基層央行事后監督統一管理模式的比較優勢

摘要:鑒于基層央行事后監督分散、松散管理模式存在運行不暢、效能偏低等問題，人民銀行濟南分行實施統一的業務指導管理模式，因其具有顯著的系統特征、較完備的信息交換與反饋過程和合理的權利配置與制衡機制而呈現出多元比較優勢，在一定層次上推動了基層央行事后監督管理的理論和實踐創新。

關鍵詞:中央銀行;事后監督;集中管理

Abstract:Due to the problems ofseparate supervision、decentralized manage pattern running unfavorably and inefficiently in central bank branches. Jinan Branch of the People’s Bank of China practices centralized manage pattern of account supervision，which takes on diversified comparative advantages because of its systematism character、soundly information exchange and feedback process、reasonable rights collocation and restriction mechanism. It promotes theoretical and practical innovation of account supervision in central bank branches to a certain extent.

Key Words:central bank，account supervision，centralized manage

中圖分類號:F830.42 文獻標識碼: B文章編號:1674-2265(2010)01-0028-05

一、引言

2004年，根據“三定方案”要求，人民銀行各大區分行和中心支行相繼建立起專門的事后監督機構①，獨立行使會計核算內部監督職能，在核算環節之外形成一道震懾犯罪、保障資金安全的風險防范屏障。鑒于行使職能之初，人民銀行總行并未設立事后監督部門，職能定位、監督模式等尚未成熟，各分、支行結合工作實際自行摸索，由此形成了“分散屬地管理”、“松散業務指導”和“統一業務管理”三種事后監督模式。慮及前兩種模式都具有條塊分割和各自為戰的特征，很容易造成事后監督機制運行不暢、效能偏低等問題，所以，人民銀行濟南分行(以下簡稱為“濟南分行”)事后監督工作一開始就選擇并推行了統一的業務指導管理模式。五年來的運行實踐證明，事后監督統一管理模式因具有顯著的系統特征、較完備的信息交換與反饋過程和特定的權利配置與制衡機制而呈現出多元比較優勢。

二、濟南分行事后監督統一管理模式

《中國人民銀行事后監督工作規程》要求基層事后監督部門不實行垂直管理，事后監督工作實施同級監督、同級負責。在具體實踐中，全國各分、支行結合自身情況普遍采用兩種管理模式:一是分散的屬地管理模式。事后監督工作主要服務于本行，對本行行長、主管行長負責，省級與中心支行級事后監督部門之間不實行縱向管理，沒有建立層級間的溝通交流機制，聯系不密切。二是松散的業務指導模式。省級事后監督中心提供業務交流溝通平臺，制定年度監督重點、工作要點，提供業務指導，但不對地市行進行考核。由于上述這兩種管理模式均較為松散，不論在理論上還是實踐中，都難以避免規則多元、信息不暢、制度滯后和監督乏力等問題。

(一)事后監督統一管理模式的背景

濟南分行事后監督中心一開始就實行了統一業務管理模式，由省級事后監督中心對全省事后監督業務進行統一的指導、管理和考核。之所以選擇統一管理模式，除借鑒商業銀行事后監督的成功經驗外，關鍵是順應了人民銀行各項業務系統的集中趨勢。

濟南分行轄區事后監督工作從無到有，從分散到集中，從手工到手工與計算機相結合，取得了長足發展。2002年推廣中央銀行會計核算“四集中”，濟南分行決定在山東省轄內試點推行集中監督②，撤銷核算部門內部監督崗，在中支會計財務科內部成立事后監督中心。2003年，隨著人民銀行職能和內設機構的調整，人民銀行增設了事后監督部門，實現了核算部門與監督部門的分離，增強了監督獨立性。到2004年9月，山東省事后監督部門全部實行了獨立分設，實現了管轄行對營業網點會計核算業務的集中監督，并相繼對同級國庫、貨幣金銀等核算業務實施監督。為適應國庫核算方式變革，2007年7月，山東省轄內各中心支行事后監督部門對縣支行國庫核算業務實施了集中監督，縣支行取消了事后監督崗;2007年8月自主開發推廣使用的“國庫會計數據集中事后監督系統”，更是率先實現了國庫業務監督由完全手工向手工與計算機監督相結合轉變。為推動山東省事后監督工作統一協調開展，濟南分行事后監督部門成立伊始，就確立了專業垂直管理的模式和思路，賦予了分行事后監督中心對全省的業務指導管理職能。2007年初，分行事后監督中心將分行營管部及其所轄縣支行的會計、國庫、貨幣發行核算業務監督工作移交營管部后，對工作重點和職能定位做了相應調整，以業務操作為主向與指導管理并重轉變，進一步完善了業務指導與管理方式方法，逐步形成了成熟且獨具特色的業務管理模式。

