發(fā)展型社會(huì)救助制度創(chuàng)新研究

摘要：我國社會(huì)救助制度建立以來，為暫時(shí)或永久面臨生存困難的弱勢群體提供物質(zhì)和服務(wù)幫助，發(fā)揮著社會(huì)保障最后一道“安全網(wǎng)”的功能。社會(huì)救助制度的內(nèi)容也不斷發(fā)展完善，而目前對發(fā)展性社會(huì)救助政策尚未充分重視。本文通過對社會(huì)救助制度取得的成就、發(fā)展型社會(huì)救助內(nèi)容不足的分析，提出一些發(fā)展性社會(huì)救助的相關(guān)建議，如“工作驗(yàn)證”、建立個(gè)人救助綜合賬戶、小額貸款和稅收優(yōu)惠、多元主體參與等。為完善中國社會(huì)救助內(nèi)容提供了符合實(shí)際的可參考建議。

關(guān)鍵字：發(fā)展型社會(huì)救助；工作驗(yàn)證；個(gè)人綜合賬戶

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)示碼：A

文章編號：1672－0407(2010)02－025－03

社會(huì)救助是國家與社會(huì)針對由貧困人口與不幸者組成的社會(huì)弱勢群體，為其提供物質(zhì)或服務(wù)幫助，保障基本生活水平的社會(huì)政策。作為社會(huì)保障體系的一個(gè)子系統(tǒng)，它扮演著“基礎(chǔ)”和“基石”的角色，發(fā)揮著社會(huì)保障最后一道“安全網(wǎng)”的功能。

一、社會(huì)救助政策取得的成就

從1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》開始確立并發(fā)展，越來越多的暫時(shí)或永久性生存遇到困難的公民，在制度的救助下獲得了基本的生存保護(hù)。2000年底城市居民最低生活保障制度僅覆蓋400多萬人，2007年最低生活保障制度由城市全面走向農(nóng)村。至2009年10月份，全國享受最低生活保障的人數(shù)達(dá)6900萬，其中農(nóng)村居民4580萬，城鎮(zhèn)居民2324萬。

從臨時(shí)性救濟(jì)到穩(wěn)定性的制度體系，從城市到農(nóng)村，從城市弱勢群體到所有生活無保障者，從低標(biāo)準(zhǔn)到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的較高標(biāo)準(zhǔn)，從貨幣補(bǔ)助到各類形式綜合補(bǔ)助，中國社會(huì)救助體制從確立到現(xiàn)在的十多年發(fā)展中，基本上形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救濟(jì)制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，與慈善失業(yè)相銜接的社會(huì)救助體系框架，確立了其在社會(huì)保障體系中“第一道防線”的作用。

二、社會(huì)救助政策發(fā)展性不足

發(fā)展型社會(huì)政策是將社會(huì)政策看作是同經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，以社會(huì)投資為理論核心，重視人力資本和社會(huì)資本投資，并主張自下而上的多元主體參與的社會(huì)政策理念。這一社會(huì)政策模型是20世紀(jì)九十年代開始，由美國社會(huì)學(xué)家梅志里針對發(fā)展中國家提出并倡導(dǎo)的，不僅對發(fā)展中國家如菲律賓、印度等國的社會(huì)政策走向產(chǎn)生了重大影響，同時(shí)也影響了一些西方發(fā)達(dá)國家如英國、美國的社會(huì)政策改革。

作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，社會(huì)救助的目標(biāo)有三個(gè)層次：緩解貧困、收入安全和社會(huì)公平。由于中國的國情和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，目前將收入安全作為最主要的社會(huì)政策目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。經(jīng)濟(jì)上具有可行性的政策選則是把對最困難的社會(huì)群體進(jìn)行救助和提供服務(wù)的責(zé)任充分承擔(dān)起來，兼顧收入安全和社會(huì)公平的政策目標(biāo)，讓能夠自立的社會(huì)群體最大限度地自立，從而達(dá)到利用最低的經(jīng)濟(jì)成本保障社會(huì)安定的社會(huì)。

