中國農民工子女義務教育政策評析

摘要：伴隨著農民工舉家遷徙出外打工步伐的不斷加快，農民工子女的數量與日俱增。相對于其父母的弱勢而言，他們處于更邊緣化的境地。本文在回顧我國農民工子女義務教育政策的基礎上。對農民工子女義務教育發展中所面臨的問題及其出現的原因進行了重點分析，在此基礎上提出了一些完善該政策的建議。

關鍵詞：農民工子女；教育；政策執行主體；政策執行客體；政策環境

中圖分類號：G639.20

文獻標示碼：A

文章編號：1672－0407(2010)02－043－04

一、從無到有：中國農民工子女義務教育政策的演變

回顧我國農民工子女義務教育政策，它是伴隨著我國“民工潮”的出現而出現的。我國“民工潮”始于20世紀80年代，至今為止仍方興未艾。作為城市中的一個特殊群體，農民工為中國的改革開放和城市的迅速發展做出了巨大的貢獻，但他們在城市中卻處于一個弱勢群體的地位。更為悲哀的是，他們的子女在城市求學的道路亦是十分的艱辛。80年代，國家嚴格限制農民工子女大規模流動，農民工子女被排斥在城市義務教育體制之外。農民工子女受教育多以辦簡易學校以自救。但是當時社會環境封閉性所限，農民工進城務工多以“單身打工”為主，因此農民工子女的教育問題還未成為普遍關注的社會問題。但是隨著農民工人數的大規模增長，農民工子女教育問題日益凸現。為此，國家在十年之中頒發了一系列政策，為解決農民工子女就學問題起到了重要的引領作用。具體而言，可以分為三個階段。

第一階段：差別對待的農民工子女就學政策(1996－2000)

1996年，原國家教委印發了《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》，1998年，原國家教委、公安部聯合制定了《流動兒童少年就學暫行辦法》。這兩個文件的宗旨均在于維護流動兒童少年的受教育權利，在一定程度上打破了必須以戶籍所在地政府為主接受教育的壁壘。尤其是《流動兒童少年就學暫行辦法》明確規定了主要由流入地政府承擔流動人口子女的義務教育責任，但是規定“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可由民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班(組)以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”。這就使得一些公立中小學舉辦“外地班”、“民工子女班”招收流動人口子女“有法可依”。其所規定的對農民工子女收取借讀費，鼓勵社會力量辦學以接納農民工子女等措施帶有明顯的歧視色彩，差別政策理念仍然很明顯。

第二階段：“兩為主”的農民工子女就學政策(2001－2002)

2001年，國務院頒布了《關于基礎教育改革和發展的決定》，首次正式提出流動人口(農民工)子女教育問題的解決途徑，即“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”，這兩個基本原則至今仍然作為解決農民工子女教育問題的基本立足點。

第三階段：以人為本，追求教育公平的農民工子女就學政策。(2003－2007)

2003年1月15日，國務院辦公廳《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》第6條規定：流入地政府應采取多種形式，接收農民工子女在當地的全日制公辦中小學入學，在入學條件等方面與當地學生一視同仁。加強對社會力量興辦的農民工子女簡易學校的扶持，將其納入當地教育發展規劃和體系，統一管理。

2003年9月1日國務院辦公廳轉發了教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》(下稱《意見》)，明確以流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育的工作，要求以全日制公辦中小學為主。要求流入地政府要制定進城務工就業農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。同時，要求各地加強對以接受進城務工就業農民子女為主的社會力量所辦學校的扶持和管理，將這類學校納入民辦教育管理范疇，盡快制訂審批辦法和設置標準，其設立條件可酌情放寬。但師資、安全、衛生等方面的要求不能降低。

2005年，中共中央、國務院發布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，再次要求認真解決農民工子女上學問題。2006年，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，指出子女上學是維護農民工權益需要解決的突出問題之一。同年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“保障農民工子女接受義務教育”作為堅持教育優先發展，促進教育公平的重要舉措。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》也規定：“父母或者其他監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”

從原國家教委印發的《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》到新修訂的《中華人民共和國義務教育法》可以看到中共中央和各級地方政府對農民工子女就學問題的高度關注和重視，但是這些相關的法律、法規是在未考慮城市化過程中人口大量流動的情況下制定的，有些相關法律、法規還存在著明顯的滯后性和不適應性。說明這一問題還沒有得到根本解決。