(二)事后監督統一管理模式的組織框架

濟南分行事后監督實行制度體系、工作機制、信息共享、業務培訓和考核管理“五統一”。一是統一制度實施細則和業務操作規程。結合業務發展和工作實際，制定了全省統一的事后監督工作規程實施細則，會計、國庫及貨幣發行核算業務事后監督操作規程，會計和國庫事后監督系統管理辦法或實施細則等20多項制度辦法，為全省事后監督工作規范運行提供了制度支撐。二是統一日常監督工作機制、監督情況反饋機制和業務創新機制。為規范日常監督工作程序，明確差錯反饋及督促整改方式，全省統一了事后監督工作情況反饋、會計資料傳遞交接、重大差錯或可疑線索移交、主管授權審批、詢證等制度;統一規范事后監督登記簿和制式表格的設置與管理;制定實施了核算業務風險監督操作指引和事后監督工作指導意見。三是統一信息交流與共享平臺。創辦《事后監督信息》，刊發各地市事后監督部門的經驗做法和理論調研成果;建立相關業務文件索引編發制度，引導全省事后監督部門掌握工作依據和核算業務政策變化動態;搭建全省事后監督專業“人才庫”，整合全省力量，加強監測分析調研工作力度;定期匯總全省監督情況并及時反饋到分行相關處室，對監督情況進行年度分析，分析報告下發全省，為行領導和業務管理部門加強核算管理提供參考。四是統一事后監督培訓機制。建立了以分行跨部門、跨專業培訓為主，事后監督專業培訓為輔的培訓模式。每年積極協調全省事后監督人員參加核算業務管理部門舉辦的各類業務培訓，以及各專業的聯合業務檢查，舉辦各類特色座談會、分析會，利用以會代訓形式提高監督人員業務素質。五是統一年度考核評價體系。制定全省事后監督專業考核項目和考核標準，細化考核指標，增強了考核工作的客觀性、公正性和可操作性。每年組織全省事后監督專業檢查，檢驗各中支全年工作成效，匯總檢查情況通報全省，檢查結果納入全行考核。

三、事后監督統一管理模式的理論依據

(一)系統特征

一般說來，系統是由相互關聯、相互作用、相互制約的若干要素組成的具有特定功能的有機整體，具有集合性、關聯性、目的性、層次性等特征。濟南分行實行的統一業務管理并不是孤立的行為，而是一個可運行、可操作的計劃與控制體系，它是在特定環境下，以組織結構為依托而運作的，在其運行過程中勢必涉及到人的和非人的因素。從系統論的角度可以從以下層面進行完整描述和理解。

1. 技術層面。統一的業務指導管理必須建立在若干要素和標準之上，具體體現為統一的制度體系和監督工作機制。全省實施統一的監督標準，能有效降低各地事后監督工作的履職成本，避免監督依據不統一的問題，提高事后監督的規范化程度和解決分歧爭議的權威性;推行統一的業務培訓機制，或由分行事后監督中心協調參加相關專業培訓，使下級行事后監督部門參與業務培訓的機會大大增加，一定程度上消除了事后監督培訓的“孤島”和“盲點”現象，有利于事后監督人員及時更新知識結構，提高業務水平。

2. 組織層面。事后監督管理是有層級、有結構的，即具有系統的等級結構性。組織層面涉及權利和責任的分布，是事后監督管理運行的基礎。分行對各地市事后監督履行業務指導與管理職能，各地市在分行統一指導下開展工作。分行制定總體的工作目標和要求，然后進行責任目標分解，將年度工作目標明確劃分為分行負責完成、各地市分解完成以及分行和各地市共同完成三個層次，做到各個組織既有自己的具體目標，又有符合全省要求的總體目標。