我國社會(huì)救助以最低生活保障為主，主要形式為貨幣救助。由于家計(jì)調(diào)查缺乏規(guī)范和收入調(diào)查存在困難，社會(huì)救助服務(wù)人員素質(zhì)普遍偏低等原因，各專項(xiàng)救助的獲得都以享受低保為門檻，是低保制度之上的單純疊加。基本生活保障制度一定程度上保障了貧困人群的生存，然而由于制度設(shè)計(jì)缺乏合理退出機(jī)制，也造成了享受低保者即使重新就業(yè)，有一定的勞動(dòng)收入，也不愿意主動(dòng)退出低保體制，從而形成“貧困陷阱”和“福利依賴”。可以說，現(xiàn)有的社會(huì)救助制度，一定程度上，甚至抑制了就業(yè)積極性，或者說受助者“光明正大”地尋求工作的積極性。同時(shí)，社會(huì)救助主要是中央和地方政府的責(zé)任，由社會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)尚未或很少發(fā)揮其對社會(huì)救助的支持作用。

從社會(huì)救助的側(cè)重點(diǎn)來考慮，社會(huì)救助可分為收入維持和能力提升兩種模式(趙淑蘭，2007)。如何從“輸血式”的收入維持功能，發(fā)展為“造血式”救助即能力維持功能，正是需要在全球發(fā)展型社會(huì)政策趨勢的框架下，結(jié)合中國的實(shí)際，從制度上給予保障，使社會(huì)救助的功能達(dá)到最大化，以最小的社會(huì)成本獲得最大的產(chǎn)出。

近年來，中國的社會(huì)政策關(guān)注的焦點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)移向基礎(chǔ)性教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障完善等社會(huì)發(fā)展型方向。社會(huì)救助的內(nèi)容也涉及就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開發(fā)等促進(jìn)弱勢群體能力提升的內(nèi)容。這些發(fā)展型的社會(huì)救助內(nèi)容，由于缺少有效監(jiān)督，以及相關(guān)配套服務(wù)、實(shí)施措施和人力資源配備不足，目前并未得到充分利用和發(fā)展，實(shí)施效果有待提高；同時(shí)，發(fā)展型社會(huì)救助的內(nèi)容也有待充實(shí)和完善。

三、發(fā)展型社會(huì)救助政策建議

如上所述，我國社會(huì)救助政策目前只能以緩解貧困為主要目標(biāo)，兼顧受助者能力提升功能。在堅(jiān)持現(xiàn)有社會(huì)救助體系以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的同時(shí)，有能力地開展積極的社會(huì)救助政策，使貧困者和處于貧困邊緣的人群得到相應(yīng)救助，減輕或擺脫貧困狀況。

(1)通過“工作驗(yàn)證”，促進(jìn)積極就業(yè)

“工作驗(yàn)證”即有勞動(dòng)能力的社會(huì)救助對象須以有限的工作為享受救助的前提條件，在西方又稱為“工作福利”。20世紀(jì)后半葉，特別是90年代以后，發(fā)達(dá)國家開始從無條件資助向強(qiáng)調(diào)受助者義務(wù)和條件限制的社會(huì)支持政策轉(zhuǎn)變，越來越多的國家要求受益者參加工作并以此作為交換來獲得社會(huì)救助。在新西蘭，有部分工作能力的病殘人群也被納入“工作驗(yàn)證”，失業(yè)福利金領(lǐng)取人及其配偶都被要求尋找工作，不能通過“工作驗(yàn)證”的群體將受到制裁。在美國，不能遵守積極就業(yè)規(guī)定的人將被取消福利金領(lǐng)取資格，或被降低福利金標(biāo)準(zhǔn)；在德國，任何能夠工作而拒絕勞動(dòng)的人，按規(guī)定被降低20％以上的福利金。