二、現行政策下農民工子女義務教育面臨的問題

進城農民工子女是伴隨農村剩余勞動力轉移而出現的一個特殊群體，對于他們的教育問題，盡管各級政府及其教育主管部門已做了大量的工作，但仍然面臨許多有待解決的問題。

1.農民工子女教育資源占用平等問題

美國的詹姆斯·科爾曼在1968年發表的著名的報告《教育機會均等的概念》中提出了教育公平的四條標準：一是進入教育系統的機會均等；二是參與教育的機會均等；三是教育結果均等；四是教育對生活前景機會的影響均等。而筆者認為在中國當前的經濟發展形勢下，對教育資源的占有平等問題更為嚴重。

1.1 教育經費投入和硬件資源配置的不平衡

城里孩子可以坐在寬敞、潔凈、舒適的教室中享受現代化的教學儀器、設備，而農民工子弟學校又被稱為“棚戶學校”或“打工子弟學校”。它們大多依靠社會辦學，多設立在城鄉結合部，農民工廣泛聚居的地區，達到正規辦學水平標準的寥寥無幾，學校收費低廉，教學環境差，辦學條件簡陋，很多學校沒有正規的教室、課桌椅、教學用具，更不要提活動場地。

1.2 師資力量配備的不平衡

這種不平衡不僅表現在數量上，也表現在質量上。農民工子弟學校師資水平良莠不齊，許多管理者與教師根本沒有教學經歷及資格，盡管老師全部實行聘任制，但真正簽合同的為數極少。由于農民工子弟學校運作的特殊環境，師資水平與公辦學校相比存在著很大的差距。

1.3 教育教學內容的城市化取向

其主要以城市學生的學習能力為依據制定全國統一的教學大綱、標準和教材。調查表明：導致農民工子女流失輟學的第二位原因(僅次于經濟負擔)就是教學難度過高，致使許多學生感到難以學習，成為學業的失敗者。

2.輸入地政府內部區域部門責任分工模糊，現實問題難于解決

中央政府在關于農民工子女義務教育中反復強調，農民工子女接受義務教育問題的解決“以輸入地區政府管理為主”，輸入地政府負責農民工子女接受義務教育工作，保障農民工子女能夠和市民子女平等接受義務教育。但是對“輸入地區政府”的理解卻有歧義，由于中央政策對于輸入地的市級政府和區級政府的責任未作出明確的說明，因此，盡量少負責或者不負責便成為市級政府和各區級政府應有的策略選擇。

而在現實中，農民工子女義務教育問題所涉及的教育、財政、稅務、公安、司法、勞動保障、民政、計劃生育、工商、物價等多個部門，基于各自利益的考慮往往會產生互相推諉的現象，沒有很好地統籌協調和相互配合。

2.1 公辦學校不太愿意為農民工子女提供“一視同仁”的義務教育

雖然國家規定，公辦中小學要建立和完善保障進城務工就業農民工子女接受義務教育的工作和機制，但真正要到公辦學校上學，對農民工子女來說，還是一個奢望。一方面，由于我國教育資源的緊缺，公辦學校大都是按照學校學區內常住人口的數量設置班級容量，根本沒有為流動人口預留容量，在公辦學校輻射不到、流動人口密集的區域，民辦(簡易)學校的出現不可避免；另一方面，處于“教育市場”中的公辦學校，為了追求辦學效益的最大化，往往都不太愿意招收農民工子女。因而，不少公辦學校會拒收或少收農民工子女。有的公辦學校則采取農民工子女與本地學生“分校”、“分班”、“劃塊”的辦法。此外，由于城鄉地緣之間存在著較大的文化差異，公辦學校招收農民工子女的行為在短時間內很難得到城市學生和學生家長群體的廣泛認同。

三、農民工子女教育問題的原因分析

國家關于農民工子女教育政策的初衷是好的，即解決農民工流動性增強這一背景下其子女教育缺失的問題，其政策宗旨也是最終使農民工子女進入城市教育體制，為什么國家努力改變農民工子女受教育的現狀，也逐步出臺了相關政策措施，但實際效果卻總是不盡人意呢?這大概就要從政策執行的角度來分析原因了。

1.政策執行主體積極性不高，是政策執行失效的重要原因

農民工子女就學這一政策的執行主體主要是各地政府及其相關政策部門、教育主管部門以及公立學校等。

地方部門利益的驅使。一些干部從部門利益、地方利益出發，對政策產生對抗性反應。例如，《意見》規定“流入地政府財政部門要對接受進城務工就業農民工子女較多的學校予以幫助”，這無疑加重了當地政府的財政負擔。此外，由于外來流動人口的大規模增加，城市公用設施的使用會在一定程度上出現擁堵現象，加之農民工進城務工所帶來的安全、住宿等社會問題，都會增加流入地政府管理的成本和難度。而財政部門、公安機關、教育部門、發改部門等機關由于協調不當還會出現多頭執行的現象，即誰都管但誰都不管的現象，相互推諉，使問題變得更加復雜。