3. 行為層面。統一的業務指導管理中的各層級當事人，都受個體利益的驅使而行為。個體利益是事后監督管理運作的原動力，一個有效的管理模式就是在于抑制偏離全省事后監督工作目標的行為，褒揚為實現總體目標而努力的個體行為。從上級管理者的立場看，最重要的是制定計劃與控制目標。濟南分行每年初制定全省事后監督工作指導意見和年度工作考核標準，通過制定總體計劃并進行目標分解，明確各地市事后監督中心工作方向和重點，并通過工作考核和業務指導檢查等，準確了解各地市事后監督工作開展情況，約束和控制不符合總體目標的工作行為。從下級執行者的立場看，監督工作得到上級行的認可、通過上級行來解決或化解履行監督職能過程中的問題也是符合自身利益的行為。

4. 環境層面。一個有效的管理模式必然有良好的環境來支撐。濟南分行業務管理模式的構建，領導支持與相關部門的配合是關鍵。它明確統一指導管理的思路，賦予垂直管理權限，為事后監督統一管理提供了權威支持和運行前提;相關部門和專業的工作配合，如政策文件的及時告知、監督信息資源共享、提供跨專業培訓和檢查等，為全省事后監督工作協調發展創造了必不可少的環境保障。

(二)信息交換與反饋過程

控制論中的“控制”是指為了“改善”某個或某些受控對象的功能或發展需要獲得并使用信息，以這種信息為基礎而篩選出的施加于該對象上的作用。一切控制系統共同的基本特點是信息變換和反饋原理。信息變換是以信息作為分析和處理問題的基礎，把系統有目的的運動抽象為一個信息接收、存取和加工的過程;反饋原理就是控制系統把信息輸送出去，并將其作用的結果反送回來，對再輸出發生影響，從而起到控制、調節的作用。顯然，控制的基礎是信息，一切信息傳遞都是為了控制，進而任何控制又都有賴于信息反饋來實現。控制系統的良好動作應基于獲取準確、完整、及時、適用的信息。從控制論的角度，統一的業務指導管理可以描述為:分行黨委作為最終控制主體，分行事后監督中心、各地市中支黨委及事后監督中心作為不同層級的控制主體與受控對象，通過各級主管行長、事后監督部門和全體事后監督員工之間相互作用和信息耦合，使系統朝著事后監督工作目標運行的各種規范總和。其控制過程可作如下理解:

統一的業務指導管理是一個信息控制系統，分行黨委將全省事后監督業務指導管理權限授權于控制機構(即分行事后監督中心)，控制機構將監督制度與政策、工作規則與程序、業務考核目標與內容作為指令發出，轉化為控制信息傳遞到控制對象(即各地市中心支行)，由其按照指令執行(即實施監督行為);受控對象再把執行的情況作為反饋信息(即各地市中心支行形成的監督數據統計表、監督情況通報以及各類監督信息數據等)反送回控制機構，并作為控制機構決策下一步調整控制的依據。分行事后監督中心通過匯總分析反饋信息，及時掌握全省事后監督運行態勢，并通過現場業務檢查等手段糾正各中心支行的偏差行為。與此同時，利用業務培訓等形式提高下級執行力，搭建信息交流平臺等載體鍛煉下級反饋能力，從而調節、改善整個控制系統的穩定高效運行。分行事后監督中心匯總分析各類反饋信息后，形成下一年度的工作指導意見或制度標準，作為新指令再次發出。

可見，統一的業務指導模式就是一個控制信息的閉合回路系統，業務指導和管理就是通過控制信息的傳輸、反饋、加工、處理來實現的，其實施控制的方式主要是反饋控制。反饋控制亦稱閉環控制，即用受控系統的輸出量的反饋信息來產生控制力，它構成一個閉合回路。在反饋控制中，“負反饋”能削弱外界對系統的干擾作用，增強系統的穩定性，如分行對各地市中支的業務考核、對不嚴格履行職責行為的通報等;而“正反饋”能提高信息傳輸效率，增強輸出效應，如分行明確總體工作思路，組織評優評獎活動，對全省事后監督部門提供日常業務輔導以及各種問題的咨詢和協調服務等。