中國現(xiàn)行低保政策也有相類似的規(guī)定，即在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。但是，由于缺乏相應(yīng)的核查機(jī)制和懲罰機(jī)制，該規(guī)定實(shí)施效果并不理想。在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，如大連和上海，社區(qū)體制發(fā)展較好，相應(yīng)規(guī)定就更容易實(shí)施。

雖然對“工作驗(yàn)證”的態(tài)度褒貶不一，但是作為一種激勵(lì)有勞動(dòng)能力的人，通過積極勞動(dòng)得到救助的方式，會(huì)使大部分有工作意愿、有勞動(dòng)能力的被救助者意識到，以辛勤勞動(dòng)換來的救助是來之不易的，一定程度上激發(fā)其就業(yè)積極性。同時(shí)，組織被救助者進(jìn)行社區(qū)義務(wù)勞動(dòng)，如社區(qū)衛(wèi)生，社區(qū)老人護(hù)理，社區(qū)治安巡查等，可以為社區(qū)建設(shè)作出一定的貢獻(xiàn)，達(dá)到積極的社會(huì)效果。當(dāng)然，規(guī)定的義務(wù)勞動(dòng)時(shí)間不宜過長，每星期四五個(gè)小時(shí)即可，其余時(shí)間留給被救助者接受培訓(xùn)，尋求就業(yè)機(jī)會(huì)。

(2)綜合性的個(gè)人救助賬戶，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制

為每一位低保者建立可積累的、有稅收優(yōu)惠的社會(huì)救助發(fā)展賬戶，如同養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶一樣屬于個(gè)人所有，可用于醫(yī)療、租房、子女教育、就業(yè)培訓(xùn)等多種指定用途。當(dāng)賬戶資金被用于指定目的時(shí)，政府給予一定比例的資金補(bǔ)貼。通過綜合性的個(gè)人救助賬戶，可鼓勵(lì)低保者積極就業(yè)，通過自己的勞動(dòng)取得收入，并將收入的一部分存入個(gè)人賬戶用于積累；同時(shí)存入救助賬戶的收入可進(jìn)行收入豁免，不納入收入抵消范圍。低保者努力工作，一方面減輕社會(huì)救助制度負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富；另一方面，可以一定程度上控制“隱性收入”，有利于規(guī)范低保收入核查，從而促進(jìn)制度規(guī)范。

社會(huì)救助個(gè)人賬戶，重點(diǎn)用于賬戶擁有者的就業(yè)能力提升。如用于低保者的就業(yè)培訓(xùn)時(shí)，個(gè)人申請就業(yè)培訓(xùn)通過后，政府相關(guān)部門聯(lián)系培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受申請人，確保其到機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)，并在通過培訓(xùn)考核后，再由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)上報(bào)政府相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為其個(gè)人賬戶注入一定比例的培訓(xùn)費(fèi)，交于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。建立個(gè)人救助賬戶，相關(guān)配套機(jī)構(gòu)和制度措施完善之后，低收入者的培訓(xùn)體制會(huì)更好地實(shí)施，避免了現(xiàn)金直接撥款給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，低收入者卻沒有到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)；另外，申請者向政府相關(guān)部門申請時(shí)，還可根據(jù)自身特點(diǎn)，選擇感興趣的培訓(xùn)項(xiàng)目和較好的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，使培訓(xùn)資源充分利用，培訓(xùn)效果達(dá)到最優(yōu)化。比如，蘇格蘭就已經(jīng)建立了重點(diǎn)資助學(xué)習(xí)信息技術(shù)和技能的人以及低收入學(xué)習(xí)者的“個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶”計(jì)劃，并取得了較好的社會(huì)效果。

(3)小額貸款、稅收優(yōu)惠，促成貧困者自謀職業(yè)

發(fā)展性社會(huì)救助政策的目的是通過受助者能力的提升，促進(jìn)社會(huì)整體人力資本提升，從而促進(jìn)人與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。政策應(yīng)鼓勵(lì)貧困群體創(chuàng)造適合自己并且可以長期發(fā)展下去的有收入的工作崗位，比如開小店、養(yǎng)殖等自謀職業(yè)形式。低保者或低保邊緣的貧困群體往往缺少資金積累，會(huì)因?yàn)闆]有兩三千元的啟動(dòng)資金，不能通過自身能力掙得勞動(dòng)收入。