學校方面，目前學校實力主要看其在各種升學考試中的整體水平，升學率成為衡量學校實力的重要指標。所以學校也不愿意過多接收基礎比較差的農民工子女。

2.政策執行客體認識水平低，對政策制定者及執行者缺乏一定地監督

政策客體指得是政策所發生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題(事)和所要發生作用的社會成員(人)兩個方面。而在這一事件中主要是指農民工。

很多農民工自身素質偏低，無力解讀國家政策。另外，宣傳力度尤其是對農民工的宣傳力度不夠，使農民工并未認識到該政策的實施所帶來的實惠，也就自然而然不去擁護該政策，即使在自身利益受損時，也不能拿起法律武器。

在王滌的《中國流動人口子女教育調查與研究》一書中，作者走訪調查了多所民工子弟學校并對流動兒童家長進行問卷調查后，他發現與流動兒童對上學的渴望成鮮明對比的是，這些家長為了養家糊口并沒有時間也沒有能力輔導孩子學習或送孩子到輔導班，并且對孩子將來的發展沒有具體設想。這從主觀上也使解決城市流動兒童受教育問題更加艱難。

3.政策環境不利于政策積極作用的發揮，是政策執行失效的根本原因

政策環境就是指政策產生、存在和發展的一切因素的總和。陳振明在《政策科學——公共政策分析導論》一書中將政策環境分為自然環境和社會環境兩大類，而社會環境又包括政治狀況、經濟狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況等等。而在這一事件中，中國特有的城鄉二元戶籍制度可謂是最大的影響因素。

1995年7月起實行的《中華人民共和國教育法》第九條規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的教育機會”。可是由于現行戶籍制度的制約，農民工子女所享有的教育機會與城市孩子的教育機會相比，可謂是天壤之別。公民的戶籍權與受教育權的不一致，導致了農民工子女的不平等地位，身份上的差異導致了受義務教育資格的差異，農民工子女在流入地接受義務教育的基本權利受到剝奪。而且義務教育階段的經費主要由地方政府負擔，義務教育資源也是按戶籍分配的，外來流動人口子女因為沒有流入地的戶口，無法享受由流入地政府財政負擔的教育經費，而這些人員的戶籍所在地政府又不愿劃撥經費，于是造成了一種真空。戶籍制仍是其市民地位的制度屏障。沒有城市戶口意味著農民工子女不能和城市孩子_樣享受良好的教育。因此，戶籍制成為阻礙農民工子女享受城市教育的社會制度屏障。

四、完善農民工子女義務教育制度的對策

1.加快城鄉戶籍制度改革，為農民工子女上學掃清制度障礙

改革戶籍制度并不在于完全取消戶籍管理制度，而是應該逐漸弱化和打破戶籍制度壁壘，保障勞動力的合理流動，為農民工子女在流入地提供公平的義務教育機會。各級政府應切實根據國務院辦公廳轉發的教育部等六部委的意見精神，制訂和實施優惠政策，采取相應配套措施，使流入城市的農民享有與城市人口平等的權利和社會權益。在義務教育階段，應將農民工子女納入當地公辦學校招生范圍，在教育財政撥款上納入當地財政預算，取消農民工子女在流入地上學交納借讀費和贊助費的規定，使農民工子女能和流入地居民享有同等的權利。

2.提高政策執行主體的積極性

農民工子女正處于接受基礎教育的年齡，因此教育問題是他們能否最終認同、融入城市的起點和關鍵。社會融入理論認為，由于遷入地與遷出地的文化差異，移民往往會出現一種“非整合”現象。從制度性和社會性層面說，城市政策是排他性的還是接納性的、城市文化空間是多元寬容的還是保守排外的，這些都對農民工子女的城市融入有著重要的影響。普及義務教育，提高公民素質，是國家的責任。國家應承擔起義務教育的責任，由中央財政統一按人撥放教育經費，并做到費隨人轉。作為城市的管理者，各城市政府部門的目光應該放遠大一些，把農民工子女的教育問題納入全市教育發展規劃當中，制定出具體可行、操作性強的教育政策，不推卸責任。

3.提高政策執行客體的認知水平

就目標群體自身而言，應通過各種渠道提高農民工的認知水平，讓他們可以積極主動地認識該政策，在必要的時候可以運用法律武器維護自己的權利。同時還要加大宣傳教育力度，讓該政策的目標群體和社會相關群體盡可能多的了解政策內涵，從而形成較為和諧的政策支持環境。