(三)權力配置與制衡

在管理的層級鏈條上，下級被視為代理人。管理的最主要問題是信息不對稱，即下級掌握著部分“私有信息”，進而產生道德風險和逆向選擇兩個代理人基本問題。具體到事后監督工作來說，表現為監督走過場，制度執行不力，省略監督程序等問題，造成監督工作目標偏離，損害了上級及其他參與方的整體利益。解決代理人問題的一般方法在于下放決策權限、改善信息系統、建立激勵約束機制或兼而有之。濟南分行的統一管理模式依據事后監督工作性質和職能特點，充分考慮了下級參與決策的權利配置:

1. 分行事后監督集中部分權限，實行集中管理。首先在制度安排和工作機制上做到規范統一，這是上級集權的典型體現;其次在目標設立和考核評價上，由分行制定標準并部署執行，檢驗工作成效和初始目標的實現程度，促進效益最大化。這種“五個統一”指導框架的權利設置既保證了政令暢通、運轉協調、辦事高效，最大限度克服了同級監督的弊端，又可合理調度全省監督資源，對制度辦法的建立健全、系統推廣運行、監督隊伍建設等進行統一部署，實現事后監督工作效率和效益的較大化。

2. 合理劃分業務管理權限邊界，進行適當分權。這盡管屬于制度設計的技術問題，但從宏觀層面來說，它更是上級行管理者有效解決代理人現象的戰略性問題。對分行和中心支行事后監督部門具體職能權限的劃分，要以有助于推動事后監督工作有效發展為原則，做到權利和責任相匹配。尤其在日常工作方面，分行賦予地市中心支行較大權限，如內部控制管理、特色監督工作創新等。各地市只要在不脫離分行制度整體框架和監督工作目標前提下，就可依據當地實際及分管行領導要求部署，靈活地開展監督工作，不必做到各地市步調完全一致。在此制度安排下，各地創造性地開展了富有地方特色的監督工作案例。如為營造和諧監督環境，濟寧中支實施了“陽光監督”;為推動溝通交流，棗莊中支舉辦了跨省份的蘇魯豫皖事后監督工作論壇;為提升監督工作權威，威海中支創建了“四位一體”監督模式等，充分發揮了下級行事后監督部門的潛力。此外，通過制定考核標準、每年工作監督檢查和建立激勵約束機制等手段，有效解決上下級信息不對稱問題。

四、事后監督統一管理模式的實踐意義

事后監督統一管理模式不僅與系統論、控制論與代理理論相吻合，在實踐中同樣具有一定生命力。具體體現在以下四個方面:

(一)符合金融系統核算數據大集中的發展趨勢

為進一步適應商業銀行數據大集中趨勢，不斷加強中央銀行金融服務和宏觀管理職能，人民銀行加快了中央銀行會計核算數據集中系統(ACS)建設步伐。ACS系統將分散在全國341個分支機構營業部門的會計數據實施全國集中，打破了以往因地域限制而造成的會計信息割裂形態，清除了數據的歸集壁壘，做到了會計信息的縱向集中。在ACS系統中，會計核算趨于扁平化管理，由全國統一的業務處理中心集中處理各項業務，業務流程全國統一③。事后監督統一的業務指導管理模式能夠適應這一變化要求，快速地集中區域內監督資源，對區域內核算風險作出及時、準確的識別、判斷與反應，克服“塊塊分割”的屬地監督模式的弊端。此外，統一的業務指導管理模式是目前商業銀行通行的做法，其業務監督體系逐步由分散監督到集中監督、由地區事后監督中心向區域監督中心轉型，組織結構呈現了網點分散型向分行集中型轉化的特點。濟南分行推行統一的事后監督管理模式，也順應了金融系統監督集中的發展要求，具有一定的前瞻性。