基于發(fā)展性政策理念，政府為低保或低保邊緣群體提供政策支持，適當(dāng)給予技術(shù)指導(dǎo)，特別是提供低息小額貸款，為其提供創(chuàng)業(yè)資金支持，并且對其創(chuàng)業(yè)初期的工傷管理費(fèi)、稅收等給予優(yōu)惠，幫助他們度過創(chuàng)業(yè)艱難期。值得注意的是，對于低保者小額貸款，國家須加大扶助力度，減少申請環(huán)節(jié)和利息補(bǔ)助，盡量低息或無息，減輕低保者的還貸壓力。這樣不僅可以有效緩解就業(yè)壓力，增加有勞動(dòng)能力的貧困者自行生存的能力，最終收入增加時(shí)退出生活保障機(jī)制，減輕社會(huì)救助制度負(fù)擔(dān)，同時(shí)其脫貧后繳納稅收也會(huì)增加國家財(cái)政收入。所以說，通過小額貸款和稅收優(yōu)惠政策對低保者的幫助是減少貧困，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有力措施。

(4)重視社區(qū)功能，發(fā)展非政府組織，形成多元主體參與

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)多元主體參與，認(rèn)為“不僅國家、公民社會(huì)和國際發(fā)展機(jī)構(gòu)，商業(yè)部門在有關(guān)社會(huì)問題和社會(huì)政策的對話中，也日益成為重要的參與者”。發(fā)展型社會(huì)救助強(qiáng)調(diào)的是多元主體參與機(jī)制，特別是社區(qū)組織和NGO，在組織、培訓(xùn)、機(jī)會(huì)提供等方面都會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。

首先街道辦事處、居民委員會(huì)作為社區(qū)惟一有效率的組織者和資源配置者，擁有行政權(quán)力資源和經(jīng)濟(jì)資源，應(yīng)將被救助者有效組織起來。通過組織成員間的交流互動(dòng)，促成脫貧意識提升和脫貧技術(shù)的充實(shí)提高。如肯尼亞的內(nèi)羅畢，貧困者不僅組成聯(lián)合會(huì)，而且建立各種自助團(tuán)體，小型企業(yè)和婦女日常組織相互提供援助和精神鼓勵(lì)；其次，社區(qū)積極加強(qiáng)和外部NGO組織的聯(lián)系，為貧困群體爭取組織、物質(zhì)、服務(wù)等各方面的社會(huì)資源支持；第三，有條件的地區(qū)，還可以和社區(qū)或社會(huì)企業(yè)建立聯(lián)系，為有勞動(dòng)能力的殘疾人提供就業(yè)幫助，政府給接受殘疾人的企業(yè)以一定的稅收優(yōu)惠。總之，在多元主體參與下，資源、信息共享和再分配，才可以爭取盡量多的社會(huì)資源，為低保者脫貧提供條件。

另外，發(fā)展型社會(huì)救助要重視低保對象的子女基礎(chǔ)教育，避免貧困的“代際傳遞”，以及中央和地方政府在貧困群體的健康預(yù)防方面需發(fā)揮應(yīng)有的作用等等，不一而論。

需要特別注意的是，我國目前的制度不完善，相關(guān)配套政策尚未建立或僅初步形成，如社區(qū)建設(shè)還不充分，政府與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作機(jī)制不成熟，資金不足，社會(huì)團(tuán)體發(fā)展活力不夠等，尚不具備以發(fā)展性為主要內(nèi)容的社會(huì)救助政策的種種條件。目前，依據(jù)中國國情，必須堅(jiān)持以緩解貧困為主要內(nèi)容，在相關(guān)配套較為成熟的地區(qū)，針對不同社會(huì)弱勢群體的特點(diǎn)發(fā)展注重能力提升的社會(huì)救助政策。