠，然而公家收入損失不在少

數，而無法整頓”。如此，30％－50％的私鹽由

官員以堂而皇之的名義投入市場，極大地擴充了

私鹽來源。由于獎懲制度沒有相應的監督機制和

防范措施，制度本身的缺陷使鹽務人員知法犯

法，濫用權力，獲得巨大收益而不被懲處，極大

地增加了私鹽的嚴重程度和緝私難度。

綜上所述，由于民國時期花定榷運局鹽務管

理在權力分配、鹽耗、鹽稅、專商引岸制、獎懲

制度等方面存在著嚴重問題，導致私鹽泛濫。而

產生這些問題的深層次原因存在于兩個方面：一

是近代中國半殖民地半封建社會現實。由于軍閥

連年混戰，為擴張勢力，統治者通過各種途徑增

加稅捐，導致鹽稅節節攀升，管理混亂。二是邊

緣化的鹽務地位。由于花定區鹽稅在全國鹽稅中

比例極小，引不起鹽務署當局的足夠重視，兼之

該地地處西北，受西方外來先進文明的影響較

弱，這種邊緣化的鹽務地位使傳統的鹽務管理弊

病長期存在，兩種因素共同作用，促使了上述各

因素的出現，使該時期花定榷運局管理下的阿蒙

私鹽問題日益嚴重。