(二)促進系統協調和信息傳導

在統一的業務管理體制下，由分行進行協調機制建設，能集中各地市監督部門的訴求，自上而下協調解決與相關部門合作中遇到的問題，系統協調功能更加有效。此外，理順了信息傳導渠道，通過建立聯席會議制度，打造信息交流平臺等方式，實現了監督信息資源在同級和上下級間的傳遞和共享。

(三)控制和節約事后監督成本

一是由分行統一制定制度、規范工作機制等，有效規避了制度重復建設成本，解決了制度效力問題，提升了制度的權威性。二是統一設定工作目標，可引導全轄事后監督部門在整體目標框架下有序運行，提高了監督工作針對性，避免了偏離目標帶來的工作成本。三是統一的業務培訓和信息調研等工作安排，最大程度提高了人力資源配置效率，能多層次、多途徑地加強監督隊伍建設，并集中優勢力量以較低成本創造高質量的監督成果。四是較為有效地系統協調和信息傳導手段，理順了與同級核算部門和相關業務部門的關系，營造了和諧共贏的監督工作環境，降低了下級行的履職成本。

(四)具有較高效率的監督制約機制

統一的考核管理使分行事后監督部門對地市中支具有權威、動態的控制約束效力，從制度執行、內部管理、監督質量等層面提出明確要求，并通過定期或不定期現場監督檢查，檢驗各地履職情況，抑制道德風險和代理成本，建立起合理有效的激勵約束機制。

五、幾點思考

按照制度經濟學的觀點，任何有規則都好于無規則。統一的業務指導管理模式對山東省事后監督工作的健康有序發展起到了良好的推動作用，但這一管理模式的運作還是有條件的。

(一)構建管理系統賴以生存的環境

任何管理模式都不是一個孤立的事物，事后監督工作管理也有它適應的環境因素。環境是一種氛圍，它影響著組織運行效率，控制著人員行為意識，決定著其他要素發揮作用的程度，是事后監督管理活動的基礎。為事后監督管理運作構建良好合理的環境支持，是促進人民銀行事后監督工作健康發展的關鍵，是整個事后監督管理活動的引擎。良好的環境支持包括上級行和行領導的重視，相關部門的配合聯動，溝通反饋機制建設，信息共享平臺的建立以及事后監督專業文化的塑造等，其目標是構建起和諧共融、信息暢通、支持配合的監督工作環境。

(二)促進管理系統形成閉合回路

事后監督管理運作系統如果只有決策系統而沒有反饋系統，或只有執行機構而沒有監督管理機構，就不能實現強有力的控制，事后監督工作目標就難以實現。因此，事后監督管理運行系統內的管理主體、管理活動和管理手段等必須形成一個連續、封閉的信息反饋回路，實現決策機構、執行機構、監督管理機構等的整體聯動，才能形成有效地管理。

(三)合理劃分集權和分權的邊界

事后監督工作具有其特殊性，不能完全照搬其他專業的垂直管理模式，應根據監督工作特點和職責履行效果合理界定上級主管部門管理權限，下級事后監督部門可靈活行使部分權利，并在監督結果方面直接對分管行長負責，遵循成本效益和監督責權相配比的原則。

當然，鑒于人民銀行事后監督直接對本級行會計核算質量負責、間接對上級行負責的特殊性，鑒于各地經濟金融上的地域性和個體性差異，以至全國至今尚未形成一個大一統的管理模式。盡管與分散、松散管理模式相比，集中統一管理模式目前還存在組織成本較高、管理半徑過大和缺乏機動性、靈活性等技術軟肋，其普適性驗證尚需時日，但兩利相權取其重，只要在實踐中更加注重系統的上下聯系和溝通，及時進行矯正和調整，統一管理模式會呈現出更大的實用效率。

注:

①由于總行沒有會計核算職能，因而未成立事后監督部門，本文研究對象為分行和中心支行級的基層行事后監督部門。

②濟南分行是全國第一家實行集中事后監督的單位，東營中支還率先成立了獨立于會計部門的事后監督中心。

③中國人民銀行蘇寧副行長2009年12月2日在第二代支付系統暨中央銀行會計核算數據集中系統建設電視電話會議上的講話。

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(責任編輯 劉西順)